Obligación de resolver expresamente expedientes de ayudas a propietarios de viviendas libres cedidas en alquiler. Necesidad de unificar criterios por la consejería de obras públicas y vivienda

En esta Institución se han tramitado, desde finales del año 2009, y hasta la fecha presente, un importante número de quejas relativas a las ayudas de propietarios de viviendas libres cedidas en alquiler a través de Agencias de Fomento del Alquiler.

Estas ayudas fueron previstas inicialmente en el Real Decreto 801/2005, de 1 de Julio, por el que se aprobó el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2005-2008, incorporándose posteriormente al Decreto 149/2003, de 10 de Junio, por el que se aprobó el Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007, en virtud de la modificación operada en el mismo por Decreto 180/2005, de 26 de Julio, e incluyéndose en el Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012, aprobado por Decreto 395/2008, de 24 de Junio.

Decía el citado Plan Estatal en su Exposición de Motivos que uno de sus ejes estratégicos era contribuir a un mayor equilibrio entre las formas de tenencia de vivienda, fomentando el alquiler hacia una equiparación con la propiedad, y promoviendo la movilización del parque de viviendas desocupadas para el alquiler.

Posteriormente, el Real Decreto 801/2005 fue derogado por el Real Decreto 2066/2008, de 12 de Diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, no incluyendo este último entre sus programas las ayudas a propietarios de viviendas libres cedidas en alquiler. Ello motivó que tales ayudas fueran también derogadas del Plan Concertado de Vivienda y Suelo, en virtud de la modificación operada en el mismo por el Decreto 266/2009, de 9 de Junio.

Durante el tiempo que estas ayudas han estado vigentes, según se nos ha informado desde la Consejería de Obras Públicas y Vivienda, se convenió con el entonces Ministerio de Vivienda, con cargo al Plan Estatal 2005-2008 un total de 2.157 actuaciones, que fueron ampliamente superadas con las resoluciones otorgadas concediendo las ayudas, un total de 6.537. También se nos ha informado de que se han excedido ampliamente los 2.800 objetivos previstos para los programas 2008 y 2009 en el anexo I del Decreto 395/2008, de 24 de Junio, por el que se aprueba el Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012, antes de la modificación introducida en el mismo por el Decreto 266/2009, derogando la ayuda que nos ocupa.

Pues bien, la mayoría de quejas que hemos recibido relativas a estas ayudas, y que hemos tramitado con las correspondientes Delegaciones Provinciales, han estado relacionadas exclusivamente con dos cuestiones, a su vez relacionadas entre sí: (i) la falta de resolución expresa de las solicitudes, no ya en el plazo previsto en la normativa, sino en algunos casos con un retraso de más de dos años; (ii) la denegación de la ayuda, una vez dictada la resolución, a consecuencia de la falta de disponibilidad presupuestaria.

En relación con la denegación por falta de disponibilidad presupuestaria, ya tuvimos ocasión de tramitar de oficio, ante la Consejería, la queja 10/2487, que hemos incluido en nuestro último informe anual al Parlamento, y en la que trasladábamos la situación originada en la ciudadanía que había visto defraudadas sus expectativas de recibir una subvención de 6.000 euros, a cambio de ceder sus viviendas en alquiler con unas determinadas condiciones, en principio, por debajo de las de mercado, si bien en última instancia se verían compensadas si se le añadía la subvención de que hablamos.

En la queja de oficio citada, sin perjuicio de reconocer que las ayudas habían estado siempre sujetas a las disponibilidades presupuestarias, motivo por el cual no considerábamos que existiera irregularidad en la denegación por esta causa, formulábamos Resolución sugiriendo la adopción de una serie de medidas de naturaleza informativa sobre la situación actual de las ayudas, así como en relación con los criterios a seguir con las Agencias de Fomento del Alquiler.

En cualquier caso, finalizábamos nuestra Resolución indicando que, de no adoptarse las medidas propuestas, la adopción de nuevos programas para el fomento del alquiler podrían verse abocados al fracaso, dada la desconfianza que se había generado en la ciudadanía en virtud de esa apariencia de falta de seriedad de los programas de ayuda, singularmente aquí las ayudas a propietarios pero también las ayudas a inquilinos, que trataremos en otro momento.

