1.8.2.3 Cumplimiento de la Directiva Marco del Agua

En cuanto a la queja 15/2067, que abrimos de oficio y de la que ya dimos cuenta en el Informe Anual al Parlamento de Andalucía del año 2015, en este ejercicio hemos hecho una valoración final sobre lo acontecido y, como conclusión, podemos decir que se ha producido un incumplimiento de las obligaciones que, dentro de su ámbito competencial, correspondían a la Comunidad Autónoma de Andalucía en lo que concierne a la ejecución en plazo de las depuradoras y demás infraestructuras que, por su singular importancia, fueron declaradas de interés de la Comunidad Autónoma en aras a garantizar la calidad de las masas de agua en nuestra Comunidad Autónoma.

De este incumplimiento se deriva, en primer lugar, una imagen que puede ser difícilmente entendida por la ciudadanía que contribuye con el pago del canon a su financiación. Esto, por cuanto, por un lado, el canon es un tributo finalista destinado a financiar estas obras por lo que lo lógico es que existieran una previsiones de costes globales con determinación de qué parte debe asumir la Comunidad Autónoma con cargo a sus presupuestos y qué porcentaje con cargo al canon.

De esta manera, se conocería de antemano el esfuerzo financiero que va a asumir la ciudadanía y la financiación que abordaría la Administración. Ello, sin perjuicio de los ajustes que hay que realizar en cada ejercicio en función de ingresos y grado de ejecución. En todo caso, la programación debe tener un plazo límite y un calendario de ejecución que pueda ser objeto de seguimiento por cualquier interesado en ella. De otra manera, se sitúa al ciudadano en una posición que determina que venga obligado a asumir la financiación de unas inversiones en las que se da la circunstancia de que, aun comprendiendo que no tiene por qué existir relación entre el municipio donde se recauda el canon y aquél en cuyo término se van a ejecutar las obras, dada la naturaleza impositiva del canon, el resultado final desde la perspectiva de las personas usuarias del agua es que pagan un canon para financiar unas obras que no saben dónde ni cuándo se van a ejecutar, ni siquiera en qué porcentaje sobre el total de la inversión a realizar y sobre las que no existe una fecha límite en el que éste dejaría de aplicarse.

Así, no es extraño que recibamos quejas y se publiquen noticias en las que se hacen presentes las discrepancias y controversias de distintos municipios, asociaciones, grupos políticos, etc. que ponen de manifiesto el malestar existente sobre la forma en la que se está aplicando y gestionando el tan mencionado canon.

En segundo lugar, el incumplimiento del referido plazo puede conllevar, salvo que la normativa comunitaria disponga lo contrario o autorice una prorroga de aquél, la imposición de sanciones a las administraciones incumplidoras de tales obligaciones.

En tercer lugar, la cuestión de garantizar la calidad de las masas de agua de la Comunidad Autónoma continúa siendo, evidentemente, una asignatura pendiente por lo que, con motivo de la emisión de vertidos de aguas residuales sin depurar, se continúa vulnerando día tras día el derecho constitucional y estatutario a un medio ambiente adecuado, en los términos en los que el legislador lo ha configurado legalmente en lo que afecta a los vertidos de aguas residuales urbanas. Vulneración que hace imposible respetar el principio de sostenibilidad que debe informar toda actividad que se desarrolle en nuestro territorio según se infiere de diversos preceptos de nuestro Estatuto de Autonomía.

Por tanto, formulamos a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio resolución consistente en Recordatorio del deber legal y Recomendación de que se adopten las medidas oportunas a fin de:

a) Dar la máxima difusión a las instituciones, entidades públicas o privadas interesadas en la ejecución de las infraestructuras incluidas en el Anexo del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 26 de octubre de 2010 del estado en que se encuentran éstas y de las previsiones sobre las mismas de cara a un futuro inmediato.

b) Que se establezcan criterios objetivos y públicos de priorización de las infraestructuras que quedan por ejecutar, calendarizando su programación en la que deberá establecerse, en todo caso, un plazo límite para su terminación.

c) Que se establezca y haga público el coste que conllevaría la ejecución de los proyectos de estas infraestructuras y el porcentaje que sería financiado con cargo al canon y el que sería asumido con cargo a los presupuestos de la Junta de Andalucía, de forma que se pudiera conocer con claridad y de antemano las fuentes de financiación y su alcance en unas inversiones que, con frecuencia, se han considerado, según lo publicado en medios de comunicación, que no gozan de la suficiente transparencia frente a terceras personas y/o entidades interesadas en ellas.

