Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 07/5146 dirigida a Consejería de Obras Públicas y Transportes
ANTECEDENTES
La interesada, en Julio de 2006, denunció ante la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de Málaga la aparición de diversas grietas en su vivienda, que cada vez se hacían más grandes. También denunció las mismas ante la Empresa Pública Provincial para la Vivienda de Málaga (EMPROVIMA, dependiente de la Diputación Provincial) sin respuesta alguna.
Transcurrido un plazo, conoció –a través de una llamada telefónica- que su denuncia ante la Delegación Provincial se había traslado, en Marzo de 2007, a la Dirección General de Inspección de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda. Cuando se interesó ante esta Dirección General por su denuncia, le dijeron que iban a realizar un plan de choque para la provincia de Málaga y que le contestarían en Agosto de 2007, sin que desde entonces volviera a conocer nada sobre su denuncia.
CONSIDERACIONES
PRIMERA. El motivo de dirigirnos a Vd. –Consejero de Obras Públicas y Transportes- es nuestra discrepancia y, al mismo tiempo, preocupación por la conclusión que se deriva del escrito de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda, al que se acompaña un informe del Letrado del Gabinete Jurídico adscrito a esa Consejería, relativo a la legislación aplicable, en el ámbito sancionador, para las viviendas protegidas.
Y es que de resultar acertado el criterio jurídico expresado, tendría como consecuencia que en la Comunidad Autónoma más poblada del estado español, probablemente con el mayor patrimonio de viviendas protegidas, no sería de aplicación el régimen sancionador en materia de vivienda establecido por una normativa preconstitucional que consideramos vigente, salvo lo regulado en la Ley 13/2005, de 11 de Noviembre, de Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo (en lo sucesivo LMVPS) y su Reglamento, aprobado por el Decreto 149/2006, de 25 de Julio (RVPA).
Y es que teniendo en cuenta la amplia tipología de sanciones que contemplan los arts. 153 y 154 del Decreto 2114/1968, de 24 de Julio, es preciso concluir que gran parte de las conductas tipificadas en estos preceptos quedarían impunes.
De mantener esa Consejería tal criterio vendríamos obligados a instar que, con carácter urgente, se impulse la regulación del régimen sancionador en materia de vivienda protegida, contemplando toda la casuística y heterogeneidad de infracciones que se pueden cometer a fin de garantizar una tutela adecuada, por parte de los poderes públicos, de los derechos de la ciudadanía en relación con estos inmuebles y de los intereses generales que justifican que se establezca un régimen de protección de la vivienda.
SEGUNDA. Sin perjuicio de ello, esta Institución desea expresar su discrepancia con las conclusiones a que llega la Dirección General de Arquitectura y Vivienda en base a los siguientes motivos:
A) Partimos de la consideración de que el régimen sancionador en materia de vivienda viene establecido, además de lo dispuesto en el Capítulo III del Título I de la LMVPS, por el Real Decreto-Ley 31/1978, de 31 de Octubre, sobre Política de Viviendas de Protección Oficial, que en su Disposición 8 establecía que «Las infracciones se clasificarán en leves, graves o muy graves, y su determinación se hará reglamentariamente».
El desarrollo de este Real Decreto-Ley se llevó a cabo por el Real Decreto 3148/1978, de 10 de Noviembre, que en su Disposición Transitoria Undécima estableció que «Se reputarán infracciones al régimen legal de viviendas de protección oficial las enumeradas en los artículos 153 y 154 del vigente reglamento de viviendas de protección oficial, aprobado por el Decreto 2114/1968, de 24 de Julio, con las modificaciones contenidas en el artículo 56 del presente Real Decreto».
Esta normativa la consideramos de aplicación supletoria en Andalucía habida cuenta de que ni siquiera el Estado puede derogar su propia normativa establecida en el periodo preconstitucional en aquellos ámbitos que han pasado a ser, en virtud de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, asumiendo la misma sus respectivos órganos de poder.
En definitiva, ni el Estado puede crear derecho supletorio de las Comunidades Autónomas, ni dejar sin efecto las normas estatales preconstitucionales, una vez asumidas por éstas sus competencias. Así resulta con claridad de la STC 147/1991, según sus Fundamentos 7º y 8º en lo que concierne a la inconstitucionalidad de la Disposición Final Única del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana de 26 de Junio de 1992 y Fundamento 12º.d), en lo que se refiere a la nulidad de la Disposición Derogatoria Única del mismo texto legal.
B) Las Comunidades Autónomas, igual que el Estado, tampoco pueden derogar la normativa supletoria estatal por aplicación del principio de competencia, pero a diferencia de aquél sí puede desplazar el derecho supletorio estatal preconstitucional, al ejercer sus competencias normativas exclusivas sobre ámbitos materiales que, con anterioridad a la distribución competencial de la Constitución –arts. 148 y 149 CE- pertenecían al Estado.
Así las cosas, es preciso determinar si la legislación autonómica ha desplazado a la normativa reguladora del régimen sancionador en materia de viviendas protegidas, ya que en caso contrario debemos considerar vigente esa normativa y, por tanto, de aplicación supletoria en Andalucía.
