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Proponemos que se modifique la bonificación en tasa por utilización de instalaciones deportivas municipales

Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 17/5232 dirigida a Ayuntamiento de Paymogo (Huelva)

Tenemos el agrado de ponernos nuevamente en contacto con usted en relación con el expediente de queja arriba referenciado, promovido de oficio, relativo al régimen de bonificaciones en la Tasa por prestación de servicio en instalaciones deportivas municipales, lo que podría suponer la conculcación del Derecho a la buena administración, previsto en el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

Habiendo analizado exhaustivamente cuanta documentación e información obra en el expediente de queja, entre la que reza el informe evacuado en respuesta a la solicitud que le cursamos desde esta Institución, al amparo de lo dispuesto en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos frente a usted Resolución concretada en lo siguiente

ANTECEDENTES

  1. La Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tuvo conocimiento, por medio de la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia, del Anuncio por el que se eleva a definitivo el Acuerdo plenario provisional del Ayuntamiento de Paymogo (Huelva) sobre imposición de la Tasa por utilización de la Instalación Deportiva Piscina Municipal, así como la Ordenanza fiscal reguladora de la misma.

  2. Teniendo en cuenta la existencia de distintos derechos en juego, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz entendió oportuno iniciar una actuación de oficio orientada a conocer con mayor detalle las circunstancias acaecidas, así como las actuaciones desarrolladas y medidas adoptadas. Dicha queja de oficio se motivaba en los siguientes términos:

El deporte tiene la condición de factor corrector de desequilibrios sociales, así el Preámbulo de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, señala que «constituye como un elemento fundamental del sistema educativo y su práctica es importante en el mantenimiento de la salud y, por tanto, es un factor corrector de desequilibrios sociales que contribuye al desarrollo de la igualdad entre los ciudadanos, crea hábitos favorecedores de la inserción social y, asimismo, su práctica en equipo fomenta la solidaridad. Todo esto conforma el deporte como elemento determinante de la calidad de vida y la utilización activa y participativa del tiempo de ocio en la sociedad contemporánea».

La recientemente aprobada Ley 5/2016, de 19 de julio, del Deporte Andaluz, incide en dicho aspecto «postulando al deporte como un derecho de la ciudadanía, mediante el reconocimiento de la existencia de la práctica deportiva en toda su magnitud, que incluye desde el deporte de competición al deporte de ocio», «teniendo la consideración de actividad de interés general que cumple funciones sociales, culturales, educativas, económicas y de salud», «inspirada en el principio de igualdad efectiva y en la plena integración de las personas con discapacidad, personas mayores y los grupos de atención especial … reconociendo del derecho al deporte con carácter universal e imponiendo a todas las administraciones públicas el deber de garantizar el acceso de la ciudadanía a la practica del deporte en igualdad de condiciones y de oportunidades».

En el asunto que nos ocupa, si bien la potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios (art. 106.2 LBRL), para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas (art. 24.4 LRHL). Por lo tanto, ninguna referencia se incluye en la normativa a criterios diferentes, como es el tener la consideración de “local” o el estar o no empadronado en el municipio.

En este sentido, se entiende oportuno que esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tome mayor conocimiento de la situación, y en virtud de lo dispuesto en el art. 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de esta Institución, se propone iniciar una actuación de oficio para que por parte del Ayuntamiento de Paymogo, se nos informe al respecto”.

III. Evacuada la petición de informe por el Ayuntamiento de Paymogo, se indica lo siguiente en relación a los anteriores puntos:

  • La Ordenanza Fiscal a la que se refiere en su escrito, viene a modificar la anteriormente vigente, publicada en el BOP de Huelva nº 117, de 20 de junio de 2014. Se adjunta el presente copia de la misma.

  • La finalidad de dicha modificación es la de ampliar el número bonificaciones establecidas en la modificada, pasando de los cuatro supuestos inicialmente establecidos, a seis (los cuatro inicialmente establecidos, mas la titularidad del carnet joven europeo y las actividades organizadas por la Concejalía competente).

