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Imprimir1.3.2.1 Dependencia
1.3.2.1.1 El Procedimiento Administrativo: El incumplimiento del deber de resolver en plazo
El Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia tiene un objetivo claro o, si se quiere, una finalidad muy concreta: obtener un apoyo público para sus limitaciones físicas, mentales, intelectuales o sensoriales, mediante el reconocimiento de aquella prestación de su catálogo que más adecuada resulte a sus circunstancias.
Pero para ello, la persona afectada ha de solicitar el inicio de un expediente administrativo que, aunque sometido a un plazo máximo de conclusión íntegra, se dilata en el tiempo durante años y aleja en el horizonte el objetivo real.
Seis meses, en conclusión, dice la Ley 39/2006, es el plazo máximo que ha de mediar entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia, independientemente de que la Administración competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones. Caso este de nuestra Comunidad Autónoma, en la que este recorrido se cubre en dos etapas o procedimientos administrativos, técnicamente independientes, que, a la postre y por lo que importa al ciudadano, han de cubrirse en el lapso temporal preceptuado por la Ley 39/2006.
El incumplimiento del deber legal de resolver en plazo el expediente de dependencia, sigue siendo el motivo central en la práctica totalidad de las quejas que nos dirigen las personas sujetas a las lides de su tramitación administrativa, con independencia de discrepancias de otra índole que, eventualmente y por añadidura, puedan surgir con ocasión del contenido de los aguardados pronunciamientos administrativos.
Las dilaciones siguen afectando por igual a cualquiera de los momentos del expediente administrativo, ya se trate de la valoración y reconocimiento del grado de dependencia, ya de la elaboración y aprobación del recurso prescrito o propuesto en el PIA, o bien de su revisión o replanteamiento.
Es apreciable, en cualquier caso, la confusión e incertidumbre que embarga a la persona peticionaria, cuando aún sin concluir el expediente originario y por justificados motivos sobrevenidos, se ve en la necesidad bien de instar una revisión de su situación de dependencia, haya sido ya reconocida o no, o bien del recurso o prestación que le corresponda, que puede encontrase pendiente de aprobación o que ni siquiera ha sido propuesto todavía.
Dependiendo de la información suministrada por la persona compareciente sobre el momento en que se encuentra su solicitud, -en el hipotético caso de conocerlo-, es práctica habitual que esta Defensoría dirija su petición de colaboración a la Delegación Territorial correspondiente de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales y/o a los Servicios Sociales Comunitarios del Ayuntamiento del domicilio de aquélla.
En el ámbito autonómico, las peticiones de informe interesadas a las diferentes Delegaciones Territoriales de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, a colación de expedientes individuales de queja, han arrojado respuestas siempre limitadas a reseñar una objetiva referencia cronológica de las actuaciones practicadas hasta la fecha de su expedición, que, en la mayor parte de los casos, nada añadieron a la situación ya trasladada por la persona peticionaria, y que, precisamente por ello, no aportaron novedad o avance alguno que permitiera vislumbrar un horizonte cierto en su conclusión.
En el caso de Delegaciones Territoriales como la de Sevilla, además de esta relación temporal de actuaciones, el informe ha venido añadiendo durante 2017 una apreciación reiterativa, a modo de conclusión, consistente en destacar que, para el despacho del procedimiento en curso, ha de tenerse en cuenta un principio rector del impulso en su ordenación, impuesto legalmente, a saber: el deber de guardar el orden riguroso de incoación prescrito por el artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Y, ciertamente, aunque nada objetamos a la voluntad de la Administración autonómica de respetar un principio que, en asuntos de homogénea naturaleza, garantiza la igualdad de trato de los administrados y administradas, entendemos que la observancia de este orden general en la tramitación, no solo no excluye, sino que tiene como presupuesto otro deber administrativo igualmente legal, el de la tramitación en plazo de los expedientes, preceptuado por el artículo 29 de la misma Ley 39/2015. De manera que, aisladamente considerado, en el plano específico del expediente individual de la persona dependiente, la vulneración de la obligatoriedad administrativa de cumplimiento del plazo de conclusión de la Ley 39/2006, obstaculiza la eficacia de un derecho subjetivo y, por ello, constituye una irregularidad que debe tener una respuesta inequívoca.