Llegados a este punto, consideramos que una lectura del contenido del art. 153.c).6 del Decreto 2114/1968, de 24 de Julio, no nos permite concluir que el régimen sancionador establecido en materia de vivienda por la LMVPS y su Reglamento, hayan desplazado su contenido, como tampoco permite entender que han sido desplazados otros contenidos normativos de los arts. 153 y 154 del mencionado Decreto 2114/1968, no contemplados en la LMVPS.
Tal vigencia se mantiene no sólo porque diversos contenidos normativos sancionadores de estos preceptos y de los establecidos en los arts. 17 y ss LMVPS sean muy diferentes y compatibles entre sí, a la hora de asumir la respuesta sancionadora en materia de vivienda protegida, sino porque, además, el legislador expresamente establece en el art. 18 LMVPS que «En relación con la finalidad de la presente Ley, sin perjuicio del régimen sancionador que con carácter general resulte de aplicación a las viviendas protegidas, tendrán la consideración de infracciones graves y muy graves las acciones u omisiones tipificadas y sancionadas como tales en el presente Capítulo».
Una conclusión a contrario nos llevaría a preguntarnos, y tener que buscar una respuesta coherente, sobre cuál es el valor jurídico de estas normas de imposible derogación por parte del Estado y vigentes, en cuanto no han sido desplazadas por otras normas de la Comunidad Autónoma al no contemplar su contenido, tal y como ocurre con el art. 153.c.6 del Decreto 2114/1968, de 24 de Julio. Para nosotros la respuesta no puede ser otra que la de considerarlas normas supletorias de aplicación en la Comunidad Autónoma en ausencia de una norma autonómica que ocasione su desplazamiento.
Por lo demás, no llegamos a entender cómo considerando el informe que se adjunta al escrito de la Dirección General de Arquitectura y Vivienda que “ la Ley 13/2005 establece en sus arts. 19 y 20 un régimen sancionador coherente, sustantivo y razonablemente completo [que] desplaza en nuestra Comunidad Autónoma para la materia de vivienda protegida la aplicación de los arts. 153 y 154 del Decreto 2114/1968, de 24 de Julio”, afirme en los párrafos precedentes que el art. 18 de esta misma Ley se está refiriendo a un “ futuro régimen sancionador autonómico en materia de viviendas protegidas”. ¿Por qué sería necesario establecerlo si ya ha creado uno nuevo la LMVPS, desplazando al Estatal?.
Es verdad que habría sido deseable que la Comunidad Autónoma de Andalucía, que poseía competencia exclusiva en materia de «Política territorial: ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda» desde la aprobación de la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de Diciembre, por la que se aprobó el Estatuto de Autonomía para Andalucía, hubiera establecido con carácter general el régimen sancionador de las viviendas de protección oficial a través de una Ley de la Comunidad Autónoma, tal y como propuso esta Institución en la queja de oficio 98/3273, pero lo cierto es que, hasta ahora, no lo ha hecho.
Y es que, a nuestro juicio, ni en su Exposición de Motivos, ni en su articulado, la tantas veces citada LMVPS manifiesta una voluntad de regular, en toda su extensión, la tutela por vía sancionadora de los derechos de la ciudadanía y de los intereses generales presentes en el régimen legal de la vivienda protegida.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO: del deber legal de observar la normativa contenida en el art. 153.c).6 y, en general, en los arts. 153 y 154 del Decreto 2114/1968, de 24 de Julio, por considerar que se encuentran vigentes en todo aquello que no haya sido desplazado, por la LMVPS.
RECOMENDACIÓN 1: con objeto de que, si comparte nuestro criterio, se traslade a los distintos órganos con competencia en este ámbito, la vigencia de estos preceptos (en los términos ya expuestos) y la necesidad de que, llegado el caso, se adopten las medidas oportunas para que se haga respetar esta normativa, posibilitando una reacción de los poderes públicos ante las infracciones que se cometan por los sujetos responsables.
RECOMENDACIÓN 2: Para el caso de que no se acepte esta resolución y se mantenga el criterio contrario defendido por el Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía adscrito a esa Consejería, en el sentido de que “ la legislación estatal reguladora del régimen sancionador para los defectos en la construcción de Viviendas Protegidas en nuestra Comunidad Autónoma (...) no cabe atribuir, en esta materia, al derecho estatal carácter supletorio (...) por lo que no procede incoar expedientes sancionadores por defectos de construcción de las viviendas protegidas”, formulamos Recomendación en el sentido de que, ante la extraordinaria gravedad del vacío normativo que se crearía respecto de conductas y actos tipificados como infracciones por vulnerar el régimen legal de las viviendas protegidas y que, ahora, quedarían impunes, se impulse, previos los trámites legales procedentes, la aprobación del régimen jurídico sancionador en materia de viviendas de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, contemplando, con mayor amplitud que la que ahora prevé la LMVPS, todas las posibles infracciones y sanciones que se puedan cometer al vulnerar las previsiones y fines de la legislación de viviendas protegidas.
Todo ello con el objetivo de que el derecho de acceso a una vivienda digna y adecuada (art. 47 CE), en el ámbito de las viviendas protegidas, pueda ser garantizado por los poderes públicos ejerciendo, en vía administrativa, una tutela efectiva.
José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz
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