El Defensor

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Consideraciones del Defensor del Pueblo Andaluz en relación con el Proyecto de Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia.

1.- INTRODUCCIÓN.

El Defensor del Pueblo Andaluz ha tenido siempre como una de sus prioridades de actuación la defensa de los derechos de aquellos colectivos que tienen mayores dificultades para su ejercicio, por sus singulares condiciones y circunstancias, entre los que se encuentran el de las personas en situación de dependencia. Y, desde esta perspectiva, ha venido prestando, desde el inicio de su andadura, una dedicación especial a los problemas que afectan a este importante sector de la población.

En el desarrollo de nuestros cometidos hemos constatado las dificultades que encuentran estas personas para vivir en una sociedad que, en demasiadas ocasiones, los discrimina y no tiene en cuenta sus necesidades específicas para acceder a los bienes y recursos sociales en igualdad de condiciones al resto de la población.

Quiere ello decir que el encontrarse en situación de dependencia se convierte en nuestra sociedad en una circunstancia clara de desigualdad para la persona que la padece, lo que es totalmente incompatible con su condición de sujetos titulares de plenos derechos.

Es por ello, que desde esta Institución se ha venido demandando con insistencia a los poderes públicos la adopción de medidas efectivas que permitan garantizar una atención suficiente y adecuada de las personas que se encuentran en situación de dependencia, a fin de asegurar la plena efectividad de sus derechos.

Junto a estas intervenciones, en estos años se ha ido desarrollando un amplio proceso de debate y análisis de la problemática social de la dependencia en el que han participado las instituciones públicas y las organizaciones políticas y sociales. Como resultado de este proceso, y fruto del consenso alcanzado en todas las instancias a lo largo de este debate, se aprobó el "Acuerdo sobre acción protectora de la atención a las situaciones de Dependencia", de 21 de diciembre de 2005, con el firme compromiso de establecer un nuevo derecho de la ciudadanía, de carácter subjetivo.

El desarrollo de este Acuerdo encuentra su articulación en el Proyecto de Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, actualmente en trámite parlamentario, que configurará el marco legal necesario para el reconocimiento y garantía de este derecho.

La importancia que tiene este Proyecto legislativo para la consolidación y avance de nuestro Estado Social, unido a la transcendencia que tiene el mismo al afectar a un sector muy numeroso y creciente de nuestra sociedad, y la preocupación que nos han manifestado los representantes de algunas organizaciones sociales directamente afectadas por esta iniciativa ante el temor de que no se satisfagan las expectativas que había generado, ha motivado que la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz también haya estimado oportuno manifestar su opinión en este proceso.

Y, todo ello, desde la óptica garantista que presiden las actuaciones de esta Institución en el ánimo de aportar a las instancias competentes reflexiones y argumentaciones que pudieran considerar de interés en relación con la tramitación parlamentaria del Proyecto y en su ulterior desarrollo a fin de posibilitar la más eficaz protección de los derechos de la ciudadanía en este ámbito.



2.- VALORACIÓN GENERAL.

La regulación a nivel legal de una norma para la protección de las personas en situación de dependencia a fin de procurar la atención de sus necesidades y garantizar el pleno ejercicio de sus derechos de ciudadanía, es considerada, desde la perspectiva de la institución del Defensor del Pueblo Andaluz, como una iniciativa indispensable para la efectividad de derechos sociales que posibilitan el ejercicio de derechos fundamentales.

La notable relevancia que este sector de la población, cada vez más extenso, tiene en nuestra sociedad (un 9% de la población española, según datos de la EDDES de 1999, estimándose afectadas en Andalucía 566.978 personas) exige de los poderes públicos una respuesta firme y adecuada que permita abordar con decisión y eficacia la situación de especial vulnerabilidad que presentan estas personas, a fin de poder asegurarles unas condiciones de vida digna, como se ha venido demandando reiteradamente desde estas Instituciones en los últimos años.

Es por ello que hoy saludamos con satisfacción la decidida voluntad política de nuestros poderes públicos por promover y tramitar este proyecto normativo que articula un marco legal desde el que implementar una adecuada respuesta para atención de las necesidades de las personas en situación de dependencia.

Apreciamos, más si cabe, esta iniciativa, en tanto reconocemos en la misma muchas de las propuestas que hemos venido realizando e este ámbito. Especialmente, en lo referente al reconocimiento y garantía de derechos, que insistentemente hemos venido demandando; así como en los aspectos de la responsabilidad pública del nuevo marco de protección; implicación y cooperación de todas las Administraciones Públicas en la gestión; encauzamiento de la participación social de los afectados y sus familiares; o la coordinación entre los diversos sistemas públicos de protección social que prestan servicios u otorgan prestaciones a este colectivo.

En consecuencia, valoramos muy positivamente la próxima regulación legal de los derechos de las personas en situación de dependencia considerando que supondrá un gran avance en la mejora de las condiciones de vida de este colectivo. Nos sumamos, por tanto, a las grandes expectativas y esperanzas que la sociedad andaluza y española tiene depositadas en este Proyecto legal para consolidar un marco garantista de los derechos de este sector tan importante de la población.

