1.11.1 Introducción

...

Como último apunte de esta introducción nos parece oportuno señalar la incidencia que inevitablemente ha de tener la reciente modificación del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLHL), sobre las tarifas de agua.

La Disposición final duodécima de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público añade un nuevo apartado 6 al artículo 20 TRLHL, en los siguientes términos:

«6. Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos a que se refiere el apartado 4 de este artículo, realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución.

En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.

Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley de Contratos del Sector Público, las contraprestaciones económicas a que se refiere este apartado se regularán mediante ordenanza. Durante el procedimiento de aprobación de dicha ordenanza las entidades locales solicitarán informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas.»

Con este marco legal tendremos que ver nacer nuevas Ordenanzas que regulen las tarifas de agua, donde antes se configuraban como tasas, cuando la prestación del servicio se lleva a cabo a través de empresa concesionaria, empresa mixta e incluso empresa pública.

Para la tarifa de abastecimiento se exige ahora el informe de la Comunidad Autónoma de Andalucía en virtud de su competencias sobre intervención de precios. Por tanto el trámite de autorización habrá de sustituirse por el de este informe preceptivo, cuyo carácter vinculante no precisa la norma, suponemos que por cuestiones de respeto a la autonomía local.

En este sentido ya solicitábamos en nuestro Informe Especial sobre “Servicios de Suministro de Agua. Garantías y Derechos” que la Ley de Aguas incluyese en el procedimiento de aprobación y modificación de las tarifas del servicio de agua por parte de las entidades locales un trámite previo y preceptivo de informe por la Comunidad Autónoma, que resultase vinculante en el caso de tarifas sujetas al régimen de precios autorizados.

Asimismo pedíamos la modificación del Decreto 365/2009, de 3 de noviembre, por el que se regulan los procedimientos administrativos en materia de precios autorizados de ámbito local en Andalucía, para incluir la obligación de la Comunidad Autónoma de evacuar informe sobre las tasas de agua cuando así se lo solicite expresamente la entidad local titular del servicio.

Esperamos que la nueva regulación estatal permita la incorporación del nuevo modelo de aprobación de tarifas de agua y aprovechamos para recordar algunas recomendaciones de aquel Informe Especial relacionadas con los aspectos que debería incluir una posible regulación autonómica del precio del servicio:

· La fijación de los criterios básicos de tarificación del ciclo integral del agua de uso urbano, tales como el número de tramos de facturación y los consumos correspondientes a cada uno de ellos, conceptos repercutibles, fijos y variables, y cualesquiera otros que permitan una facturación homogénea en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sin perjuicio de la facultad de los entes locales para la fijación del precio de las tarifas.

· La aplicación de estructuras tarifarias que contemplen el número de personas que habitan en la vivienda objeto del suministro, por ser el sistema más justo y más acorde con el principio de quien contamina paga que se recoge en la Directiva Marco del Agua y con los objetivos de fomento del consumo responsable y eficiente.

· La regulación de los criterios y parámetros que han de servir para conformar el precio del servicio de gestión del ciclo integral del agua, estipulando como principio básico que las tarifas deben tener como objetivo y límite la autofinanciación del servicio y debe impedir la inclusión de costes que no estén asociados al servicio de agua, prohibiendo taxativamente que los ingresos sirvan para sufragar gastos municipales ajenos al servicio.

Por otra parte la nueva regulación ha de conllevar necesariamente la modificación de la forma de gestión de cobro de los recibos, dada su naturaleza no tributaria.

Sobre estos asuntos prestaremos atención en este ejercicio y valoraremos el posible impulso de iniciativas que redunden en beneficio de las personas consumidoras.

...

1.11.2.1 Servicios de interés general

1.11.2.1.2 Suministro domiciliario de agua

Hemos señalado en nuestra valoración del nuevo bono social eléctrico que también demandamos la adopción de medidas legales de protección con respecto al consumo de agua, al tratarse de un suministro igualmente esencial.

A este respecto debemos señalar que la competencia autonómica en materia de aguas podría amparar una norma, al modo de la estatal en materia eléctrica, para paliar las situaciones de pobreza hídrica.