La Administración, por su parte, invoca como causa que impide la conclusión del procedimiento de la persona reclamante en la queja concreta, el derecho precedente de los interesados e interesadas titulares de otros expedientes en curso igualmente demorados, es un argumento que no guarda ninguna relación de causa-efecto con la pretensión legítima que invoca la persona que recurre a esta Institución con su queja, sino que deja intacta la misma y exige la adopción de las medidas y la remoción de los obstáculos que la impidan.
No en vano se pronuncia asimismo a este respecto la Ley reguladora del procedimiento administrativo común, en su artículo 20, cuando afirma que los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas encargados de la resolución o el despacho de los asuntos, son responsables directos de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.
Con independencia de esta peculiaridad, como decíamos más arriba, al margen de relacionar las actuaciones y estado del expediente al tiempo de emitir el informe, la línea general de las respuestas ya no contiene un pronunciamiento expreso sobre la causa o causas que siguen motivando la inobservancia del deber de resolver en plazo, aunque del estado del expediente se infiera realmente la causa de su no resolución: a la espera de plazas disponibles en el caso de centros residenciales por no haber vacantes o, como recientemente, que no pudo resolverse un aumento de horas del Servicio de Ayuda a Domicilio al haber muchos expedientes en espera en igual situación y a falta de disponibilidad presupuestaria.
Aunque el expediente de dependencia se encuentra bajo la competencia y control autonómico en su inicio y conclusión, existe una etapa que cae directamente bajo la órbita de los Servicios Sociales Comunitarios. Se trata de la elaboración de la propuesta de recurso o programa individualizado de atención y los diversos trámites que comporta, es decir, la labor de prescribir o proponer el recurso del Sistema que más convenientemente sirva a las necesidades de la persona afectada, dentro de los requisitos legales.
Ello ha justificado que cuando el expediente incurso en demora se encuentra en este momento de tramitación, la petición de informe haya ido dirigida a los citados Servicios Sociales.
Son muchos, como es obvio, los Ayuntamientos incardinados en nuestra Comunidad Autónoma de los que hemos requerido colaboración y muy diversas las respuestas obtenidas. Si bien esta pluralidad dificulta el compendio de las razones informadas, en lo que atañe a retrasos, se aprecia la repetición de un argumento: la Administración autonómica correspondiente no ha notificado a los Servicios Sociales la resolución de grado que reconoce la situación de dependencia o no ha activado o cargado el expediente en el programa informático llamado Netgefys, imposibilitando con ello que estos Servicios den curso al mismo.
La conclusión alcanzada en los expedientes de queja tramitados, pone de relieve que el incumplimiento administrativo de los plazos genera una tramitación media de hasta dos años, cuadriplicando con ello el máximo legal. Por lo que en los pronunciamientos emitidos por esta Defensoría en el año 2017 mediante las casi 100 (96) resoluciones emitidas consistentes en recomendaciones, también se ha puesto un especial interés en recordar a la Administración este deber legal con carácter general.
1.3.2.1.2 La insuficiencia de plazas residenciales para perfiles específicos
En estrecha conexión con el apartado dedicado a la inobservancia del deber legal de resolver en plazo los expedientes de dependencia, se encuentra el de la insuficiencia de plazas residenciales concertadas. Subyace en ambos el recurrente argumento de la limitación de la disponibilidad presupuestaria.
A él se remiten diferentes informes provinciales, cuando expresan que existe un importantísimo número de expedientes en fase de resolución de recurso, imposibles de abordar en plazo y que la tardanza producida en la aprobación de los programas individuales de atención (PIAS), particularmente de aquéllos que requieren una plaza concertada en una Residencia, se debe precisamente a la limitación de la disponibilidad presupuestaria.
Insisten por ello en que la situación resulta más acentuada en el caso de residencias, al tener que limitarse al número de plazas concertadas disponibles.
La problemática es mayor cuando se trata de recursos residenciales destinados a perfiles específicos de personas dependientes, debido a su escasez.
Las intervenciones practicadas al respecto por esta Defensoría, además de perseverar en la línea ordinaria de seguimiento de los casos individuales, dirigiendo la recomendación de rigor a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, ha ido reforzada por la incoación de queja de oficio en la que poder hacer un planteamiento general.