  • Quiere esto decir que la bonificación a que se refiere en atento escrito, está vigente desde el día de su publicación el en BOP, el 20 de junio de 2014.

  • La finalidad de las bonificaciones establecidas, en ningún caso pretende ser causa de discriminación a favor de determinados usuarios, frentes a otros, sino, más al contrario, del reconocimiento de dichos beneficios a aquellos colectivos en que bien por cuestiones económicas (familias numerosas, jóvenes, titulares de carnet joven y jubilados), personales (discapacitados físicos o psíquicos) o de reconocimiento y fomento del asociacionismo de la localidad (asociados a entidades culturales, deportivas o educativas de la localidad), se considera que deben ser beneficiarias de las misas.

  • En definitiva dichas bonificaciones vienen a respetar los principios rectores establecidos en el artículo 5 de la Ley 5/2016, de 19 de julio, del Deporte de Andalucía y, por lo que se refiere a la bonificación a que se refiere su atento oficio, la misma encuentra amparo, entre otros, en el principio recogido en el artículo h) del citado artículo, que establece como principio rector: “h) La promoción y regularización del asociacionismo deportivo y, en general, de la participación social y del voluntariado”.

Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- El Deporte y su condición de factor corrector de desequilibrios sociales.

Ciertamente, el deporte tiene la condición de factor corrector de desequilibrios sociales. Así el Preámbulo de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, señala que «constituye como un elemento fundamental del sistema educativo y su práctica es importante en el mantenimiento de la salud y, por tanto, es un factor corrector de desequilibrios sociales que contribuye al desarrollo de la igualdad entre los ciudadanos, crea hábitos favorecedores de la inserción social y, asimismo, su práctica en equipo fomenta la solidaridad. Todo esto conforma el deporte como elemento determinante de la calidad de vida y la utilización activa y participativa del tiempo de ocio en la sociedad contemporánea».

La importancia del deporte fue recogida en el conjunto de principios rectores de la política social y económica que recoge el capítulo tercero del título I de la Constitución, que en su artículo 43.3 señala: «Los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismo, facilitarán la adecuada utilización del ocio».

En consonancia con ello, el apartado primero y segundo del artículo 4 de la citada Ley del Deporte, dispone que:

«1. La Administración del Estado y las entidades educativas y deportivas atenderán muy especialmente la promoción de la práctica del deporte por los jóvenes, con objeto de facilitar las condiciones de su plena integración en el desarrollo social y cultural.

2. Es competencia de la Administración del Estado fomentar la práctica del deporte por las personas con minusvalías físicas, sensoriales, psíquicas y mixtas, al objeto de contribuir a su plena integración social.»

En el ámbito autonómico, la Ley 5/2016, de 19 de julio, del Deporte Andaluz, incide en dicho aspecto «postulando al deporte como un derecho de la ciudadanía, mediante el reconocimiento de la existencia de la práctica deportiva en toda su magnitud, que incluye desde el deporte de competición al deporte de ocio», «teniendo la consideración de actividad de interés general que cumple funciones sociales, culturales, educativas, económicas y de salud», «inspirada en el principio de igualdad efectiva y en la plena integración de las personas con discapacidad, personas mayores y los grupos de atención especial... reconociendo del derecho al deporte con carácter universal e imponiendo a todas las administraciones públicas el deber de garantizar el acceso de la ciudadanía a la practica del deporte en igualdad de condiciones y de oportunidades».

A tal efecto, el artículo 7 viene a determinar como grupos de atención especial a «la infancia y la juventud y aquellos grupos sociales más desfavorecidos o en situación de riesgo de exclusión social», para a continuación en el artículo 9 establecer en relación con el deporte para personas con discapacidad, que «se promoverá y fomentará la práctica de actividades físicas y el deporte, procurando eliminar cuantos obstáculos se opongan a su plena integración».

Segunda.- De la capacidad de intervención de la administración en la actividad de los ciudadanos. Tasa y Precio Público.

La Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local, establece en su artículo 84.1.a) que las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de Ordenanzas y bandos, ajustándose dicha actividad de intervención a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue (art. 84.2).