En tal sentido ya nos posicionábamos en el Informe Especial “Servicios de suministro de agua. Garantías y derechos”, solicitando una modificación de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, para incluir un reconocimiento explícito del derecho humano al agua que incluya el derecho de las personas a no verse privados del suministro de agua por razones económicas y a recibir de forma gratuita un suministro mínimo vital cuando su situación económica así lo requiera.

Asimismo solicitábamos que la norma que regule el ciclo integral del agua incluyese expresamente la prohibición de cortar el suministro de agua a aquellas personas que acrediten encontrarse en situación de pobreza hídrica por no poder hacer frente al pago del suministro.

Entretanto no se aprueban dichas previsiones, las situaciones se resuelven en el ámbito de las distintas entidades suministradoras, bien en sus respectivas Ordenanzas reguladoras de las contraprestaciones a abonar por el servicio en forma de bonificaciones, o bien mediante la aprobación de ayudas con cargo a fondos propios específicamente destinados a tal fin.

Lo cierto es que, con carácter general, podemos manifestar que las entidades suministradoras vienen mostrando una respuesta favorable a atender las situaciones de pobreza hídrica y a ofrecer soluciones a la demanda ciudadana de este bien esencial.

Así hemos podido verlo en la queja 17/4568, tras acudir a esta Institución una familia con escasos recursos económicos que se encontraban sin agua por haber retirado la acometida fraudulenta la empresa de aguas y no poder pagar la liquidación de fraude más la deuda antigua.

En alguna ocasión hemos tenido que solicitar a la entidad suministradora una interpretación flexible de las normas que rigen la contratación del suministro de agua para hacer efectivo el derecho humano al agua de familias en situación de necesidad.

Así, en la queja 17/1406 formulamos Sugerencia al Ayuntamiento de Almogía para que regulase la posibilidad de otorgar, con carácter excepcional y provisional, un suministro de agua a aquellas personas que no pueden acreditar su derecho de disponibilidad sobre la vivienda pero sí la posesión efectiva de la misma y se encuentren en circunstancias justificadas por los Servicios Sociales comunitarios.

De la respuesta ofrecida parece deducirse que el problema pudiera encontrase en la situación urbanística de las viviendas, que podrían no contar con la oportuna licencia de ocupación. En caso de que se confirmase esta circunstancia, no podemos más que remitir a la posibilidad de que este obstáculo sea subsanado.

En otros casos, hemos insistido ante el Ayuntamiento en la posibilidad de entender cumplido el requisito de ostentar un derecho de disponibilidad sobre el inmueble, vinculándolo a la acreditación de la posesión efectiva del mismo, por entender que del hecho posesorio se derivan cuando menos aquellos derechos que resultan inherentes al uso normal del bien poseído. Asimismo hemos señalado la conveniencia de que los Servicios Sociales comunitarios valorasen la situación de cada familia con objeto de acreditar las circunstancias personales o sociales que justifiquen la excepcionalidad de la medida, si es que fuera el caso, a fin de facilitar dicha contratación del suministro de agua para las viviendas en las que residen.

En la queja 17/2091 trasladábamos al Ayuntamiento de Almensilla la situación de varias familias que acudían a esta Institución por falta de suministro de agua en las viviendas en las que residían, así como la falta de servicios en la barriada. En concreto nos interesamos por las posibilidades de normalizar su situación tanto desde el punto de vista de la obligación de empadronamiento como de la contratación del suministro de agua en las viviendas.

En su respuesta el Ayuntamiento se remitió a la Norma reguladora de las Tarifas para la prestación de los Servicios de Aljarafesa, aprobada por la Mancomunidad de Municipios del Aljarafe.

No obstante la propia Norma contempla la posibilidad de que el servicio se preste a requerimiento de los Servicios Sociales Municipales, en atención a la situación de emergencia social de los destinatarios del servicio y de la disposición del inmueble a su favor, pudiendo Aljarafesa en este supuesto instalar un contador a efecto de medición de consumo para su eventual regularización.