Aún así, los esfuerzos han sido poco satisfactorios, persistiendo el problema estructural de infradotación de las plazas, y los y las dependientes en dicha tesitura se ven supeditados a aguardar el surgimiento de una vacante en plazas que, por definición, tienen mayor demanda que disponibilidad. Defecto que la Administración intenta paliar recurriendo a una ampliación geográfica de la solicitud, autonómica, tan amplia que pocos progenitores o familiares están dispuestos a aceptar.
Tampoco son infrecuentes las quejas debido a que, ante la urgencia de algún caso concreto de necesidad de recurso residencial para estas personas, la administración haya otorgado plaza en algún centro que los familiares no consideran adecuado al perfil, sobre todo cuando se trata de patologías muy específicas que a su juicio necesitan de centros especializados en los que tratarlas y en los que, por la misma razón, suele haber muy pocas plazas, dado que la tasa de reposición de las mismas suele ser nula o casi inexistente, tal es el caso de las personas afectadas por autismo.
Antes de culminar el ejercicio 2017, la Agencia de Dependencia informó que, conscientes de esta carencia y siendo voluntad de la Administración adecuar en la medida de lo posible el número de plazas concertadas de atención residencial a las personas en situación de dependencia, las Delegaciones Territoriales están valorando conjuntamente con los Servicios Centrales de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia, todas las opciones disponibles, para garantizar lo antes posible la mejor respuesta para atender las necesidades específicas de estas personas , no obstante realizan un seguimiento permanente de los casos.
Aguardamos por ello los resultados de dicha valoración conjunta de opciones, para contar con todos los datos que nos permitan pronunciarnos.
1.3.2.1.3 Las controversias sobre el recursos residencial y sobre la prestación vinculada al servicio de atención residencial como alternativa
No es infrecuente que las personas reconocidas como dependientes o sus familiares, planteen discrepancias basadas en su rechazo al recurso prescrito en el PIA por los servicios sociales comunitarios.
La prestación que los servicios sociales han de proponer, han de responder al criterio de la adecuación a sus necesidades, además de seleccionarse de entre los servicios y prestaciones económicas legalmente previstos para el grado de dependencia resultante de la valoración, de la persona dependiente.
Ocurre que la determinación de la modalidad de intervención corresponde a los servicios sociales, siempre con previa consulta a la persona interesada o su entorno familiar, lo que no obsta para que cuando dichos Servicios propongan diversas alternativas, la persona beneficiaria pueda elegir entre alguna de las propuestas.
La única excepción a dicha competencia tiene lugar en el caso de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, en cuya determinación concurre una especificidad introducida en el artículo 29.1 de la Ley 39/2006 en su reforma del año 2012, para atribuirla exclusivamente a la Administración autonómica competente, a propuesta de los servicios sociales.
Sobre estas bases, la reforma del año 2012 hizo que las disconformidades de las personas dependientes con el recurso propuesto y/o finalmente aprobado a su favor, derivaran fundamentalmente de una clara preferencia por la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, que en las citadas fechas era un recurso prescrito y aprobado con habitualidad y que, a partir de entonces, quedó circunscrito al ámbito excepcional con que dicha prestación fue concebida por la Ley de Dependencia.
Superadas las confusiones ciudadanas acerca de a quién corresponde su propuesta y su determinación y sobre cuáles son las exigencias legales y los criterios administrativos que precisa su asignación, durante el año 2017 podríamos destacar que la prevalencia en las quejas que versan sobre la adecuación del recurso ha variado su rumbo y, más que sobre su tipología, ha devenido de la preocupación por el desarraigo que puede suponer para las personas mayores el reconocimiento de una plaza residencial concertada, alcanzando, por derivación, a la prestación económica vinculada al servicio de atención residencial, como alternativa.
La cuestión se plantea cuando la resolución que aprueba el PIA del o de la dependiente, en consonancia con la intervención principal acordada por los Servicios Sociales, aprueba el derecho de acceso a una plaza residencial en un Centro situado en una localidad distinta a la de residencia de la persona afectada o de sus familiares de vínculo parental más cercano, distante de su domicilio o bien, distinto a aquél en el que la persona mayor causó ingreso cuando su necesidad lo hizo inaplazable.