No obstante, y a fin de que esas expectativas que ha depositado la sociedad en esta iniciativa se vean plenamente satisfechas, el Defensor del Pueblo Andaluz consciente del papel que desempeña como instrumento de canalización de las demandas y aspiraciones de la ciudadanía andaluza, también estima oportuno exponer sus opiniones en esta materia y participar en el debate social que está suscitando la materialización de tan importante propuesta.

Para ello, y sin ánimo de interferir en la tramitación parlamentaria de este norma, queremos dejar constancia, haciéndonos eco de las inquietudes que nos han manifestado cualificadas organizaciones sociales, de algunas observaciones y preocupaciones que plantea el Proyecto, al objeto de aportar consideraciones que permitan contribuir a que el derecho de las personas en situación de dependencia a recibir una adecuada atención quede plenamente garantizado.



3.- CONSIDERACI.ÓN SOBRE LA NATURALEZA Y ALCANCE DEL DERECHO CONTENIDO EN EL PROYECTO DE LEY

La novedad primordial que introduce este Proyecto normativo se vincula a su pretensión de garantizar derechos básicos a las personas en situación de dependencia.

Esta finalidad queda reflejada con absoluta rotundidad en la Exposición de Motivos del texto en tramitación cuando se afirma, en su apartado 3, que el Sistema que se crea "configura un derecho subjetivo que se fundamenta en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad". Con esta afirmación queda expresada, con toda claridad, la pretensión garantista de la futura Ley, en el sentido de reconocer y asegurar a las personas que se encuentren en situación de dependencia un auténtico derecho a estar atendidas y a que se promueva su autonomía personal desde un sistema público.

La propia mención del calificativo de "subjetivo" para delimitar este derecho, le otorga una consideración jurídica que refuerza la naturaleza garantista de la futura Ley, en el sentido de asegurar, a través de los elementos esenciales de esta categoría jurídica de universalidad y tutela judicial que incorpora el Proyecto, una serie de servicios y prestaciones a todas aquellas personas que pudieran precisarlas por encontrarse en situación de dependencia, sin más condicionamientos ni restricciones.

Al analizar el articulado del Proyecto legal, observamos como el art. 1.1 que determina su objeto, también introduce la "garantía de este derecho" como finalidad de la Ley. Sin embargo, al analizar el resto del articulado esta configuración inicial, absolutamente plausible y con la que mostramos nuestra total coincidencia, se difumina como consecuencia de la falta de precisión y concreción de aquellos aspectos que resultan esenciales para la configuración de un derecho subjetivo.

Como ya se reconocía en el Libro Blanco de la Dependencia, que sirvió de base para la elaboración de este Proyecto, en sus primeras Conclusiones (1ª, 4ª y 7ª), la debilidad de los derechos que actualmente cubren las necesidades de las personas en esta situación, aconsejan que la futura normativa establezca éstos con el carácter de derecho subjetivo, de manera que cualquier ciudadano o ciudadana que se encuentre en una de las situaciones de dependencia protegida y así se le valore y reconozca, tenga garantizado el acceso a los servicios y prestaciones que se le pudieran prescribir.

Es por ello que en el nuevo marco regulador de la dependencia debe quedar asegurada con absoluta claridad y precisión la naturaleza del derecho que reconoce, superando así el alcance limitado e insuficiente que actualmente presenta en los Sistemas Públicos de Servicios Sociales, introduciendo para ello las garantías necesarias de aquellos aspectos básicos y fundamentales sobre los que se configura ese derecho subjetivo.

Ello resulta aún más necesario ante la circunstancia de que el derecho que incorpora se incardina en un nuevo sistema de protección social, ajeno a la vez que complementario al más garantista Sistema de Seguridad Social. En este contexto, por tanto, es necesario que en la norma legal que lo establezca se determinen con claridad los contornos que permitan delimitar lo que la doctrina constitucional viene denominando "núcleo indisponible del derecho", todo ello en orden a su más eficaz ejercicio y garantía para sus titulares.

Desde esta perspectiva, consideramos que esta iniciativa legislativa no es suficientemente precisa en cuanto a la regulación de los aspectos esenciales que delimitan la formulación de este derecho y sus correspondientes garantías. Así, son numerosas las cuestiones que el Proyecto remite a un desarrollo reglamentario, precedido de los acuerdos correspondientes entre las Administraciones competentes, y entre las que destacan algunos que afectan de forma sustancial al contenido básico de este derecho, como son:

  • El nivel mínimo de protección que se garantiza (art. 7.1 y art. 9).
  • La intensidad básica de los servicios que establece (art. 10.3 y art. 15).
  • Los aspectos esenciales de las prestaciones económicas que introduce (art. 17 y ss).
  • La priorización en el acceso a los servicios y prestaciones (art. 14.6).
  • Las obligaciones de cooperación y financiación que asumen las distintas Administraciones Públicas para la efectividad de este derecho (art. 10 y art. 32).
  • Los aspectos básicos de la participación de los beneficiarios en el coste de los servicios que se le presten (art. 33).
  • La garantía de la naturaleza pública del Sistema reservando a este ámbito las funciones esenciales del mismo, en especial las correspondientes a la valoración y prescripción de recursos (art. 27)


