1.3.1 Introducción

Hemos de reflejar en este apartado correspondiente al funcionamiento del Sistema de la dependencia y de los Servicios Sociales en nuestra Comunidad, las quejas que afectan o a colectivos específicos, como son las personas con discapacidad, mayores, personas sin hogar, en situaciones de vulnerabilidad, de o en riesgo de exclusión social usuarias de los servicios sociales comunitarios, y, también, las prestaciones sociales concretas como es el programa de Solidaridad de los Andaluces para la erradicación de la marginación y desigualdad en Andalucía, recientemente derogado.

Pues bien, 2017 ha sido un año de estabilidad por lo que a las quejas relacionadas con el Sistema de la Dependencia se refiere, en el sentido bien entendido de haber discurrido como una reproducción serena, sin sobresaltos, de problemas ya conocidos, que vienen a confirmar que, aunque con deficiencias, el Sistema conserva el aliento.

Una vez que se redefinieron los contornos de este derecho subjetivo, por la vía de sucesivas reformas normativas, muchas veces se le ha privado de su auténtica naturaleza jurídica, por la vía de la infradotación presupuestaria, como si se tratase de una prestación condicionada, sin que acabe de ocupar el sitio que le corresponde por su trascendencia social y por su configuración legal.

La necesidad de la existencia de un sistema de prestaciones y recursos destinados a personas dependientes es ya una conquista irrefutable, tan incuestionable como lo es para la protección de la salud el funcionamiento de un sistema sanitario público. Es, sin embargo, el pretendido carácter social de sus recursos, el que parece relegarlo a un puesto en el que, inconscientemente, no acabara de desembarazarse del complejo de concesión caritativa o de beneficencia, a pesar incluso de la obligatoriedad de que la beneficiaria haya de participar en el coste de sus prestaciones.

Con todo, atrás van quedando tiempos peores que, aunque no superados, confiamos en que el tiempo y el esfuerzo de todas las Administraciones implicadas, se vayan diluyendo hasta hacerlos caer en el olvido.

Las causas esenciales de conflicto reveladas por los testimonios recibidos de los andaluces y andaluzas que han confiado en el apoyo de esta Institución, provienen sin duda de los significativos retrasos en la tramitación del procedimiento administrativo, la controversia en la idoneidad del recurso propuesto, la disconformidad con la Residencia en la que las personas mayores obtienen asignación de plaza concertada, la insuficiencia de plazas residenciales para dependientes con perfiles específicos y la incapacidad para hacer efectivo el acceso al sistema de las personas dependientes moderadas, así como, lamentablemente, el incremento significativo, con respecto a años anteriores, de quienes denuncian una situación de indigno trato residencial de nuestros mayores dependientes.

En cuanto a la producción normativa reseñable en esta materia, hemos de mencionar el Real Decreto 1082/2017, de 29 de diciembre, por el que se determina el nivel mínimo de protección garantizado a las personas beneficiarias del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, de grado III, Gran Dependencia; grado II, Dependencia Severa y grado I, Dependencia Moderada, según las fijadas en el anexo.

También hemos de referirnos a la Resolución de 11 de diciembre de 2017, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por la que se publica el Acuerdo del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, que modifica parcialmente el Acuerdo de 27 de noviembre de 2008, sobre criterios comunes de acreditación para garantizar la calidad de los centros y servicios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

Por lo que se refiere al estado de los derechos de las personas con discapacidad, ofrecemos una visión transversal de la actividad del Defensor del Pueblo Andaluz con relación a los citados derechos, tanto desde el acto formal de reconocimiento y valoración de la situación de discapacidad a partir del cual se pueden acceder a cuantos servicios y prestaciones existen para estas personas como medidas de discriminación positiva que, en todo caso, son expresión de los principios de igualdad de oportunidades y no discriminación, como en todo lo relacionado con el ejercicio de los mismos en ámbitos tales como el de la salud, la educación, escolarización obligatoria o universitaria, en el empleo, en el ejercicio de sus competencias por la administraciones públicas territoriales, en los servicios de interés general, así como en materia de movilidad y accesibilidad universal, etc.