Habitualmente, la resolución que aprueba el PIA viene a dar respuesta a una necesidad revelada bastante tiempo atrás, que no en pocos casos ha determinado que la persona dependiente, no pudiendo esperar más la respuesta administrativa, se haya visto abocada a cubrir a su costa, ocupando plaza residencial privada, ya en la Residencia más cercana a su domicilio, ya en aquélla cuyo coste le haya resultado menos gravoso.
Esta inaplazable anticipación de la decisión administrativa, que la persona dependiente o su familia afrontan forzadamente con sus recursos propios, suele producir como resultado de la falta de coincidencia entre el Centro en el que la resolución asigna la plaza y aquél que, cuando ésta llega, ya se ha convertido en el hogar del o la dependiente, superado el período de duelo y la fase de adaptación.
Cuando la asignación de plaza se efectúa en una residencia que aleja a la persona beneficiaria de su entorno más próximo, razones lógicas de conservación del arraigo personal, familiar y social, motivan no ya la protesta, sino la angustia, pues la persona mayor sufre por el cambio y teme estar lejos de los suyos; a veces, los suyos no solo temen esta mayor lejanía, sino que saben que no podrán salvarla.
Así lo planteaba en su escrito un señor prácticamente octogenario, cuya mujer, de similar edad, se encuentra judicialmente incapacitada y es gran dependiente. El marido se ocupaba de ella, pero también tenía a su cargo a un hijo cercano a la cincuentena con problemas psíquicos (queja 17/4859).
La sobrecarga que pesaba sobre este señor y la demora en el PIA de su mujer, con propuesta de plaza residencial, hizo que, confiado en la certeza de la resolución administrativa, la ingresara en un Centro para personas mayores asistidas de su misma localidad.
Inicialmente se dirigió a esta Institución planteando dificultades económicas insalvables para sufragar el coste de la plaza, ya que nos decía que nunca hubiera imaginado que la tardanza en concluir el expediente sería tan significativa. En poco tiempo hubo de mudar su petición, manifestando que la alegría que sintió cuando recibió la carta por la que se le notificaba la resolución del PIA, se empañó al conocer que la Residencia adjudicada estaba en un municipio distinto al del domicilio familiar, puesto que su edad y sus circunstancias familiares le privarían de estar pendiente de su mujer con la asiduidad deseada.
En otra queja, la persona promotora, obtuvo reconocimiento de plaza residencial concertada para personas mayores previamente ingresada en una Residencia situada en su barrio. En esta ocasión, a pesar de encontrarse el Centro resuelto en la misma localidad, la afectada apelaba a su integración en el que ya estaba y un dato de enorme importancia para ella, que en éste contaba con la compañía de su hermana, también residente.
En casos como los ejemplificados a modo de simple ilustración, la Administración considera que no se discute ni está en tela de juicio la adecuación del recurso para servir a las necesidades de la persona dependiente, sino que lo que se cuestiona es la asignación de la plaza concreta en la Residencia determinada por la decisión administrativa.
Posición ésta que no compartimos íntegramente, al considerar que un recurso como el residencial no sólo ha de ser genérica y objetivamente adecuado como tal, por su simple tipología, sino que también ha de responder a las necesidades subjetivas de la persona a la que se reconoce y, sin lugar a dudas, sólo puede colmar estas últimas con plenitud si toma en consideración en su conjunto la pluralidad de vínculos, lazos familiares y afectivos y las cargas y obstáculos que dimanan de su situación preexistente. Es decir, si se individualiza y estima premisas subjetivas esenciales.
La respuesta que la Administración autonómica ofrece en supuestos como los relatados, se remite indefectiblemente a la normativa vigente. Explica para ello que el servicio de atención residencial es un recurso finalista que garantiza la atención integral de la persona en situación de dependencia cualquiera que sea el lugar donde radique, especificando que la asignación ha de realizarse entre las plazas vacantes que en cada momento existan en el oportuno ámbito provincial, en los centros residenciales de titularidad de la Administración de la Junta de Andalucía y entre las plazas financiadas por ésta en centros de titularidad publica o privada.
Partiendo de esta disponibilidad, -sigue aclarando la Administración-, la asignación toma en consideración la proximidad con el lugar de residencia de los familiares.