En consecuencia, hemos solicitado al Ayuntamiento de Almensilla indicación de los motivos por los que no resultaría de aplicación a las familias que presentaron queja o, en su caso, si fueran otras las circunstancias que justificasen que no puedan contratar el suministro de agua.

En la queja 17/5824 hemos consultado a Giahsa y al Ayuntamiento de Trigueros por la posibilidad de que el interesado contrate a su nombre el suministro de agua, al menos en tanto se resuelve la adjudicación del pleno dominio de la vivienda que se encuentra en conflicto y en la que reside con su familia desde hace años.

Siguen reiterándose las quejas por disconformidad con la elevada facturación que se genera en situaciones de fuga de agua por avería (queja 16/0851, queja 16/5076, queja 17/5606, queja 17/6326, queja 17/6289).

Como venimos repitiendo, esta Institución considera razonable y justo que se adopten medidas que permitan modular la facturación excesiva que se produce cuando nos encontramos ante una fuga de agua involuntaria y reparada con la debida diligencia. En estos casos entendemos que el consumo de agua registrado a consecuencia de la fuga no merece el mismo reproche que si se hubiera producido un consumo voluntario excesivo.

En consecuencia consideramos factible la adopción de medidas correctoras en la aplicación de las tarifas correspondientes a la cuota variable o de consumo de la tasa de abastecimiento y saneamiento.

En paralelo detectamos que resulta necesario establecer un protocolo de actuación a cargo de la entidad suministradora que permita evitar las pérdidas de agua, agilizando la detección de consumos excesivos y compaginando los procedimientos establecidos para obligar a los abonados a reparar las averías interiores con cauces informales de comunicación.

En tal sentido hemos formulado Sugerencia al Ayuntamiento de Marbella en la queja 16/0851, al Ayuntamiento de Algeciras en la queja 16/5579 y a la Mancomunidad de Municipios del Bajo Andarax en la queja 16/6492, sin que hasta el momento hayamos recibido contestación de ninguno.

Una peculiaridad tenía la Sugerencia dirigida al Ayuntamiento de Linares en la queja 17/0411. En este caso la Ordenanza Reguladora del Servicio sí establece la posibilidad de aplicar una bonificación en la cuota tributaria cuando la facturación sea anormalmente excesiva por roturas en la red. No obstante, corresponde dictaminar y reconocer esta bonificación a la Comisión Informativa de Servicios Públicos en base a determinados criterios, entre otros, que atienden a la situación socioeconómica de la unidad familiar.

Como hemos señalado, la idea que vertebra nuestra petición es que el consumo de agua registrado a consecuencia de la fuga no merece el mismo reproche que si se hubiera producido un consumo voluntario excesivo. No creemos que hayan de valorarse las circunstancias socioeconómicas del abonado, al menos de forma excluyente, puesto que se atiende al hecho de que la pérdida de agua fuese involuntaria y reparada con la debida diligencia.

En consecuencia, solicitábamos que la Ordenanza que regula la tasa por los servicios de agua recoja medidas que puedan modular la facturación excesiva en casos de fugas, sin exclusiva atención a circunstancias socioeconómicas. Esta petición fue expresamente rechazada por el Ayuntamiento, argumentando que el criterio socioeconómico de la unidad familiar es el más equitativo al beneficiar a todos los abonados y más a quien menos ingresos económicos tiene.

En la queja 17/5606 hemos recordado al Consorcio para el Desarrollo de la Vega-Sierra Elvira que se nos informó, con fecha 29 de agosto de 2016, que se encontraban pendientes de publicación las Ordenanzas que regulan los precios autorizados a percibir por Aguasvira en las que se incluía un nuevo sistema de facturación con bonificación para aquellos casos en los que el consumo elevado sea motivado por una fuga en la instalación interior.

Sin embargo, por la información que hemos podido recabar hasta el momento esta bonificación sólo se habría incluido en un protocolo aprobado por la Asamblea de la empresa Aguasvira, en el que se determinan los requisitos para su aplicación.