Aún teniendo en cuenta que muchas de estas lagunas e inconcrecciones obedecen al afán elogiable que ha presidido la tramitación de este Proyecto de asegurar los aspectos de constitucionalidad que se plantean al abordar una Ley básica reguladora de un derecho de contenido social -prácticamente residenciado en el ámbito autonómico y, en menor medida, en el local- sería deseable que en el futuro texto legal pudieran quedar asegurados suficientemente estos elementos garantistas, corrigiéndose la imprecisión y margen de discrecionalidad a que da lugar la iniciativa legal en la fijación de derechos, servicios, prestaciones y obligaciones de financiación y gestión. Todo ello, en aras de garantizar la igualdad de condiciones en el acceso y garantía a este derecho y evitar las dudas e inseguridad jurídica que puede generar este planteamiento en cuanto a su alcance y naturaleza.

En cualquier caso, somos conscientes de que dada la complejidad de las cuestiones competenciales, contenidos prestacionales y necesidades de financiación que exige la puesta en marcha de un Sistema de protección de las situaciones de Dependencia, se requiere un amplio margen para el acuerdo de las distintas Administraciones competentes y el desarrollo reglamentario. Sin embargo, ello no puede ser óbice para que los aspectos esenciales de la naturaleza y garantía de este derecho puedan resultar condicionados por esa remisión a la vía convencional y reglamentaria que deberá estar suficientemente asegurada y orientada por la concreción de unos principios legales que eviten una merma al acceso en condiciones de igualdad de los ciudadanos y ciudadanas en situación de dependencia a los servicios y prestaciones que pudieran precisar.  

4.- CONSIDERACIONES SOBRE EL MARCO DE ORDENACIÓN DEL SISTEMA Y SU ORGANIZACIÓN TERRITORIAL.

Desde la perspectiva garantista que persiguen este tipo de instituciones, uno de los grandes aciertos que introduce el Proyecto de Ley, es el de crear un sistema público, el Sistema Nacional de Dependencia (art. 1.1 y art. 6), como marco sobre el que se articula la garantía de las condiciones básicas que establecen y la imprescindible colaboración entre las Administraciones Públicas competentes. Y ello, en un plano de igualdad con los otros Sistemas de Protección Social, tal y como se pone de manifiesto en la propia Exposición de Motivos (apartado 2) al configurar este Sistema como una nueva modalidad de protección que "amplía y complementa la acción protectora del Estado y del Sistema de Seguridad Social".

La configuración de un sistema público, como ámbito que asume la responsabilidad de garantizar la atención necesaria a las personas en situación de dependencia, supone el marco idóneo para asegurar a la ciudadanía este nivel de protección, que viene a representar un importante avance en la consolidación del Estado Social que proclama nuestra Constitución, y que el propio Proyecto califica como "cuarto pilar del Sistema de Bienestar".

Con independencia de las distintas alternativas u opciones que hubieran podido seguirse a este fin (inclusión de esta protección en el Sistema de Seguridad Social o en los Sistemas públicos de Servicios Sociales....), la dificultad y complejidad que implica la configuración de este derecho requiere de una fórmula que, salvaguardando su naturaleza pública, permita armonizar todos los elementos y condiciones que concurren en su garantía.

Apreciamos que no es tarea nada fácil desarrollar un sistema garantista donde es preciso conjugar la vocación que persigue el Proyecto de Ley de asegurar un "contenido mínimo común de derechos para todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio nacional" (art. 1.1) con una realidad competencial que está atribuida a las Administraciones Autonómicas y Locales. Así como tampoco asegurar una respuesta pública a las necesidades de las personas dependientes, siendo conscientes de la insuficiencia existente de los recursos de esta naturaleza.

Es por ello, que la integración en un nuevo Sistema público de todas las Administraciones comprometidas en hacer efectiva la garantía de este derecho (art. 6.1), así como su configuración como red de utilización pública que integra, de forma coordinada, los centros y servicios necesarios para prestar esa atención -ya sean públicos o privados-(art. 6.2) es valorada por estas Instituciones como un elemento positivo y sustancial para abordar el cumplimiento de los fines y objetivos que se marca este Proyecto legal.

A este respecto, no obstante, también estimamos oportuno realizar algunas matizaciones. La primera de ellas se refiere a la naturaleza pública del Sistema (art. 1 y art. 3) , considerando que además de su proclamación en el texto legal, también sería oportuno que quedara asegurado este carácter reservando al ámbito de las Administraciones Públicas competentes las funciones esenciales del mismo, como son: la planificación, dirección, evaluación y control; la adopción del aquellas decisiones que conlleven el ejercicio de autoridad; así como la valoración de las situaciones de dependencia y la prescripción de recursos (art. 27), dado su carácter de puerta de entrada a este Sistema.