La Resolución que formulamos en la queja 10/2487 fue respondida mediante escrito de la Secretaría General Técnica, con registro de salida de 6 de Agosto de 2010, número 10.211, en la que, resumidamente, se nos daban algunas explicaciones en cuanto a la apariencia de vigencia de la ayuda pese a que la misma estaba expresamente derogada, así como en lo referente al desfase entre las actuaciones conveniadas y las solicitudes recibidas, y finalmente se aceptaban las sugerencias que formulábamos. Con ello, dimos por finalizada nuestra intervención en aquella queja, trasladando la situación generada a esa Consejería.

Esta Institución tiene entre sus competencias, la de velar porque la Administración autonómica resuelva expresamente, en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados. Así se expresa el último inciso del artículo 17.2 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz. Por este motivo, entrando ya en el análisis de las quejas que hemos recibido por falta de resolución de las solicitudes de estas ayudas, el Defensor del Pueblo Andaluz las ha venido admitiendo a trámite a fin de que por parte de la correspondiente Delegación Provincial se resuelvan expresamente las solicitudes presentadas, con fundamento, principalmente, en la obligación de resolver del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPA), y en el principio de eficacia de los artículos 103 CE y 3 LRJPA. Ello, sin perjuicio de que la falta de disponibilidad presupuestaria no constituye en puridad irregularidad administrativa alguna como motivo de denegación, por estar así previsto en la normativa de aplicación.

Pues bien, por el interés que tiene para el objeto de la presente queja de oficio, hacemos a continuación una relación de cuáles han sido las respuestas que hemos obtenido de las Delegaciones Provinciales con ocasión de la tramitación de quejas relativas a las ayudas a propietarios de viviendas cedidas en alquiler.

1)      En lo que respecta a la Delegación Provincial de Granada, el promotor de la queja 10/2858, había presentado su solicitud de ayuda con fecha 5 de Agosto de 2008, sin que a fecha de su escrito de queja, el 28 de Mayo de 2010, le hubieran notificado resolución expresa. Tras admitir a trámite esta queja e interesar de la Delegación Provincial su resolución expresa, se resolvió y notificó la denegación por falta de disponibilidad presupuestaria. En el mismo sentido, el promotor de la queja 10/2648 nos trasladaba que había cedido dos viviendas en alquiler y que, tras esperar más de dos años, le habían comunicado la resolución expresa denegándole la ayuda por falta de disponibilidad presupuestaria.

2)      En lo que afecta a la Delegación Provincial de Córdoba, nos dirigimos a ella con ocasión de la queja 10/4087, en la que un ciudadano nos decía que había cedido su vivienda en Diciembre de 2008 y que, a fecha de 14 de Agosto de 2010, no había vuelto a tener noticias del estado de su expediente. Tras interesar informe a la Delegación Provincial, nos comunicaron que se había remitido un escrito al interesado donde se le informaba del estado de tramitación de su expediente, aunque no se nos indicaba cuál era el mismo. Por ello, nos hemos volvimos a dirigir a esta Delegación Provincial para que, primero, nos informaron de cuál era el estado del expediente del promotor de esta queja, y, segundo, resolviera expresamente esta solicitud, toda vez que ya han pasado más de dos años y la ayuda está formalmente derogada, además de que está agotado el presupuesto. A día del presente, aún nos encontramos esperando la respuesta de la Delegación de Córdoba.

3) Asimismo, nos dirigimos a la Delegación Provincial de Cádiz con motivo de la queja 10/2138, en la que su promotor nos decía que no había sido resuelta su solicitud de ayuda. En esta ocasión, la Delegación de Cádiz nos informaba que se había dictado Resolución expresa denegando la ayuda por falta de presupuesto.

4)      En cuanto a la Delegación Provincial de Málaga, han sido numerosas las ocasiones en que nos hemos dirigido a la misma, dado el número de quejas recibidas de esta provincia en lo que respecta a las ayudas que nos ocupan. Así, esta Delegación nos informaba que se había dictado y notificado Resolución expresa denegando la ayuda por falta de disponibilidad presupuestaria en la queja 10/1715. Del mismo modo, con ocasión de la queja 10/2349 y queja 10/1929, sus promotores nos decía que se les había notificado resolución expresa denegatoria por el motivo indicado. Por último, admitimos también a trámite las quejas 10/3961, queja 10/6023 y queja 10/3802, en las que sus promotores nos decían que les había sido denegada la ayuda por falta de disponibilidad presupuestaria y que habían interpuesto recurso de reposición, que no habían sido expresamente resueltos.