Haciendo referencia en este momento a algunas de las novedades normativas más relevantes producidas en 2017 con respecto a este grupo de personas, hemos de referirnos necesariamente a la aprobación y publicación de la Ley 4/2017, de 25 de septiembre de los Derechos y la Atención a las Personas con Discapacidad en Andalucía.

Esta Ley obedece a la necesaria adecuación de la normativa autonómica a la Convención internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada el 13 de diciembre de 2006, que impulsó un cambio de paradigma en las políticas sobre discapacidad, pasando desde un enfoque asistencial al de garantía de derechos y ha supuesto la consagración del enfoque de los derechos de las personas con discapacidad, de modo que las considera titulares de derechos y los poderes públicos están obligados a garantizar que el ejercicio de esos derechos sea pleno y efectivo.

Respecto a las personas mayores, el incremento de la proporción de los mayores de 65 años en la población general que se producirá en la primera mitad del siglo XXI va a convertirse, según Naciones Unidas en una de las más importantes transformaciones sociales de este siglo (Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, División de Población, World Population Ageing, 2015), con implicaciones para casi todos los sectores de la sociedad, como los mercados laborales y financieros, la vivienda, el transporte, la protección social y las estructuras familiares, entre otros.

España se sitúa entre los países más envejecidos del planeta con un 18,7 % de población de 65 años o más en 2015, según los datos oficiales del Padrón municipal de habitantes a 31 de diciembre de 2015, es decir, 8.657.705 personas. Además, las proyecciones de población recogidas por el Imserso en su Informe 2016. Las Personas Mayores en España (Madrid, 2017) apuntan a que la población mayor de 65 años seguirá aumentando hasta el año 2050, llegando a ser el triple de la población de menos de 14 años. Por tanto, la estructura de edad de la población española envejecerá de forma acelerada e intensa en las próximas décadas.

Dado que estos cambios demográficos son previsibles, las administraciones tienen la oportunidad y la obligación de adaptarse a esta nueva realidad de forma anticipada y, así, adoptar los cambios necesarios en los sistemas sanitarios y sociales y diseñar políticas innovadoras específicamente dirigidas a las necesidades de las personas mayores, incluidas las relativas a la vivienda, el empleo, la asistencia sanitaria, la protección social y otras formas de apoyo intergeneracional. (Imserso, Informe 2016. Las Personas Mayores en España).

Uno de estos retos pendientes es el objeto de una actuación de oficio iniciada en el año 2016 sobre las políticas y actuaciones que las administraciones públicas andaluzas llevan a cabo en relación con las personas mayores que viven solas, de cuyo discurrir damos cuenta en el apartado correspondiente de este Capítulo.

El citado Informe 2016. Las Personas Mayores en España del Imserso recoge también que Andalucía contaba, a 31 de diciembre de 2015, con 659 centros residenciales con 43.687 plazas. Esto supone un índice de cobertura del 3,19 % de la población igual o mayor a 65 años (1.369.259 a 1 de enero de 2015, según el INE), más de un punto por debajo de la media española, del 4,30 %.

Del total de centros residenciales existentes en Andalucía, sólo el 22,15 % son de titularidad pública y 77,84 % de titularidad privada, si bien la mayoría de las plazas, el 58 %, son de financiación pública y el restante 42 % privada.

Aunque se desconocen los datos globales de todas las personas usuarias de plazas públicas y privadas, sí sabemos que la inmensa mayoría son mujeres y mayores de 80 años (aproximadamente un 75 % en ambos casos).

Pues bien, es esencial que los servicios de atención residencial proporcionen a las personas mayores un ambiente cálido y hogareño que respete sus preferencias y gustos, y que impliquen a estas y a sus familias en las decisiones que afectan a su organización y funcionamiento, además de por supuesto atender de forma adecuada a sus necesidades.

Sin embargo, hay ocasiones en que las personas usuarias o sus familiares se dirigen a esta institución por considerar que la atención prestada en las residencias de mayores no es correcta, habiéndose notado en este ejercicio que nos ocupa, un llamativo incremento de quejas o denuncias de centros residenciales por estas causas que, aunque no se ha materializado en un gran número de quejas, su aumento con respecto a años anteriores en los que las quejas de este tipo eran meramente simbólicas, sí se ha hecho notar, de lo que queremos dejar constancia.