Y no dudamos que la decisión final, además de ajustarse a la normativa, está regida por la razón y por criterios de coherencia. En ocasiones es el azar, en forma de disponibilidad de plaza en una Residencia concreta en el momento preciso, el que suaviza o espina el desequilibrio producto del cambio. Otras veces, en cambio, parecen ser desajustes del Sistema los que dificultan afinar la asignación.
Entre estos desajustes se encuentra el de la falta de información, tanto de la Administración autonómica como de los Servicios Sociales. Basten para ello dos ejemplos reiterados.
El primero ocurre en los supuestos en que no obstante justificar la Administración que la plaza asignada se adecua a los criterios expuestos, las personas interesadas aportan certificado expedido por la Dirección de la Residencia ambicionada, que acredita la existencia de plaza vacante concertada, contradiciendo con ello la información facilitada desde el organismo público.
Cabe pensar que esta discordancia resulta de la desactualización transitoria de los datos en poder del Servicio de Centros. Pero también podría suceder, -y esto es lo que la Administración no explica y redunda en su contra al perpetuar la incomprensión-, que la plaza o plazas vacantes que la Dirección del Centro certifica a la persona interesada, estén realmente destinadas a acoger favorablemente una petición de traslado. Conforme al Decreto 388/2010, de 19 de octubre, por el que se regula el régimen de acceso y traslado de personas en situación de dependencia a plazas de centros residenciales y centros de día y de noche, los traslados tienen prioridad en la ocupación de la plaza sobre los PIAS iniciales.
El segundo defecto viene dado por el desconocimiento administrativo de las circunstancias particulares de la persona que aguarda la asignación de plaza residencial concertada. Es sabido que el ámbito es provincial y que por más que el PIA pueda especificar la preferencia del interesado en acceder o permanecer en una Residencia concreta, es la existencia de vacante disponible cuando haya de dictarse la resolución la que decantará el resultado por un Centro u otro. Pero hay particularidades en algunas y algunos peticionarios que deberían ponerse en conocimiento de la Administración autonómica y consignarse en el informe de los Servicios Sociales, antes de resolver el expediente en vano.
Este fue el inconveniente de uno de los casos que más arriba destacamos, de cuyas circunstancias concretas dimos cuenta al Servicio de Centros, que reconoció que, aun adoptándose la decisión conforme a la normativa, en realidad cuando se dictó la resolución no eran conocedores de que la hermana de la dependiente se encontraba en la misma Residencia en que ésta pretendía obtener plaza por la misma razón.
En resumen, la información completa en ambas direcciones allanaría el camino, ahorraría esfuerzos y aportaría mayor eficacia y acierto. La comunicación fluida de ciudadanos y ciudadanas con la Administración sigue siendo una asignatura pendiente.
Esta Defensoría viene asumiendo este cometido, garantizando que quienes demandan apoyo en defensa de sus derechos, conozcan su verdadero contenido y alcance, así como igualmente sus límites.
Hemos de significar que en asuntos de esta clase no han abundado las Recomendaciones dirigidas a la Administración, habiendo bastado en ocasiones el mero traslado de la información para, siendo ello posible, dar la respuesta esperada, la más aproximada o, en última instancia, la menos perjudicial.
A las personas interesadas les venimos explicando las alternativas a su alcance y que son las siguientes:
Aceptar la plaza asignada, a pesar de su disconformidad con la ubicación del Centro, ocuparla en plazo y, posteriormente, solicitar el traslado que, aunque es la opción más segura, no es ágil, ya que está supeditada a la existencia futura de vacante en la Residencia elegida y consuma el desarraigo indeseado y sus perjuicios.
Renunciar a la plaza resuelta, expresa o tácitamente, por no incorporarse al Centro adjudicado en el plazo máximo de quince días hábiles desde la fecha de la notificación de la resolución que aprueba el Programa Individual de Atención, transcurrido el cual, se le tendrá por decaído en su derecho.
Esta decisión, que irremediablemente es a la que recurren muchas de las personas afectadas, les devuelve al punto de partida, ya que si desean obtener recurso del Sistema, han de instar la reapertura del PIA con sus correspondientes trámites y persiste la incertidumbre de que, en esta ocasión, la plaza asignada pueda ser en el Centro de su elección.
A la Administración, desde otra óptica, tampoco le resulta útil, en la medida en que la obliga a duplicar los recursos que ya destinó a un fin fallido.