5)      En esta línea, la Delegación Provincial de Sevilla también optó por resolver expresamente las solicitudes pendientes, denegándolas por falta de disponibilidad presupuestaria. Así, al menos, se nos informó con ocasión de la queja 09/6164, en la que se nos decía que “ Pese a que el trámite cumple su curso legal, le notifico que las ayudas a las que se refiere la citada queja están en la actualidad suspendidas por falta de dotación presupuestaria (...) . También se está procediendo a notificar por escrito las resoluciones desestimatorias a los interesados ante la insistencia de algunos de ellos en contar con notificación expresa”. También nos consta que en las solicitudes de ayuda de los promotores de las quejas 10/3271, 10/1982, 10/1873 y 10/1844, se dictó Resolución expresa denegatoria por falta de dotación presupuestaria.

6)      En lo que se refiere a la Delegación Provincial de Huelva, la promotora de la queja 10/2128 nos adjuntaba copia de la Resolución expresa que le había notificado dicha Delegación, por la que se denegaba la ayuda por falta de disponibilidad presupuestaria.

7)      Por último, no contamos con datos de las Delegaciones Provinciales de Almería y Jaén, al no haber recibido quejas relativas a estas ayudas en estas provincias.

De todo lo anterior resulta que, una vez agotado el presupuesto, en todas las Delegaciones Provinciales a las que nos hemos dirigido, se han venido dictado Resoluciones expresas denegando las ayudas a propietarios de viviendas libres cedidas en alquiler, por falta de disponibilidad presupuestaria.

Sin embargo, recientemente hemos tenido ocasión de conocer que las Delegaciones Provinciales de Sevilla y de Huelva, están apartándose de esta línea en los expedientes de queja relativas a estas ayudas que seguimos tramitando por falta de resolución expresa, ya que esta Institución sigue recibiendo quejas al respecto, singularmente por falta de resolución de las solicitudes presentadas, y que admitimos a trámite a tenor de lo dispuesto en el artículo 17.2 de nuestra Ley reguladora, a fin de que se dé expresa respuesta a las peticiones de los administrados.

Así, en escrito de fecha 11 de Enero de 2011, la Delegación Provincial de Huelva, con ocasión de dirigirnos a ella por la queja 10/6492, nos decía, apartándose de la línea de resolver expresamente denegando estas ayudas por falta de disponibilidad presupuestaria, entre otras cuestiones, lo siguiente:

“Habida cuenta que la Junta de Andalucía con fondos propios ha inyectado sucesivamente a lo largo del tiempo cantidades con las que se ha procedido a seguir pagando por orden de fecha las solicitudes efectuadas en plazo, y no teniendo evidencia a la fecha de hoy de que tal hecho no se vaya a seguir produciendo, no procede denegar si bien tampoco se puede resolver favorablemente hasta el momento en que tengamos disponible el crédito e intervenido el pago.

No obstante, y una vez transcurrido el plazo del que dispone la administración para resolver, se ha de entender la desestimación presunta, por lo que cabe interponer potestativamente recurso administrativo de reposición, contencioso-administrativo o cualquier otro recurso que estime procedente por lo que en ningún caso se produce indefensión”.

Resulta cuando menos llamativo este cambio de criterio en la Delegación Provincial de Huelva por cuanto el promotor de la queja 10/6402, en la que se nos informaba lo arriba trascrito, había presentado su solicitud de ayuda con fecha 2 de Enero de 2009; mientras que el promotor de la queja 10/2128 (antes citada), al que había sido expresamente denegada su solicitud de ayuda por falta de disponibilidad presupuestaria, había presentado su solicitud en Septiembre de 2008. Sorprende, en este sentido, que se genere la expectativa de nuevas dotaciones presupuestarias y de una posible resolución estimatoria, a quien ha presentado su solicitud mucho después que quien ya ha visto expresamente denegada su petición por falta de presupuesto, pese a cumplir los requisitos exigibles.

También en esta sorprendente línea, con ocasión de la queja 10/6025, la Delegación Provincial de Sevilla nos decía en un escrito de fecha 17 de Enero de 2011, lo siguiente:

“El expediente se encuentra actualmente en fase de tramitación. Pese a que el mismo cumple su curso legal, le informo de que las subvenciones a las que se refiere la citada queja están en la actualidad suspendidas por falta de dotación presupuestaria. Sin perjuicio de ello, las solicitudes pendientes de resolución continúan gestionándose y resolviéndose conforme a lo establecido en el Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012 y los planes estatales, con el objetivo de que las que cumplan los requisitos exigidos puedan proponerse para su aprobación definitiva en el momento en que vuelva a existir partida económica. En ese caso, se respetará de forma escrupulosa el orden de incoación de las solicitudes recibidas”.