Por otro lado, respecto a la organización territorial, sería conveniente que se reconociera y precisara la participación mínima de las Entidades Locales en la gestión de este Sistema (art. 12), toda vez que en la actualidad vienen asumiendo y desempeñando muchas de las tareas que resultan indispensables en orden a la atención que prevé el Proyecto legal para las personas en situación de dependencia. Así se recomendaba ya en el Libro Blanco y consideramos que para la efectividad del derecho que se garantiza es de suma importancia que se contemple en este Proyecto la incorporación de las Entidades Locales a su gestión, a fin de aprovechar la proximidad a la ciudadanía y experiencia acumulada de las estructuras municipales y provinciales vinculadas a los Sistemas Públicos de Servicios Sociales.


5.- CONSIDERACIONES SOBRE LA ACCIÓN PROTECTORA DE LAS SITUACIONES DE DEPENDENCIA PREVISTA EN EL PROYECTO.

La acción protectora que incorpora el Proyecto de Ley aparece regulada en el Capitulo II del Título I, en el que aparecen desarrolladas las denominadas "prestaciones de dependencia" (art. 14). Estas prestaciones incluyen tanto servicios como prestaciones económicas.

La articulación de esta acción protectora, técnicamente adecuada e instrumentalmente muy completa, presenta, en general, un perfil poco definido y, en algunos casos, su formulación no parece la más idónea para asegurar la efectividad y defensa del derecho de atención a las personas en situación de dependencia.

En una materia tan sensible y transcendente, como es el ámbito prestacional, el Proyecto de Ley mantiene unos niveles de indefinición e inconcreción con los que resulta difícil poder sustentar los elementos básicos que delimitan la garantía de un derecho subjetivo.

Así, en el Proyecto no se determinan con claridad ninguno de los niveles de la protección en que se estructura este Sistema (art. 7). Ni siquiera se establecen unas mínimas pautas orientadoras del contenido de los servicios y prestaciones básicas garantizadas, ni de la intensidad básica de las mismas, limitándose a enumerar y describir, en términos más generales, a través del Catálogo (art. 15), los servicios que considera más inciden en la atención a la dependencia. Y es que, la concreción de estos aspectos resulta esencial para poder calibrar el alcance efectivo del contenido del derecho de atención a las personas en esta situación y valorar su suficiencia.

Por otra parte, si se vincula esta definición genérica e incompleta con la indeterminación de los requisitos de acceso a los servicios y prestaciones que se prevén (art. 14 y ss.), la realidad es que en la práctica el modelo de acción protectora que contempla el Proyecto se configura como un sistema complejo y poco delimitado que dificulta su aplicación y que, en estos momentos, impide realizar una valoración del nivel real de cobertura que va a implicar esta Ley.

Si a ello unimos la previsión de una prioridad en el acceso a los servicios y prestaciones en función del grado de dependencia y capacidad económica de la persona dependiente (art. 16.6), la regulación de esta materia parece que no es coherente con los principios que inspira este Proyecto legal (art. 3), en cuanto a garantizar con carácter universal a la ciudadanía el acceso en condiciones de igualdad a la protección de la situación de dependencia.

Ya hemos reconocido, anteriormente, la complejidad y condiciones singulares que concurren para la regulación de esta materia. Pero, esas dificultades estructurales y organizativas no deben impedir que el texto legal que se apruebe contemple, debidamente consensuado con las Administraciones Públicas afectadas, los elementos esenciales mínimos que permitan dotar de un contenido real al derecho que se garantiza, comprometiendo de manera efectiva a los poderes públicos competentes a desarrollar, cuando menos, la acción protectora básica que delimita esta norma de referencia, creando con ello unas condiciones de seguridad jurídica para la ciudadanía acordes con la naturaleza y finalidad que se persigue con esta Ley.

A estos efectos, debe repararse en que una premisa necesaria para el acceso de las personas con dependencia a la determinación del nivel prestacional mínimo o de la intensidad básica de los servicios debe establecerse con carácter general, no pudiendo ser objeto de acuerdo convencional con cada Comunidad Autónoma. En estos Convenios consideramos que no cabe negociar la intensidad general garantizada sino su aplicación en ese ámbito territorial, en función de sus peculiaridades y necesidades. Sorprende, en este sentido, que una norma que tiene como finalidad establecer las "condiciones básicas" de garantía de un derecho, las supedite a futuros acuerdos entre Administraciones en función de criterios de índole presupuestaria o de otra naturaleza.

En cualquier caso, desde la óptica garantista que informa todas las intervenciones de esta Institución queremos realizar una llamada de atención a los poderes públicos correspondientes para que, a ser posible, en la vía legal o, si no, en la reglamentaria, se dote al contenido mínimo de la acción protectora prevista para las personas en situación de dependencia de un nivel de servicios y prestaciones suficientes que permitan el efectivo ejercicio del derecho que se les garantiza. Todo ello, sin perjuicio de las posibles mejoras que puedan introducirse por las Comunidades Autónomas a través de los instrumentos previstos en esta normativa.