También hemos efectuado un seguimiento del compromiso asumido por el Ayuntamiento de Estepona, que manifestó estar estudiando el impacto del establecimiento de una bonificación por fuga en respuesta a la Sugerencia cursada por esta Institución (queja 14/4962).

La penalización en la factura de agua ante supuestos de avería o fuga también tiene su reflejo en el canon autonómico de depuración, que las entidades suministradora liquidan en sus recibos en favor de la Comunidad Autónoma.

El año pasado dábamos cuenta de la petición formulada a la Secretaría General de Medio Ambiente y Cambio Climático para que promoviese una modificación normativa que evite esta penalización excesiva y que, tras su rechazo inicial, habíamos tenido que insistir ante el titular de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio para obtener su pronunciamiento definitivo.

Finalmente nuestra petición fue atendida por dicha Consejería, que reconsideraba su posición y trasladaba a la Consejería de Hacienda y Administración Pública una propuesta de modificación del articulado de la Ley de Aguas de Andalucía (queja 16/1647).

Hemos podido comprobar que la propuesta ha tenido su reflejo en la Ley 5/2017, de 5 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2018, cuya Disposición Final Séptima modifica la Ley de Aguas de Andalucía, añadiendo un apartado 4 a su artículo 87, con la siguiente redacción:

«4. Excepcionalmente, en los periodos de facturación en que se produzcan fugas de agua en la instalación interior de suministro del contribuyente debidas a hechos en que no exista responsabilidad alguna imputable al mismo, el consumo que se tendrá en cuenta a efectos de aplicar la tarifa progresiva por tramos será el consumo estimado calculado conforme a lo dispuesto en el artículo 78 del Decreto 120/1991, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua.

En caso de que el consumo estimado resulte superior a 18 m³/vivienda/mes, al volumen que exceda de dicha magnitud, se le aplicará el tipo de 0,25 euros/m³ previsto para las pérdidas de agua en redes de abastecimiento.

El presente apartado solo será de aplicación cuando en la instalación interior no se haya producido una fuga durante los últimos tres años»

En algunas ocasiones el problema es que no puede determinarse la causa de un excesivo consumo de agua, resultando correcto el resultado de la verificación del contador y quedando acreditado que no hay averías en las instalaciones interiores que pudieran hacer pensar en una fuga.

En estos casos la entidad suministradora suele entender que se trata de un salidero ocasional por descuido o defecto de la instalación interior.

A lo sumo podemos obtener un compromiso de la entidad suministradora para facilitar el pago de la elevada deuda generada (queja 17/5665).

No obstante, cuando hemos detectado que el contador instalado no ha sido objeto de las revisiones reglamentarias en plazo, y pese a que ello no sea justificación técnica de un posible error de funcionamiento en el contador, hemos solicitado a la entidad suministradora que tuviese en cuenta esta circunstancia.

En la queja 17/0582 y en la queja 17/3109 dicha petición permitía dar satisfacción a la pretensión de la persona afectada, contestando la entidad suministradora que rectificaría la factura objeto de la reclamación emitiendo una nueva en base al consumo histórico.

En la queja 17/2110 hemos solicitado el expreso pronunciamiento de la Administración que estaba conociendo de la reclamación del particular, considerando que debía tenerse en cuenta la existencia de examen administrativo desfavorable en la verificación de VEIASA -aunque el examen metrológico concluyese que el error debía resolverse en favor de la empresa- y que la propia concesionaria reconociera que el contador llevaba sin renovarse o verificarse un tiempo superior al establecido por el artículo 40 del Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua en Andalucía.

En materia de suministro de agua también tramitamos quejas relacionadas con situaciones de anomalía o fraude, aunque la incidencia es mucho menos significativa que la que se produce en el suministro eléctrico.

Las quejas suelen venir referidas al elevado importe de la facturación recibida en concepto de liquidación de fraude, a la falta de notificación en el momento de la inspección para comprobar los hechos o la falta de requisitos de la inspección exigidos por el Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua.