Al igual que decíamos con respecto a la Delegación Provincial de Huelva, sorprende también el cambio de criterio de la Delegación de Sevilla, por cuanto son numerosos los supuestos que ya muchos antes había resuelto denegando expresamente por falta de presupuesto. Sorprende también que se diga que las solicitudes siguen tramitándose “ con el objetivo de que las que cumplan los requisitos exigidos puedan proponerse para su aprobación definitiva en el momento en que vuelva a existir partida económica”, por mucho que se respete de forma escrupulosa el orden de incoación de las solicitudes recibidas, por que, insistimos, han sido muchas las ya expresamente denegadas por falta de dotación presupuestaria.

De ser así, podría darse el supuesto de que se reconociera la ayuda a solicitudes posteriores a otras que ya han sido expresamente denegadas por el reiterado motivo, por lo que más bien parece una ironía que se nos diga que “ se respetará de forma escrupulosa el orden de incoación de las solicitudes recibidas”.

Pues bien, tanto a la Delegación de Huelva, como a la de Sevilla, hemos formulado recientemente Resolución en los siguientes términos:

“En relación con la falta de disponibilidad presupuestaria de las ayudas a los propietarios de viviendas libres cedidas en alquiler, esta Institución ya tramitó de oficio ante la Consejería de Obras Públicas y Vivienda, la queja 10/2487, en la que, entre otras cuestiones, veníamos a decir que se había generado un clima de desconfianza generalizada y sorpresa entre el colectivo de ciudadanos y ciudadanas que había presentado solicitudes de subvención como la que nos ocupa y que se había encontrado con que la causa de denegación no era otra (y sigue siendo) que la falta de presupuesto. Todo ello, con el agravante de que, una vez firmados los contratos, se han encontrado con el problema de que no van a recibir la subvención prevista por los motivos mencionados, pese a que las condiciones en que se alquilaban las viviendas sólo eran atractivas, en principio, si la subvención era finalmente abonada. En aquella queja emitimos Resolución tal y como consta en la copia que le adjuntamos.

Sin perjuicio de que las ayudas están limitadas a las disponibilidades presupuestarias, y que, como bien dice en su escrito de respuesta, una vez transcurrido el plazo del que dispone la administración para resolver, se ha de entender la desestimación presunta, por lo que cabe interponer potestativamente recurso administrativo de reposición, no debe olvidarse lo dispuesto en el artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuya virtud:

«La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación».

Por tanto, el procedimiento debe resolverse, en el sentido que proceda, más aún cuando han transcurrido más de dos años desde que se inició por el interesado.

Ello no obstante, si desde esa Delegación Provincial se considera que aún cabe la posibilidad real y cierta de que haya disponibilidad presupuestaria más adelante para resolver favorablemente las solicitudes de estas ayudas que aún están pendientes, y poder así abonar la subvención, creemos que lo más conveniente es comunicar por escrito esta información a los solicitantes, haciendo especial mención a cuál es la causa (falta de disponibilidad presupuestaria) de que hasta el momento no se les haya notificado la resolución, así como que dicha causa es igualmente un condicionante para resolver su petición a futuro, pues desconoce si se va a contar con nueva disponibilidad presupuestaria para resolver las solicitudes pendientes reconociendo las ayudas.

En cualquier caso, creemos que lo que no se puede es prolongar en el tiempo una situación de indefinición del ciudadano, a la expectativa de las disponibilidades presupuestarias y con la ayuda ya expresamente derogada en los planes de vivienda.

En este sentido, la falta de información al ciudadano solicitante de estas ayudas, le deja en una situación de incertidumbre más de dos años después de que presentara su solicitud de subvención, e incluso cabría calificarla de indefensión, pues sabe que cumple los requisitos, pero no sabe si algún día se dispondrá de presupuesto suficiente para abonarle la ayuda. Lo único cierto es que se encuentra en una situación absoluta de desconocimiento, sin que le notifiquen absolutamente nada sobre su solicitud, quebrantándose así los más elementales principios de buena fe y confianza legítima.

Asimismo, debe tenerse en cuenta lo siguiente:

-     Que la ayuda solicitada por el reclamante, prevista para propietarios de viviendas libres desocupadas cedidas en alquiler, han sido suprimidas por la disposición derogatoria única del vigente Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, aprobado por Real Decreto 2066/2008, de 8 de Diciembre, publicado en el BOE número 309, de 24 de diciembre de 2008, que no incluyó entre sus programas este tipo de ayudas.