Por último, en esta materia, nos parece conveniente precisar dos aspectos concretos que consideramos de gran interés para la garantía efectiva de este derecho.

En primer lugar, quisiéramos referirnos al establecimiento de las modulaciones o criterios de prioridad para el acceso a las prestaciones de dependencia. A este respecto, como ya hemos dicho, hay que destacar la contradicción que supone con el principio de universalidad, previsto en el art. 3.b), el establecimiento de otros criterios de prioridad para el acceso a los servicios que no sean la consideración del grado y nivel de dependencia. Nos referimos, en concreto, a la inclusión en el art. 14.6, como criterio adicional determinante de la priorización del acceso a estas prestaciones, el relativo a la capacidad económica del solicitante, aspecto éste que sólo debería ser tenido en cuenta a efectos de la posible participación del beneficiario en la financiación del coste del servicio o para la fijación, en su caso, de la cuantía de las prestaciones económicas.

En este sentido, consideramos oportuno que se puedan incorporar al texto legal, entre otros, los criterios de priorización que ya se contemplan en el art. 8.2 de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las Personas con Discapacidad, en función de la situación de mayor discriminación que puede representar para estas personas el hecho de padecer una situación de dependencia.

Por otro lado, dentro de estos criterios de prioridad estimamos que debe contemplarse expresamente en el Proyecto uno al que ya hace referencia al citado precepto de la Ley 51/2003, en relación con la realidad social que plantea el sector de población dependiente en el ámbito rural, donde se concentra un porcentaje importante de estas personas (el 33% del total de estas personas según los datos de la Encuesta sobre Discapacidades, Deficiencias y Estado de Salud de 1999) y que presenta unas circunstancias socioeconómicas muy diferentes del ámbito urbano. Es preciso, por tanto, que se tenga en cuenta esta peculiar realidad para la equitativa distribución de los recursos y procurar la igualdad efectiva en el acceso a los mismos.

Por otro lado, uno de los mayores aciertos que incorpora el Proyecto, con la inclusión en su acción protectora de prestaciones económicas cuando concurran determinadas situaciones, adolece también de falta de concreción de algunos aspectos y criterios esenciales (sobre todo en el caso de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar) -art. 18- que permitan calibrar su verdadero alcance y nivel de cobertura.

También en este sentido, no podemos dejar de mostrar nuestra preocupación por el hecho de que unas prestaciones de tanta importancia para asegurar la igualdad de oportunidades a las personas en situación de dependencia, como son las ayudas técnicas y las de eliminación de barreras arquitectónicas y adaptaciones en el hogar, no figuren en el catálogo prestacional que prevé el Proyecto, que las contempla en sus disposiciones adicionales (3ª) con carácter de subvención. Las numerosas intervenciones del Defensor del Pueblo Andaluz para la protección de los derechos de las personas con discapacidad ha puesto de manifiesto la enorme efectividad de este tipo de prestaciones para la sensible mejora de las condiciones de vida de las personas dependientes, por lo que consideramos conveniente su inclusión en el cuadro general de ayudas a las que podrían acceder los ciudadanos en esta situación.  

6.- CONSIDERACIONES SOBRE LA ATENCIÓN SOCIO-SANITARIA EN EL PROYECTO.

El derecho que se garantiza en el Proyecto de Ley a las personas en situación de dependencia les reconoce una atención integral e integrada (art. 3.c). Quiere ello decir que, si bien nos encontramos ante una futura Ley que se inscribe fundamentalmente en el ámbito de los Servicios Sociales, no es menos cierto que muchas de las necesidades prestacionales que tendrán sus destinatarios serán de carácter sanitario. Por lo cual, si éstas no garantizan suficientemente, la efectividad de la atención a estas personas será imposible o inadecuada.

El aspecto sanitario de la atención a la dependencia fue objeto de una importante atención en el Libro Blanco de la Dependencia. Por el contrario, en el Proyecto legislativo este importante factor no ha sido contemplado con el protagonismo que merece, limitándose a incorporar algunas referencias genéricas a los servicios sanitarios, en general (art. 3 y art. 25), y a la atención sociosanitaria, en particular (art. 11.1.c y art. 15.2).

Cabría plantearse que el hecho de que el Sistema Nacional de Salud venga prestando atención sanitaria a las personas con enfermedades crónicas y discapacidades que conllevan dependencia es el motivo de que el Proyecto de Ley, no haga una regulación más completa de este aspecto, conformándose con la mera remisión al art. 14 de la Ley 16/2003, de 28 de Mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud (art. 15.2), en el que se regula la "prestación de atención sociosanitaria", que en el ámbito sanitario se delimita a través de los cuidados de: larga duración, atención sanitaria a la convalecencia y rehabilitación en pacientes con déficit funcional recuperable.