Nuestra actuación se centra en la verificación del cumplimiento de los requisitos reglamentarios para acreditación del fraude y para girar liquidación, consultando a la entidad suministradora y, en su caso, al Servicio de Consumo cuando ha intervenido en la tramitación de la reclamación por este asunto.

Precisamente la falta de cumplimentación de los requisitos reglamentarios determinó que en fase de recurso de alzada la Administración de Consumo resolviese la improcedencia de la liquidación por fraude emitida por Emasagra, debido a la ausencia de datos identificativos en el informe de inspección (queja 17/3748).

En esta queja también planteábamos nuestras dudas acerca de la facturación de los trabajos realizados para la detección del supuesto fraude. A este respecto entendía el Servicio de Consumo que no podía pronunciarse en razón de la materia, ya que la factura no correspondía a la prestación del suministro de agua sino a otros servicios. En cualquier caso abría expediente de reclamación en vía de mediación para intentar alcanzar una solución, así como investigar los hechos que pudieran ser susceptibles de tramitarse como expediente sancionador.

En la queja 16/7020 entendíamos que no se había explicado suficientemente la aplicación del art. 93 del Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua (liquidación por fraude), en vez de su art. 78 (consumos estimados), si parecía que el contador se tomó por averiado. Por ello solicitamos al Servicio de Consumo la valoración de esta circunstancia y la de que no se advirtiera al interesado que se procedería a la sustitución de su contador y que quedaba a su disposición en las oficinas de la entidad suministradora al objeto de su comprobación. Se dio por válida la valoración de la empresa de que el contador se había roto intencionadamente con la intención de defraudar, ya que al estar la carcasa desprendida del cuerpo del contador el sistema de marcado no funciona o funciona incorrectamente.

En la queja 17/3300 planteamos si la obligación del abonado de conservación y custodia del contador podía alcanzar a exigirle su reposición, cuando el mismo se encuentra accesible en la vía pública y no queda acreditada la responsabilidad directa del abonado sobre la manipulación.

En ocasiones nuestra actuación se centra en los conceptos incorporados a la factura de liquidación de fraude, entendiendo que el Reglamento de suministro domiciliario de agua en Andalucía ampara únicamente los conceptos de abastecimiento.

En la queja 16/1986 manifestábamos nuestra disconformidad con la inclusión de los conceptos de alcantarillado y depuración en la factura de fraude y reclamábamos una actuación más proactiva del Servicio de Consumo en Málaga. La Administración alegó que el interesado no había impugnado tales conceptos en su reclamación y que sólo lo hizo en su recurso de alzada, siendo este recurso expresamente desestimado.

Como el caso particular objeto de queja había devenido firme en vía administrativa, de cara a futuras reclamaciones solicitamos que se valoren los conceptos que incorpore la factura, con independencia de que sean alegados o no por las personas reclamantes. La Delegación Territorial ya nos ha comunicado que viene aplicando este criterio en sus resoluciones.

Por último parece de interés señalar que en la queja 17/0141 se puso de manifiesto que la Administración de consumo había dictado resolución ordenando la anulación de la liquidación de fraude girada por Aqualia pero ésta no había procedido a la devolución del importe abonado por el particular.

El Servicio de Consumo en Cádiz manifestó haber realizado los requerimientos oportunos a la empresa y, ante su falta de contestación, adoptado acuerdo de inicio de expediente sancionador.

Entendiendo que la resolución dictada en una reclamación en materia de suministro domiciliario de agua constituía un acto administrativo, le trasladamos la posibilidad de aplicar multas coercitivas para su ejecución forzosa. Coincidiendo la Delegación Territorial con los argumentos expuestos, no hizo falta llegar a este extremo porque finalmente la empresa suministradora acreditó el cumplimiento de la resolución dictada.

Por último en este apartado dedicado al suministro de agua señalar que algunas quejas se refieren a su falta o a los cortes sufridos en determinadas poblaciones (queja 16/5210 que afectaba a una urbanización suministrada por Aljarafesa, queja 17/2377 y queja 17/4032 sobre cortes en Algarinejo, queja 17/3265 por falta de agua en una barriada de Gérgal, queja 17/3996 por cortes de suministro en Almogía).