Como es habitual, en 2017 también se han tramitado varias quejas de personas usuarias de centros de participación activa de personas mayores.

En cuanto a los Servicios Sociales, iniciábamos el año 2017 con la buena noticia de la aprobación a finales de 2016 de la nueva Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía, que respondía a la demanda existente de un nuevo marco jurídico para esta cuestión. De esta manera, Andalucía desarrollaba el artículo 23 de su Estatuto de Autonomía, que garantiza el derecho de todas las personas a acceder en condiciones de igualdad a las prestaciones de un Sistema Público de Servicios Sociales, y se sumaba a otras comunidades autónomas en la aprobación de una «segunda generación» de leyes autonómicas de servicios sociales con una regulación mucho más extensa y mayor nivel de desarrollo.

El reconocimiento de nuevos derechos subjetivos a la ciudadanía en materia de servicios sociales fue objeto de celebración por esta institución, a pesar de que no se incluyese como tal la prestación de una renta básica que garantizase unas condiciones de vida digna a todos los ciudadanos y ciudadanas andaluces.

Recordamos que entre las principales novedades que aporta la citada ley al Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía se encuentra la universalización de los derechos de todas las personas a prestaciones y servicios como los de información, valoración, orientación y asesoramiento, la ayuda a domicilio, la atención en urgencia social, los servicios de protección de menores en situaciones de riesgo o desamparo, las prestaciones económicas contra la exclusión y para la erradicación de la marginación y la desigualdad, la protección jurídica y social de personas con capacidad limitada, las prestaciones ligadas a las situaciones de dependencia o servicios relacionados con programas de drogodependencias, entre otros.

Ahora bien, como señalábamos en el Informe Anual 2016, la nueva ley deja al desarrollo reglamentario algunos aspectos esenciales, en particular, el Catálogo de Prestaciones del Sistema Público de Servicios Sociales, el Plan Estratégico de Servicios Sociales, el Mapa de Servicios Sociales de Andalucía y la Carta de los Derechos y Deberes de las personas usuarias de los servicios sociales. Para su aprobación, el Consejo de Gobierno tenía un plazo máximo de doce meses desde la entrada en vigor de la ley, plazo que finalizó en enero de 2018, sin que este desarrollo normativo se haya llevado a cabo.

No obstante, hemos de decir que la Ley ha tenido ya desarrollo en materia de participación con la aprobación del Decreto 2/2018, de 9 de enero, por el que se regula la composición y régimen de funcionamiento del Consejo de Servicios Sociales de Andalucía.

Por tanto, la universalidad de los servicios sociales no es aún efectiva y, en tanto se proceda al desarrollo reglamentario, seguirán siendo de aplicación las normas vigentes dictadas en desarrollo de la anterior ley, la Ley 2/1988, de 4 de abril, de Servicios Sociales de Andalucía, en lo que no sean contrarias a la nueva.

Quedan también pendientes la aprobación del decreto que regulará el régimen del concierto social que establece la nueva ley, la creación del Comité de Ética de los Servicios Sociales de Andalucía, la elaboración de un código de ética profesional y otro para los proveedores del sistema público de servicios sociales, y la puesta en marcha de la Red Andaluza de Investigación de Políticas Sociales y la Red de Agentes del Conocimiento en Políticas Sociales.

En definitiva, aún queda mucho camino por andar en esta esperada nueva etapa de los servicios sociales en Andalucía. Por parte de la Oficina del Defensor del Pueblo Andaluz se ha de insistir a la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, en consecuencia, en la importancia de no demorar aún más el necesario desarrollo de la Ley de Servicios Sociales de Andalucía y dotar de efectividad a la misma.

Por lo demás, el grueso de quejas recibidas en el ámbito de los servicios sociales hacen referencia a la situación de necesidad económica en la que se encuentran muchas personas y familias que reclaman ayudas sociales, expresan su queja por la insuficiencia de ayudas para atender situaciones de riesgo, o se lamentan de lo que consideran es una actuación inadecuada de los servicios sociales comunitarios ante sus demandas.