Es la propia Constitución la que autoriza que «las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes» (art. 133.2 CE). Y así, la Ley de Bases de Régimen Local regula en su artículo 106 lo siguiente:

«1. Las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales y en las Leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquélla.

2. La potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección. Las Corporaciones locales podrán emanar disposiciones interpretativas y aclaratorias de las mismas. ...»

A este respecto, y para la determinación de la cuota tributaria de las tasas de aplicación en el ámbito local, el Legislador estableció -en el art. 24.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo- que su importe no podrá exceder en su conjunto del coste real o previsible del servicio o de la actividad de que se tratare, o en defecto de ambos del valor de la prestación recibida.

Complementando el Legislador tributario aquellas previsiones con las del citado art. 24, en su apartado 4, que establece: «Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas».

Por lo tanto, ninguna referencia se incluye en la normativa a criterios diferentes, como el que es objeto de debate en el presente expediente en cuanto al beneficio que supone el estar o no empadronado en el municipio, ser clubes deportivos, federados, empresas, asociaciones, etc ... radicados en el municipio, o clubes locales que participen en competiciones federadas y que se hallen inscritos en el registro municipal.

La cuestión con ser meridianamente clara desde el punto de vista normativo, no ha dejado de ser objeto de alguna controversia puntual ante los Tribunales de Justicia.

Motivo por el que traemos a colación la interpretación contenida en las resoluciones judiciales al respecto de la cuestión debatida y, en las que generalmente se viene manteniendo y declarando la improcedencia de acudir a los anteriores criterios referidos para el establecimiento de determinados beneficios fiscales sobre las tasas municipales.

Para comenzar, hemos de decir que la Jurisprudencia viene manteniendo una línea constante y pacífica en la materia. Baste aquí con señalar la Sentencia del Tribunal Supremo Sala de lo Contencioso Administrativo Sección 2ª), de 12 de julio de 2006 (RJ/2006/6166TS) que utilizando como fundamento el Art. 150 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprobó el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, señala:

«1.La tarifa de cada servicio público de la Corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias.

2. No obstante, podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores personales económicamente débiles.»

En la Sentencia indicada, el Tribunal Supremo desestimó la pretendida aplicación en la prestación de un servicio público de diferentes tarifas en función del empadronamiento de los beneficiarios por cuanto que en el supuesto enjuiciado se diferenciaba, por un lado, la tarifa de consumo doméstico para las viviendas o alojamientos de carácter habitual y permanente en los casos en que los titulares de los contratos figurasen empadronados en el municipio y, por otro, para el caso de que el servicio fuere prestado en relación a viviendas destinadas a segunda residencia y cuyos titulares no figurasen empadronados en el Municipio, considerándose en este caso el consumo como industrial. El Tribunal Supremo, no aceptaba tal diferencia de trato que consideró injustificada por no estar fundada en un criterio objetivo y razonable.

Entre la jurisprudencia más reciente de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas, y en la misma línea que la citada del Supremo, cabe destacar y reseñar las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 12 de abril de 2002; la del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 7 de abril de 2010; y la del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 21 de mayo de 2012.

Vienen a coincidir básicamente las referidas resoluciones jurisdiccionales en considerar que, en casos de establecimiento de tarifas diferenciadas tomando en consideración el criterio del empadronamiento, supondría la introducción de beneficio fiscal no contemplado por el Legislador; por lo que estaríamos ante la vulneración de principios y derechos constitucionales, como el principio de igualdad, valor superior del ordenamiento y un derecho fundamental, como se desprende de los arts. 1.1 y 14 de la Constitución, así como en el art. 31.1 CE, que alude también al principio de generalidad del sistema tributario.

En este sentido, recalcan las Sentencias reseñadas cómo a nivel de normativa básica estatal, el art. 9.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales dispone, como ya hemos indicado anteriormente, que no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en normas con rango de Ley, sin perjuicio de que, en materia de tasas, puedan tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas, conforme dispone el art. 24.4 del citado Texto Refundido; lo que en el caso que nos ocupa no sucede al igual que en los casos objeto de los pronunciamientos jurisdiccionales citados como referentes.