Finalmente, es destacable aludir a que la tesitura de no poder disfrutar de plaza en el Centro que permita el necesario arraigo o que trunque la adaptación ya alcanzada, ha multiplicado el interés de las personas afectadas por que el PIA prescriba un recurso alternativo o subsidiario al residencial, el de la prestación económica vinculada a dicho servicio. Entre otras, queja 17/1977.
Insisten los familiares de las personas dependientes en defender que, a falta del Centro elegido y aún cuando económicamente esta opción les perjudica, deberían poder acogerse a la citada prestación como mal menor o, al menos, de forma transitoria entretanto surge la anhelada vacante.
Esta posibilidad se ha apuntado en numerosas quejas, en que familiares de alguna persona mayor que desde hacía años aguardaban ver concluido el expediente de dependencia, obteniendo plaza residencial, comprobaban que la resolución ofrecía un Centro alejado del domicilio o distinto al de adaptación, renunciando y sacrificando con ello sus posibilidades económicas.
La sorpresa llega cuando descubren que solicitadas la revisión del PIA, no es posible solicitar plaza en una Residencia concreta, ni tampoco interesar como primera opción la prestación económica vinculada al servicio de atención residencial.
Ninguna de estas limitaciones son comprendidas por las personas interesadas, que insisten en subrayar que la prestación vinculada es exigua y que nadie optaría por ella si no fuera porque es preferible frente a la distancia del mayor.
Los Servicios Sociales arguyen que el sistema informático veta la posibilidad de tramitar un PIA cuya primera prescripción sea la de prestación económica vinculada al servicio de atención residencial. Lo que aparece explicado por la Administración autonómica, al referir que dicha prestación únicamente procede de forma subsidiaria al servicio de atención residencial, es decir, conforme a la Orden de 3 de agosto de 2017 de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social (artículo 13.2.a) cuando no se disponga de plaza vacante en los centros públicos ni en los privados concertados en la provincia.
La Agencia de Dependencia cita en este sentido los artículos 14 y 17 de la Ley 39/2006, que califica de prioritarios los servicios del Catálogo y ciñe el reconocimiento de la prestación vinculada a la atención residencial a aquellos supuestos en que no sea posible acceder a un servicio público o concertado de atención y cuidado.
En el ámbito autonómico andaluz reproduce esta exigencia la mentada Orden de 3 de agosto de 2017 de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social, por la que se establecen la intensidad de protección de los servicios, el régimen de compatibilidad de las prestaciones y la gestión de las prestaciones económicas del sistema de autonomía y atención a la dependencia en Andalucía que, en su artículo 13, considera que no es posible la atención mediante el servicio de atención residencial, tratándose de Centros residenciales para personas mayores en situación de dependencia, cuando no se disponga de plaza adecuada en los centros públicos o privados concertados en el ámbito de la provincia en que resida la persona beneficiaria.
Todos los cambios son difíciles, máxime cuando sobrevienen a avanzada edad, por una circunstancia de deterioro vital y en situación de desvalimiento. Mudar las costumbres que desde siempre se han observado bajo el propio techo, dejar de amanecer y despedir el día en la propia cama, para dejar hacer a otros lo que solos ya no podemos, acomodarse a costumbres ajenas, a reglas de convivencia colectiva y vivir incluso desconociendo los contornos del mundo exterior que circunda a nuestro nuevo hábitat, es una travesía dura que es mejor transitar en compañía.
Son importantes los remedios que amortigüen su impacto y nos consta que la Administración, que se compone de personas, es sensible a este razonamiento. Para ello es necesario, sin violentar la normativa, habilitar prácticas que permitan flexibilizar la rigidez de una decisión que de otro modo conduzca a la soledad del desarraigo.
1.3.2.1.4 El derecho de las personas dependientes moderadas
Como se avanzó en el Informe Anual de 2016, tras diversas moratorias legales en el calendario inicialmente previsto, el acceso al Sistema de la Dependencia de las personas reconocidas en situación de dependencia moderada, debió permitirse a partir del 1 de julio de 2015.