Sin embargo, dado que la inclusión de la atención sociosanitaria en el catálogo de prestaciones del Sistema Nacional de Salud está aún pendiente, para su efectividad, de que se apruebe la Cartera de Servicios Comunes del Sistema Nacional de Salud, hubiera sido una buena oportunidad que el Proyecto de Ley hubiera introducido un avance en este importantísimo elemento de la atención a la dependencia, estableciendo, al menos, las pautas básicas para su aplicación en este ámbito.

A pesar de ello, observamos como en el Proyecto la presencia de los aspectos sanitarios tienen escasa o nula repercusión. Cuestión que se contradice con las previsiones del Libro Blanco y de los datos oficiales (Encuesta Nacional de Salud), en la que se contempla que uno de los colectivos más afectados por la situación de dependencia, como son las personas mayores (que representan el 70% de la población con discapacidad en España, según datos del INE de 2004), suponen un 77% del gasto farmacéutico, ocupan del 40 al 50% de las camas hospitalarias y más del 50% del tiempo total de consultas de atención primaria.

En este punto cabe resaltar que las referencias a la atención sanitaria/sociosanitaria en el Proyecto suelen vincularse con la necesaria y obligada coordinación de los Servicios Sociales y Sanitarios (art. 11.1.c), art. 21 y art. 25), dado que en el colectivo de personas dependientes existe una elevada prevalencia para recibir ambos tipos de cuidados y porque así lo exige la eficacia y la eficiencia en las respuestas a estas situaciones.

Por ello se impone, más allá de esta declaración legislativa de coordinación de ambos Sistemas, que se creen los mecanismos de coordinación, seguimiento y evaluación de una atención integral y normalizada desde el soporte de cada Sistema, con las responsabilidades que a cada uno corresponde, implicando, en su caso, a los agentes sociales prestadores de servicios especializados a personas en esta situación.

Otro aspecto de enorme importancia al que aparece vinculada la coordinación sociosanitaria en el Proyecto legislativo, se refiere a la prevención de las situaciones de dependencia, a través de programas de vida saludable y específicos de carácter preventivo y de rehabilitación (art. 21).

En este sentido, la inclusión de la prevención en el Proyecto supone un gran avance. No obstante, al igual que lo que ocurre con el resto de las modalidades prestacionales a incluir en el Catálogo de Servicios, está sin definir y sin concretar. Con la particularidad de que, en este caso, al remitirse esta cuestión a un futuro "Plan de Prevención de Situaciones de Dependencia" a elaborar por el Consejo Territorial del Sistema de Dependencia, sin contemplarse el correspondiente compromiso o coparticipación del Sistema Nacional de Salud, este Plan carecería de la obligada perspectiva de integridad con que debe abordarse, máxime cuando el componente sanitario es fundamental en todos sus niveles de prestaciones (primaria, especializada y sociosanitaria).

Por último, como quiera que el reconocimiento de la situación legal de dependencia conlleva la incorporación de un "Programa de Atención Individual" (art. 29), en el que se determinen los servicios o prestaciones que corresponden al afectado, el Proyecto asigna en exclusiva a los Servicios Sociales su elaboración (con la participación mediante consulta y opinión del beneficiario y, en su caso, de la familia o entidades tutelares), obviando la necesaria colaboración de los servicios sanitarios, que como se ha dicho, tiene una elevada prevalencia en los cuidados que requieren estas situaciones.


7.- CONSIDERACIONES SOBRE LAS PREVISIONES DE FINANCIACIÓN.

Uno de los aspectos más esenciales para la efectividad de un derecho social es el de su financiación suficiente, ya que sin esta garantía no podemos hablar de verdaderos derechos, situándonos entonces en el nivel de la asistencia social que otorga ayudas y subsidios vinculados a la existencia de disponibilidad presupuestaria.

Desde las Instituciones del Defensor del Pueblo Andaluz hemos venido reclamando con insistencia la necesidad de avanzar en la construcción de nuestro Estado Social, dotando a este tipo de derechos de unas garantías consolidadas en el marco de los Sistemas públicos de Protección Social, que deberán proveer los recursos económicos necesarios para asegurar su efectividad e irregresividad.

Este modelo es el que ha permitido consolidar con carácter universal derechos sociales de tanta importancia como han sido el de acceso a la educación, la salud o el de pensiones no contributivas. Sin embargo, en el entorno de los Servicios Sociales, al ser el último de los subsistemas de protección social creados, esta fórmula no ha podido generalizarse como consecuencia de las graves dificultades de financiación que han acompañado a este Sistema para garantizar la efectividad de los derechos que se reconocen en su ámbito.

Es por ello que desde estas Instituciones se ha venido demandando para la atención de las situaciones de dependencia un compromiso estable de financiación por parte de los poderes públicos, de manera que el acceso de todas las personas en dicha situación a los servicios y prestaciones que pudieran precisar y les fueran prescritos quedara suficientemente garantizado.

Una vez más, sin embargo, la regulación que se contiene en el Proyecto legal en relación con la financiación del Sistema, adolece de falta de claridad y concreción (art. 32 y art. 33), de manera que no puede deducirse de este texto el compromiso claro y rotundo de las Administraciones Públicas competentes para aportar los recursos económicos necesarios que aseguren la efectividad del derecho a recibir una adecuada atención que se reconoce a las personas en situación de dependencia.