Al margen de lo anterior, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, el Municipio, dentro de la esfera de sus competencias goza de las potestades reglamentarias y de autoorganización, si bien dicha capacidad de autonormación excluye la facultad para el establecimiento sobre los tributos locales de aquellas bonificaciones que no estén contempladas expresamente por ley.

De tal manera que, el reconocimiento, en virtud de una ordenanza fiscal, que carece de rango legal, de un beneficio o bonificación fiscal sobre un tributo local, como ocurre en el supuesto que nos ocupa, es una actuación que se revela contraria a Derecho, además de las afecciones anteriormente indicadas a la norma Constitucional.

Tercera.- Conclusiones.

Ante tal situación, la postura de esta Institución, como no podía ser de otra forma, es el fomento del deporte como un derecho de la ciudadanía en general, como elemento integrador, valorando de manera muy positiva la labor de promoción de la actividad deportiva en sus diferentes facetas que se dirige con una vocación plural y, a la vez, integradora a todo el conjunto de la sociedad. Avanzar en la práctica del deporte y del ejercicio físico en general son hábitos que ayudan a un estilo de vida saludable y es una estrategia en la que los poderes públicos se implican paulatinamente.

La intervención de los Ayuntamientos como promotores de actividades deportivas se ha consolidado como una faceta frecuente y continuada que supone un ejemplo en el compromiso por lograr los objetivos de calidad de vida que hemos apuntado.

Y como se recoge en el informe evacuado por la Corporación, la Ley del Deporte de Andalucía viene a establecer como uno de sus principios rectores «La promoción y regulación del asociacionismo deportivo y, en general, de la participación social y del voluntariados» (art. 5. h), lo que entendemos que no puede servir de justificación para establecer una bonificación para los “Asociados a entidades culturales, deportivas o educativas de carácter local y sede en Paymogo”.

Llegados este punto debemos hacer distinción en cuanto al régimen aplicable a las Ordenanzas Fiscales reguladoras de las Tasas y las Ordenanzas Fiscales reguladoras de Precio Público. Ambos conceptos parten de un mismo hecho, la entrega de bienes o la prestación de servicios por un ente público a cambio de una cantidad de dinero, pero mientras en la tasa el sector público tiene el monopolio para su prestación, en el precio público, el bien o servicio puede ser prestado por el sector público y privado indistintamente.

Asimismo, la tasa tiene carácter obligatorio y por lo tanto tributario, es decir, es obligatorio adquirir dicho bien o servicio, mientras que el precio público tiene carácter voluntario no siendo obligatorio adquirir el bien o servicio por el que se paga el precio. Esto hace que en las tasas se exija un mayor control sobre la Administración que en el caso de los precios públicos, que se encuentran desregulados y la Administración es libre de modificarlos en la cuantía que considere oportuna, según el tipo de bien o servicio y la situación del mercado.

A este respecto, el art. 9 del TRLHL que recoge el principio de reserva de ley para el establecimiento de beneficios fiscales, no es de aplicación a los precios públicos, por no ser tributos, al igual que tampoco es de aplicación el art. 24 de esta norma cuando en su punto 4 hace referencia a la posibilidad de tener en cuenta criterios genéricos de capacidad económica para la determinación de la cuantía de la tasa.

Esto nos conduce a que el establecimiento, supresión, cuantificación y demás elementos reguladores de los precios públicos no se regula por la Ley General Tributaria dando cabida a más particularidades y a un régimen más flexible, que en el ámbito local venga regulada por los arts. 41 y ss del RDL 2/2004, estableciendo específicamente el art. 44.2 lo siguiente:

«cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo del limite previsto en el apartado anterior. En estos casos deberán consignarse en los presupuestos de la Entidad las dotaciones oportunas para la cobertura de la diferencia resultante si la hubiera».

Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula al Ayuntamiento de Paymogo la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber de cumplir los preceptos de legalidad constitucional y ordinaria que hemos referido en la parte expositiva.

SUGERENCIA de que se proceda a la modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por utilización de la Instalación Deportiva Piscina Municipal, con objeto de adecuarla a la legalidad.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

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