Después de esta resolución, mantuvimos una entrevista con la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua, dependiente de la citada Consejería. Tras esta reunión y recibir la respuesta a nuestra resolución dimos por concluidas nuestras actuaciones en base a las siguientes consideraciones:

1. Respecto de la primera Recomendación formulada por esta Institución, que se centraba en que se diera la máxima difusión sobre la ejecución de las infraestructuras incluidas en el Anexo del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 26 de Octubre de 2010, nos informaron que una Disposición Adicional de la Ley 3/2015, de 29 de Noviembre, de Medidas en Materia de Gestión Integrada de Calidad Ambiental, de Aguas, Tributaria y de Sanidad Animal, impone a la Consejería la obligación de “publicar anualmente en el Portal de la Junta un balance relativo a todas las infraestructuras de saneamiento y depuración de aguas residuales urbanas comprometidas en el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 26 de octubre de 2010, con mención expresa, por cada actuación iniciada, del grado de ejecución alcanzado, la inversión total ejecutada y de la inversión financiada con cargo a los ingresos generados por el canon de mejora de infraestructuras hidráulicas de depuración de interés de la Comunidad Autónoma. Para atender adecuadamente dicha obligación, es necesario que la Consejería proceda a la correspondiente contratación para el diseño y desarrollo de la necesaria herramienta informática. Por otra parte, esta Consejería está trabajando actualmente en el balance a 31 de diciembre de 2015 de ejecución del Acuerdo de Consejo de Gobierno, si bien éste atiende solo parcialmente dicha obligación”.

A tenor de la respuesta, entendemos que esta Recomendación se encuentra en vías de ser cumplida, aunque nada se nos informaba acerca de la fecha aproximada en la que se iba a proceder a la contratación de la herramienta informática imprescindible para esa finalidad.

En todo caso, creímos que dada la trascendencia que poseen las cuestiones relacionadas con la ejecución de estas infraestructuras y el amplio debate existente en los ámbitos social y político, debían adoptarse medidas para que la imprescindible herramienta informática estuviera disponible a la mayor urgencia.

2. Nuestra segunda Recomendación se concretaba en “Que se establezcan criterios objetivos y públicos de priorización de las infraestructuras que quedan por ejecutar, calendarizando su programación en la que deberá establecerse, en todo caso, un plazo límite para su terminación”.

De la respuesta dada por la Consejería se desprendía que se priorizaban únicamente aquellas actuaciones incursas en algunos de los procedimientos sancionadores abiertos por la Comisión Europea por incumplimiento de la Directiva 91/271/CE, de tratamientos de aguas residuales urbanas. Esto aunque se trate de actuaciones no declaradas de interés de la Comunidad Autónoma conforme al referido Acuerdo del Consejo de Gobierno de 26 de Octubre de 2010. La Consejería cita, en concreto, que los procedimientos y prioridades son los siguientes:

“Prioridad 1: Actuaciones incluidas en el Procedimiento de infracción 2004/2031 de la Directiva 91/271/CEE. ZZNN - Zonas Normales - (aglomeraciones con P (Población) > 15.000 habitantes- equivalentes que vierten a ZZNN). Sentencia 0343/10 de 14 de abril de 2011.

Prioridad 2: Actuaciones incluidas en el Procedimiento de infracción 2012/2100 de la Directiva 91/271/CEE. PPAA - Pequeñas Aglomeraciones - (2.000 < P < 15.000 habitantes-equivalentes) y ZZSS (2.000 < P < 10.000 habitantes-equivalentes). Con respecto a este procedimiento se aclara que esta Consejería está procediendo a aportar informe oficial del número de habitantes equivalentes de diversas localidades (70) incluidas en el procedimiento sancionador por considerar que éste podía ser inferior a 2.000, de lo que se derivaría la exclusión de esas aglomeraciones urbanas del procedimiento comunitario. Hasta tanto se finalice dicho estudio que concluya la exclusión del procedimiento comunitario, dichas actuaciones no se están considerando como de prioridad 2 (excepción hecha a las actuaciones de Villanueva de Tapia, Cañete la Real, por estar actualmente en ejecución, así como Cuevas del Becerro, por estar ejecutada, que se han mantenido incluidas en la prioridad 2).

También entran en dichos criterios de priorización aquellas actuaciones no declaradas de interés de la Comunidad Autónoma que están incursas en alguno de los procedimientos sancionadores indicados.