El modelo de financiación que se implanta reparte los costes entre la Administración Estatal, que asumiría los correspondientes a la cobertura del nivel mínimo de protección, y las Comunidades Autónomas que, en principio, tendrían que asumir un compromiso de financiación similar, cuando menos, al que contrae el Estado en ese ámbito territorial.

Entendemos, y así lo hemos reconocido con reiteración, las dificultades y complejidad que implica la creación y desarrollo de este nuevo Sistema. Pero, también consideramos que ello no debe ser impedimento para que un texto legal que instaura un sistema garantista de derechos no asegure de una manera clara y precisa la suficiencia económica del mismo, ya que, en otro caso, seguiríamos situándonos en el otro nivel asistencialista que la futura Ley pretende superar.

Y más aún, cuando ni siquiera se articula en el texto normativo ningún mecanismo para compeler a las Administraciones afectadas a alcanzar esos acuerdos. Por lo que pudiera suceder que en determinados ámbitos territoriales los ciudadanos no pudieran acceder a determinados niveles de protección en ausencia del correspondiente Convenio ante la Administración del Estado y la de su Comunidad Autónoma.

Somos conscientes de que la efectividad del Sistema de la Dependencia que se crea, como nuevo subsistema de protección social, precisa de un difícil equilibrio entre la cobertura universal a la que tiende, la suficiencia de la acción protectora que ofrece y su sostenibilidad financiera. Por ello, entendemos justificada la gradualidad en su implantación, pero, de ahí no puede concluirse que la norma legal quede reducida a una declaración de buenas intenciones en función de que puedan alcanzarse los acuerdos necesarios para disponer de los recursos económicos precisos que permitan su financiación. Consiguientemente, consideramos que la futura Ley debe garantizar de forma explícita la suficiencia económica del Sistema, sin perjuicio de los acuerdos que sea necesario alcanzar a tal fin.

Otro aspecto a considerar en esta materia, se refiere a la previsión que se contiene en el Proyecto de copago o participación de los beneficiarios en el coste del servicio (art. 33). También aquí la regulación que se contempla es muy general, aunque se trata de una cuestión fundamental, tanto a nivel jurídico, como desde la perspectiva de las propias personas en situación de dependencia.

En cuanto a la naturaleza jurídica de esta participación financiera de los beneficiarios existen dudas razonables sobre si nos encontramos en presencia de tasas que sufragan la prestación de un servicio público, constitucionalmente sujetas al principio de reserva legal. Con independencia de la interpretación jurídica que se tuviera al respecto, consideramos que el texto legal debería ser más preciso en la determinación de los criterios a aplicar para la aplicación del copago. Con ello se aseguraría la garantía del ciudadano en tan delicada materia, a la vez que se dotaría a la regulación legal de absoluta cobertura y legitimidad constitucional.

Asimismo, desde el punto de vista de las propias personas interesadas, esta clarificación facilitaría el conocimiento e información que deben tener sobre las condiciones de acceso a las prestaciones y servicios que se le garantizan y los criterios objetivos que se van a aplicar respecto a su colaboración en la financiación de los mismos. En esta línea, acogemos con satisfacción la concreción que se avanza en el Proyecto de Ley en el sentido de considerar, a estos efectos, sólo la capacidad económica de la persona en situación de dependencia, sin que se tenga en cuenta la de la unidad económica en que se integra.  

8.- CONSIDERACIONES RESPECTO A LA VALORACIÓN DE LA SITUACIÓN DE DEPENDENCIA.

La valoración de las situaciones de dependencia es otro de los aspectos sustanciales que afectan al derecho que se reconoce a este colectivo. La valoración se configura como puerta de entrada a este Sistema, por lo que la respuesta que éste ofrezca no podrá ser adecuada si la valoración no lo es.

En esta materia el Proyecto de Ley prevé unas garantías objetivas de las condiciones de igualdad en el acceso a este Sistema, a través de un baremo que se ajustará a la Clasificación Internacional del Funcionamiento, la Discapacidad y la Salud (CIF) y que se acordará en el Consejo Territorial del Sistema Nacional de Dependencia (art. 27). Dicho baremo será el que deberá aplicarse en todo el Estado para determinar la situación de dependencia de una persona.

Asegurado este importante aspecto de la garantía de objetividad e igualdad en el acceso al Sistema, existe otra cuestión instrumental que tiene también una notable importancia. Se trata, en concreto, de la realización de la valoración que determina la consideración o no de persona dependiente y su situación. En este sentido, el Proyecto legal prevé que serán los órganos específicos que determinen las Comunidades Autónomas los competentes para realizar esta actuación (art. 27.1).

En principio, nos parece adecuado este planteamiento y no tenemos ninguna objeción a su regulación en el Proyecto. No obstante, dada la importancia que tiene este trámite para el reconocimiento del derecho que se garantiza, estimamos conveniente realizar algunas consideraciones al respecto.