La Disposición Final Primera de la Ley 39/2006 es la que establece el calendario de aplicación progresiva, es decir, la efectividad del derecho a las prestaciones de dependencia contempladas que, en sus propios términos, “se ejercitará progresivamente, de modo gradual” y se realizará, a partir del 1 de enero de 2007, es decir, a partir de la fecha de entrada en vigor de la Ley, de acuerdo con un calendario que, en síntesis, para los dependientes moderados sin prestación reconocida, se producía a partir del 1 de julio de 2015 , tal y como finalmente estableció la reforma operada por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.
Como era previsible, tan pronto como pasó el verano de 2015, las personas ya reconocidas como dependientes moderadas o que obtuvieron dicho grado una vez instada su solicitud, comenzaron a inquietarse por el hecho de que su situación no obtuviera reflejo en el disfrute de alguna prestación del Sistema.
Esta inquietud fue trasladada a esta Institución en forma de escritos que reproducían el hecho de que, a pesar de tener reconocida una dependencia moderada (Grado I) y de que, en consecuencia, a partir del mes de julio de 2015 debería haberse elaborado y aprobado la propuesta de PIA que permitiera su incorporación al Sistema de la Dependencia y la efectividad de su derecho, no disfrutaban en cambio de ningún recurso, al no haberse iniciado actuaciones administrativas al respecto, a pesar de haberlas instado de los Servicios Sociales de sus respectivas localidades de residencia.
Las mismas peticiones iniciales se han venido reproduciendo durante 2016 y han llegado hasta 2017.
Explicaba, en este sentido, el padre de una dependiente moderada en marzo de 2017, que su hija había sido valorada con el grado I, nivel 1 por resolución del año 2010 y que entre reformas legislativas y demoras, seguía sin contar con prestación siete años más tarde.
De forma coincidente, las propias personas afectadas o familiares de aquéllas, nos contaban en sus escritos que fue a lo largo del año 2014 cuando se había dictado la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia moderada y que llegado 2017 la Administración no había dado curso a la elaboración del PIA, ni acordado recurso alguno del Sistema a su favor.
Esta Defensoría ha venido admitiendo a trámite las diferentes quejas individuales presentadas por las personas afectadas por esta circunstancia, acordando solicitar informe a los servicios sociales comunitarios de los Ayuntamientos del domicilio de la persona valorada como dependiente moderada, en la medida en que la actuación oportuna es la de elaborar los trámites de la propuesta de recurso, es decir, del programa individualizado de atención.
Si inicialmente era una evidencia que la tramitación del procedimiento de PIA de los y las dependientes moderados reconocidos no iba a ponerse en marcha a corto plazo, aludiendo a razones como la indeterminación de los recursos del catálogo de que pudieran beneficiarse, más tarde se vislumbró el comienzo de respuesta para ciertos colectivos de dependientes moderados (menores y personas con enfermedad mental).
Las restantes personas en situación de dependencia moderada, según informaban los servicios sociales comunitarios que iban emitiendo respuesta en los casos concretos planteados, no podían ser atendidas, al no aparecer cargados en el programa Netgefys los expedientes de este colectivo. Aludían con ello a la falta de puesta a disposición del expediente en la aplicación informática, como causa que impedía la iniciación de la propuesta de PIA, aún cuando en otras ocasiones se limitaron a reconocer el comienzo del período de vigencia de la efectividad y la necesidad de atender los expedientes pendientes por el orden preceptivo riguroso.
Aparece esta realidad claramente reflejada en el informe emitido por los Servicios Sociales de Córdoba, que citamos a modo de simple ilustración, en el que se decía que efectivamente el interesado tenía reconocido su grado I de dependencia moderada desde el año 2014, cuya efectividad no había tenido lugar porque la Delegación de Igualdad de la Comunidad Autónoma “ha tenido parado este proceso un largo período” y que posteriormente, “son tantos los grados I que esperaban dicha efectividad desde la implantación del Sistema de Dependencia que hasta ahora no ha sido posible hacer el PIA” del afectado. Cerrado el ejercicio de 2017 la situación del expediente era la de propuesta de PIA efectuada, con prestación económica para cuidados en el entorno familiar, aunque pendiente de aprobación por la Delegación.
A medida que la respuesta de los diferentes Servicios Sociales fue llegando, se hizo preciso dar traslado de la problemática a las pertinentes Delegaciones Territoriales de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales.