Asimismo, también hemos tenido ocasión de intervenir, como en otros años, en quejas afectantes a la situación en la que se encuentran colectivos de personas específicos afectados de una mayor vulnerabilidad debido a su exclusión social, nos referimos a las personas sin hogar.

Por último, dedicamos el último epígrafe de este Capítulo a dar cuenta del estado del Programa de Solidaridad de los andaluces para la erradicación de la marginación y desigualdad en el año 2017, último en el que dedicaremos un apartado al mismo, dada su reciente derogación tras la aprobación del Decreto-Ley 3/2017, de 19 de diciembre, por el que se ha puesto en marcha la denominada Renta Mínima de Inserción Social en Andalucía, que regula la prestación económica orientada a la erradicación de la marginación y la desigualdad y a la lucha contra la exclusión social que deberá incorporar un itinerario a través de un Plan de inclusión sociolaboral, en los términos establecidos en los artículos 42.1 y 42.2.g) de la Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía, como prestación garantizada y, por tanto, en su consideración de derecho subjetivo.

Esta norma, cuya aprobación acogemos con satisfacción, a simple vista, en líneas generales y tras una lectura rápida, podemos afirmar que ha tenido en cuenta la práctica totalidad de las recomendaciones y sugerencias formuladas en su día por esta Defensoría en la actuación de oficio, queja 14/1285, que también formaron parte de nuestro Informe Especial al Parlamento de Andalucía “25 años del programa de solidaridad para la erradicación de la marginación y la desigualdad e Andalucía”, entre las que destacamos la redefinición y mejor regulación de las personas beneficiarias, la aclaración del concepto de unidad familiar, la convivencia en el mismo domicilio de más de una unidad familiar, la mejor definición de los recursos computables y los no computables; lo relativo a las personas extranjeras de países no miembros de la Unión Europea que con la anterior normativa no podían acceder a esta prestación; la regulación de los supuestos de emergencia y urgencia; la regulación del procedimiento y la aclaración de la participación de los SSCCC, etc.

No obstante, hay algunos aspectos que esta defensoría acoge con cautela y que iremos viendo como se desarrollan e implementan, de los que tenemos pensado efectuar un estudio con mayor profundidad y a los que permaneceremos atentos siempre en la salvaguarda y garantía de los derechos de la ciudadanía andaluza más necesitada de protección y defensa.

Así, algunos de estos aspectos que nos causan preocupación atañen, por ejemplo, a la participación activa de los servicios sociales comunitarios en el procedimiento, la incorporación de un itinerario a través de un plan de inclusión y/o inserción sociolaboral y, en consecuencia la necesaria coordinación con los organismos competentes en materia de empleo, en este sentido, esperamos que las medidas de inclusión e inserción sociolaboral que se prevén en la nueva norma, para propiciar la inclusión y autonomía de las familias, sean reales y efectivas, tal como recomendábamos en nuestro Informe Especial, por cuanto que en la normativa anterior también se preveían actuaciones de este tipo que con el transcurso del tiempo dejaron de aplicarse.

Por otra parte, también hay otras cuestiones que nos preocupan como son el régimen transitorio establecido para la efectividad de la prórroga de la prestación por otros 12 meses; la compatibilidad o no con otro tipo de ayudas y prestaciones; la cuantía misma de la RMI que no alcanza a la cantidad que se considera necesaria para subsistir denominada umbral de pobreza y, por consiguiente, la duda razonable que surge respecto de que esta prestación vaya a ser efectiva para cumplir los fines perseguidos, superar la pobreza, la exclusión y corregir las desigualdades, etc.

Y finalmente, en cuanto al esencial aspecto económico, estaremos atentos a la consignación presupuestaria anual y a su ejecución dado que se trata de una prestación social garantizada como derecho subjetivo, por lo que no deben volver a darse situaciones como las del pasado, en el que año tras año había miles de solicitudes del programa de solidaridad en espera de consignación presupuestaria para ser aprobadas.