En primer lugar, nos parece conveniente precisar en el Proyecto de Ley la naturaleza pública que, en todo caso, deberán tener los órganos de valoración, a fin de salvaguardar el carácter público que se asigna al Sistema.

Otro aspecto que quisiéramos precisar en relación con la valoración de las situaciones de dependencia, es de carácter estructural y se refiere a su adscripción orgánica. El Proyecto de Ley, de acuerdo con las reglas de competencia que rigen en esta materia, establece que serán las Comunidades Autónomas quienes decidan esta cuestión.

Con independencia de ello, sí quisiéramos manifestar nuestra opinión a favor de la conveniencia de vincular estos órganos de valoración a los equipos profesionales de los Sistemas Públicos de Servicios Sociales. En nuestra experiencia cotidiana de intervención para la protección de los derechos sociales hemos constatado en múltiples ocasiones la notable y cualificada tarea desarrollada por las estructuras profesionales de estos Sistemas Públicos, que tienen presencia en todos los niveles territoriales y disponen de un profundo conocimiento de la realidad social que atienden, así como de las circunstancias de las personas que se encuentran en situaciones de necesidad. Estas factores entendemos que avalan este modelo profesional que parece idóneo para abordar con las mayores garantías para la ciudadanía la función básica de valoración de las situaciones de dependencia.

En todo caso, y cualquiera que fuera la opción por la que se opte, es indispensable que la Administración responsable dispongan de recursos humanos y materiales suficientes para realizar las valoraciones que correspondan con prontitud y sin demoras excesivas. La experiencia práctica de esta Institución en la supervisión de las valoraciones de discapacidad, donde habitualmente se han venido dando grandes retrasos, también pone de manifiesto la importancia de atender adecuadamente esta función clave para acceder a los servicios y prestaciones que garantiza este derecho.

A tal fin, estimamos oportuno que en el Proyecto de Ley, previo acuerdo de las Administraciones competentes, incorpore el compromiso de dotar suficientemente los recursos necesarios para desarrollar adecuadamente la valoración de la situación de dependencia.


9.- CONCLUSIÓN.

Como conclusión, la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz valora positivamente el Proyecto de Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, considerándolo como una iniciativa de gran importancia para extender y completar el ámbito de cobertura de nuestro Sistema de Protección Social, a través del reconocimiento y garantía de derechos a las personas que se encuentran en esta situación, lo que implicará un gran avance en la mejora de sus condiciones de vida.

No obstante, como institución garantista y en el ánimo de aportar consideraciones que contribuyan a perfeccionar la futura regulación normativa de esta situación, queremos dejar constancia de algunas observaciones y preocupaciones que nos suscita este Proyecto legal desde dicha perspectiva, haciéndonos con ello eco de las inquietudes que nos han manifestado cualificadas organizaciones sociales. Estas observaciones surgen, fundamentalmente, de la falta de precisión y concreción que se aprecia en el Proyecto en relación con aquellos aspectos que resultan esenciales para la efectiva garantía del derecho que se reconoce a este importante sector de la población.

En este sentido, consideramos que en la futura Ley debería precisarse con claridad: el nivel mínimo de protección que se garantiza; la intensidad básica de los servicios que establece; los aspectos esenciales de las prestaciones económicas que introduce; la priorización en el acceso a los servicios y prestaciones; los criterios básicos para el acceso a la atención sociosanitaria en este ámbito; las obligaciones de cooperación y financiación que asumen las Administraciones Públicas competentes para la efectividad de este derecho; los criterios básicos de la participación de los beneficiarios en el coste de los servicios; y las necesarias garantías de la naturaleza pública del Sistema, singularmente en lo concerniente a la valoración de estas situaciones.

En cualquier caso, somos conscientes de que muchas de estas lagunas e inconcrecciones obedecen al afán elogiable que ha presidido la tramitación de este Proyecto de asegurar los aspectos de constitucionalidad que se plantean al abordar una Ley básica reguladora de un derecho de contenido social. Asimismo apreciamos que, dada la complejidad de las cuestiones competenciales, contenidos prestacionales y necesidades de financiación que exige la puesta en marcha de un Sistema de protección de las situaciones de Dependencia, se requiere un amplio margen para el acuerdo de las distintas Administraciones competentes y el desarrollo reglamentario.

Sin embargo, ello no puede ser óbice para que los aspectos esenciales de la naturaleza y garantía de este derecho puedan resultar condicionados por esa remisión permanente a la vía convencional y reglamentaria que deberá estar suficientemente asegurada y orientada por al concreción de unos principios legales que eviten una merma al acceso en condiciones de igualdad de los ciudadanos y ciudadanas en situación de dependencia a los servicios y prestaciones que pudieran precisar.

Por todo ello, consideramos oportuno demandar a los poderes públicos competentes para la efectividad de este derecho que, en el ámbito de su responsabilidad, asuman los compromisos correspondientes que resulten precisos en orden a garantizar a las personas en situación de dependencia, en todos los niveles territoriales, una atención suficiente y adecuada a sus necesidades.  

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