La Administración autonómica reconoció abiertamente que aunque estaba en su intención hacer efectivo el derecho de los dependientes moderados, tampoco en este caso la respuesta iba a ofrecerse en el plazo legal, de manera que se iría efectuando su incorporación al Sistema de una forma progresiva, y, en todo caso, subordinada a la prioridad que entiende corresponde a los dependientes valorados con mayor grado, particularmente a los grandes dependientes.
En consonancia con ello, la Delegación Territorial de Sevilla ha recalcado en sus informes que el retraso a 1 de julio de 2015 en la efectividad de la dependencia moderada, que en el calendario de la aplicación progresiva de la Ley 39/2006, supuso la reforma operada por el Real Decreto-ley de 2012, se tradujo en una cifra muy elevada de personas reconocidas con este grado moderado y sin prestación, cuya incorporación requiere un gran esfuerzo de la Administración, ligado a dos imperativos: la atención preferente a las personas reconocidas con gran dependencia y el orden riguroso de incoación para el despacho de los expedientes que establece el artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.
Así lo resaltó también la Agencia de Dependencia, en la respuesta que de forma conjunta a todas las Delegaciones Territoriales, remitió con ocasión de la queja de oficio que esta Defensoría mantiene abierta desde que se planteara esta problemática.
La explicación ofrecida por la Agencia, en síntesis, aludía a la circunstancia de existir, a la fecha de la efectividad legal conforme al calendario de aplicación progresiva de la ley, 1 de julio de 2015, una bolsa de casi cien mil personas con dependencia moderada reconocida y sin prestación asignada, en situación de obtener dicha asignación, es decir, simultáneamente tributarias de obtener la tramitación del procedimiento de PIA.
Decía la Agencia que la dificultad de partida estribaba precisamente en que esta cifra global acumulada de dependientes moderados ya reconocidos como tales, debía incorporarse al Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia al mismo tiempo, de manera que la respuesta administrativa debía hacerlo de forma gradual y progresiva, pero añadía, además, que este proceso necesariamente había de verse afectado por “la atención preferente que requieren las personas reconocidas con gran dependencia que está prevista en la propia Ley 39/2006, de 14 de diciembre”.
Durante el año 2017, algunos de los dependientes moderados que reclamaban un recurso aún provenían del colectivo reconocido en el año 2014, por lo que la actuación de esta Defensoría hubo de culminar en el dictado de la correspondiente Recomendación, en cuya virtud, además de recordar el deber legal de cumplimiento de la normativa y del calendario de incorporación al Sistema previsto en la Ley 39/2006, instamos a las diferentes Delegaciones Territoriales a impulsar el procedimiento y reconocer el recurso oportuno.
Por todas, citaremos la queja 17/4250 en la que recordamos a la Administración que desde el 1 de julio del año 2015 han transcurrido más de dos años, lapso temporal suficientemente extenso para la culminación de la incorporación “gradual y progresiva” de los dependientes moderados.
En relación con el argumento que condiciona el ritmo de acceso al deber legal de priorizar la atención de las personas con mayor grado de dependencia para las actividades básicas de la vida diaria, particularmente de los grandes dependientes, consideramos en nuestras recomendaciones que la racionalización de los recursos disponibles, aunque pueda llevar a retrasar en alguna medida la efectividad del derecho de quienes son valorados en Grado I, no puede amparar un resultado que, en la práctica, impida a estos últimos el ejercicio legítimo de dicho derecho subjetivo.
Y, en lo que atañe al argumento basado en el deber de tramitar los expedientes conforme al artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, reiteramos que, como expresamos en diversos pronunciamientos anteriores, el deber de guardar el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza en el despacho de los expedientes administrativos, no puede observarse al margen de la obligación igualmente legal de tramitar el expediente en el plazo preceptivo, asimismo impuesta por la Ley 39/2015, en su artículo 29.
Las dificultades, sin embargo, no se ciñen únicamente a dar salida, permitiendo su incorporación al Sistema, a los dependientes moderados, por así decir, acumulados sin recurso hasta el 1 de julio de 2015, sino que va engrosando la lista el grupo de personas solicitantes reconocidas como dependientes moderadas a partir de esa fecha, es decir, una vez que ya estuvo en vigor la efectividad del calendario para el citado grado.