Igualmente es de señalar que, además de los 2 procedimientos mencionados, la Comisión Europea ha solicitado información sobre una serie de aglomeraciones, previo a la apertura del correspondiente procedimiento: dicha solicitud se corresponde con el Proyecto Piloto 6734/14 de la Directiva 91/271/CEE, que afecta a Zonas Sensibles, a Zonas Normales e incluye también una petición relativa a la depuración del Medio Andarax; una vez finalizado el proceso de estudio de la información por la Comisión Europea y en caso de que ésta inicie procedimiento sancionador, la Consejería incorporará las correspondientes actuaciones como prioritarias”.

Entendemos, por tanto, que la prioridad la marca la Unión Europea, en función de la incoación de expedientes sancionadores, y no la Comunidad Autónoma de Andalucía en función de criterios tales como la población, espacios protegidos, riesgos, etc.

Por lo que se refiere a la publicación (“de la programación del futuro inmediato (puntos a y b) o plazo límite para su terminación (punto b) solicitada por ese Defensor”) nos dice la Consejería que “es de señalar que esa publicación estaría sujeta a una elevada incertidumbre debido a que la planificación y programación de las actuaciones es de una gran complejidad por los múltiples factores que influyen en la ejecución de una obra de saneamiento y depuración, expuestos en la contestación dada al Defensor con fecha 9 de octubre de 2015”.

A la vista de esta respuesta, la oficina del Defensor del Pueblo Andaluz no puede compartir su contenido, pues, con independencia de la complejidad que, con frecuencia, como siempre, conlleva planificar y programar la ejecución de infraestructuras, aún más si se trata de un gran número de obras, que cada una tiene su singularidad, tal dificultad no impide que se puedan elaborar una valoración de costes y una calendarización de actuaciones con una fecha de referencia final.

Esto es especialmente obligado pues se está recaudando un canon extraordinariamente gravoso para las personas usuarias de los servicios de agua, que tiene un carácter temporal y tal singularidad se predica respecto de un horizonte en el tiempo que, como tal, debe tener una fecha límite.

Lo contrario genera una cierta desconfianza en los usuarios que, parece, no ven el final a un impuesto que grava el consumo de agua para ejecutar unas infraestructuras de saneamiento que no necesariamente se van a ejecutar en su término municipal y que van a pagar durante un periodo de tiempo que desconocen. Consideramos por ello que esta resolución no ha sido aceptada en este aspecto.

3. Nuestra tercera recomendación sobre “el coste que conllevaría la ejecución de los proyectos de estas infraestructuras (...)” nos dicen que no es posible establecerlo hasta que no se lleve a cabo la liquidación final. Esto es lógico, pues esta liquidación es la que ultima el coste total y definitivo de las obras, pero tal hecho no impide, en modo alguno, que haya una valoración de antemano del coste de todas y cada una de las infraestructuras. Es más, tal valoración, con independencia de las correcciones que se hagan en su ejecución material, nos parece imprescindible. Los poderes públicos y la sociedad civil deben conocer, con total transparencia, el coste de las infraestructuras planificadas. Al fin y al cabo, la ciudadanía es quien las financia.

En todo caso, ha quedado claro que, según la respuesta de esa Consejería, “Por lo que se refiere a las fuentes de financiación, se toma nota de esta recomendación con el fin de incorporar en el balance de ejecución dicha información. Se le indica que todas las actuaciones necesarias para dar cumplimiento al Acuerdo de Consejo de Gobierno se financian con cargo al canon de mejora autonómico. Sin embargo, la ejecución de otras actuaciones no declaradas de interés de la Comunidad Autónoma por el Acuerdo de Consejo de Gobierno se financia con cargo al nuevo marco de fondos europeos”. De acuerdo con ello, entendemos que sólo parcialmente ha sido aceptada esta recomendación.

Mantuvimos también la entrevista con la Dirección General de Infraestructuras y Explotación del Agua, que en todo momento mantuvo una actitud colaboradora con la Institución, facilitando toda la información que le interesamos. Ahora bien, el resultado de este encuentro no nos permite realizar una valoración distinta a la que hemos expresado anteriormente.

Por ello y sin perjuicio de resaltar, a la citada Consejería, que, con todas las correcciones y actualizaciones que, en su caso, sean precisas, los informes de los Colegios de Ingenieros de Caminos ponían de manifiesto el extraordinario incumplimiento que se ha producido del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 26 de Octubre de 2010, dimos por concluidas nuestras actuaciones en el expediente de queja.