-     Que fruto de esa derogación en la normativa estatal, el Plan Concertado de Vivienda y Suelo 2008-2012 (Decreto 395/2008, de 24 de Junio), ha sido modificado por el Decreto 266/2009, de 9 de Junio, en el sentido de suprimir la ayuda para propietarios de viviendas libres desocupadas cedidas en alquiler.

-     Que los objetivos conveniados en relación con esta ayuda entre la Junta de Andalucía y el entonces Ministerio de Vivienda para los períodos 2005-2008 y 2008-2009, han sido ampliamente superados con las resoluciones otorgadas.

-     Que, adicionalmente, durante el tiempo que han estado vigentes las ayudas para propietarios de viviendas libres desocupadas cedidas en alquiler, han estado siempre sujetas a las disponibilidades presupuestarias, y que en la actualidad no existe tal disponibilidad para atender su pago, motivo de que la solicitud del promotor de la queja no haya sido resuelta y, por tanto, no se le haya concedido la ayuda.

A la vista de cuanto antecede, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, me permito formular la siguiente RESOLUCIÓN:

Recordatorio del deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42.1 LRJPAC, resolviendo, en consecuencia, lo que proceda en el expediente de subvención iniciado por el promotor de la presente queja.

Ello no obstante, si esa Delegación Provincial considerara que existe la posibilidad real y cierta de que las ayudas que nos ocupan, pese a haber sido ya expresamente derogadas de los Planes de Vivienda vigentes (estatal y autonómico), y pese a haberse agotado e incluso superado el presupuesto disponible y los objetivos conveniados con la Administración estatal, pudieran ser objeto de nueva dotación presupuestaria para atender las solicitudes pendientes, Sugerimos:

a)   Que, bajo su responsabilidad, informe formalmente y por escrito al reclamante de que el motivo de no haber resuelto su solicitud de subvención (denegándola por falta de disponibilidad presupuestaria), obedece a que confía que se van a dotar nuevas partidas presupuestarias para atender las solicitudes aún no resueltas, si bien se desconoce, aun en este supuesto de nuevas dotaciones presupuestarias, si serían suficientes para atender a todas las solicitudes pendientes.

b)   Que, en todo caso, se informe al reclamante formalmente y por escrito de que, dado el tiempo transcurrido desde que se iniciara el procedimiento, puede entender desestimada por silencio administrativo su solicitud, indicándole en tal caso desde qué momento se ha producido la desestimación presunta, los recursos que podría ejercitar, plazos con los que cuenta para ello y ante qué organismos presentarlos, indicando igualmente el sentido del silencio administrativo.

Única forma a nuestro entender, por un lado, de trasladar al reclamante la situación en la que se encuentra su expediente y las expectativas que tiene de que sea resuelto de forma favorable para sus intereses; y, por otro lado, de ofrecerle argumentos para que pueda decidir si esperar un plazo de tiempo prudencial a esta eventual disponibilidad presupuestaria o, por el contrario, si entender desestimada ya su solicitud por efecto del silencio administrativo, ejercitando, si así lo considerara, los recursos que en Derecho correspondan”.

Creemos que la Resolución trascrita es plenamente aplicable a todas las Delegaciones Provinciales, dado que la situación tiene la suficiente importancia como para que desde la Consejería de Obras Públicas y Vivienda, a través del órgano que se considere competente, se clarifique esta situación y se dicten criterios de uniformidad para todas las provincias.

Ello, por cuanto no tenemos noticia de nuevas normas que contemplen estas ayudas y, para el caso de que se aprobaran, cuánto tiempo estarían en vigor, cuánta sería su disponibilidad presupuestaria, si se podrían acoger a tales disponibilidades las solicitudes de años anteriores, cómo se resolvería el problema de a quienes ya se les ha notificado una resolución desestimatoria, qué divergencias se podrían plantear por los diferentes criterios en las Delegaciones Provinciales, etc. En definitiva, un escenario de incertidumbre de difícil solución salvo que esas eventuales nuevas dotaciones presupuestarias tuvieran efectos retroactivos y pudieran acogerse a las mismas todas aquellas solicitudes que, cumpliendo los requisitos exigidos en los programas, han sido expresa o presuntamente desestimadas por falta de disponibilidad presupuestaria, lo que implicaría ajustar tales nuevos créditos a la suma total de las subvenciones denegadas.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente