Exención del impuesto en las transmisiones de viviendas por dación en pago o ejecución hipotecaria

El Defensor del Pueblo Andaluz ha enviado una Resolución a todos los Ayuntamientos andaluces recordándoles que deben aplicar de oficio la exención en el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos que establece el Real Decreto-ley 8/2014 para las trasmisiones de viviendas por dación en pago o ejecución hipotecaria. Asimismo, les insta a devolver las cantidades ingresadas por tal concepto desde enero de 2010.

ANTECEDENTES

En la norma legal citada se establecieron una serie de mecanismos dirigidos a beneficiar a aquellas personas situadas en una posición de especial desfavorecimiento que el propio Legislador denominaba “umbral de exclusión”. El elenco de mecanismos establecido fue denominado “Código de Buenas Prácticas”, y al mismo podían voluntariamente adherirse las entidades de crédito y financieras que se dedican a la concesión de créditos hipotecarios.

Por un lado, y en primer lugar, se contempló la flexibilización y reestructuración de la deuda hipotecaria, aplicando periodos de carencia en la amortización del capital y reducciones temporales del tipo de interés. En segundo lugar, potestativamente, cabía la posibilidad de ofrecer a los deudores en situación más desfavorecida, una quita de la deuda total.

 Finalmente, y si fallaban las medidas anteriores y no se podía evitar la “quiebra económica de las familias o unidades de convivencia”, se estableció la posibilidad de solicitar por parte de éstas la dación en pago de la vivienda, como liberadora de la deuda total pendiente y con la posibilidad de arrendamiento social de la misma por plazo de dos años al deudor ejecutado.

Con independencia de las valoraciones que puedan hacerse sobre el alcance real de estas medidas y su incidencia efectiva sobre el numero de familias afectadas por situaciones de desahucio, lo cierto es que la disposición normativa supuso una mejora en la situación de algunas de las familias afectadas por procesos de ejecución hipotecaria.

Asimismo, esta norma afrontó otro de los problemas que se derivaban de las trasmisiones de viviendas operadas en el curso de procesos de ejecución hipotecaria, cual era la obligación de tributar por los incrementos de valor que podrían ponerse de manifiesto como consecuencia de dichos procesos.

En este sentido, hasta la aprobación de esta norma, las personas que trasmitían la vivienda a una entidad financiera como resultado de un proceso de ejecución hipotecaria o tras un acuerdo de dación en pago se veían obligados a tributar al Ayuntamiento en concepto de Impuesto por el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, al considerarse que se había producido el hecho imponible de dicho tributo por haberse generado una plusvalía como resultado de la trasmisión de la vivienda.

Esta obligación tributaria resultaba difícil de entender y aceptar para unas familias que, tras haber perdido sus hogares por no poder hacer frente al pago de sus hipotecas, contemplaban con estupor que además se les exigía el pago de un impuesto por haber obtenido un enriquecimiento que para ellos resultaba absolutamente inexistente. Así, a la gravedad de su situación económica personal y familiar, y al duro trance de haber tenido que renunciar a su vivienda familiar, se sumaba ahora el reto de afrontar el pago del referido impuesto, con el agravante de tener que hacerlo en los breves plazos fijados para el ingreso en periodo voluntario, so pena de tener que asumir además las consecuencias derivadas de la vía de apremio: abono del principal, intereses, recargos y gastos, sanciones, etc.

Para tratar de solventar este problema, el Real Decreto Ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, modificó -añadiéndole un nuevo apartado 3-, el Art. 106 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, con la siguiente redacción:

«3. En las transmisiones realizadas por los deudores comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 2 del Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, con ocasión de la dación en pago de su vivienda prevista en el apartado 3 del Anexo de dicha norma, tendrá la consideración de sujeto pasivo sustituto del contribuyente la entidad que adquiera el inmueble, sin que el sustituto pueda exigir del contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas.»

Esta modificación legal permitió relativizar en cierto modo el impacto negativo de tan injustificado tratamiento fiscal a las familias que se habían visto obligadas a efectuar una dación en pago de sus viviendas. No obstante, el alcance efectivo de esta norma resultó muy limitado al estar condicionado al hecho de que la dación en pago se hubiese producido como consecuencia de la aplicación por la entidad financiera del Código de Buenas Prácticas regulado en esta norma, siendo así que en bastantes ocasiones las entidades financieras acordaban las daciones en pago fuera de este procedimiento como una forma de eludir la asunción del papel de sustitutos del contribuyente que le otorgaba la nueva redacción del artículo 106.

Además, la modificación normativa no incluía en su ámbito de aplicación las daciones en pago operadas con anterioridad a su aprobación, ni recogía los supuestos de trasmisiones de viviendas operadas en el seno de procedimientos de ejecución hipotecaria judiciales o notariales.

La constatación del reducido alcance de la norma es la que justifica que se haya acordado mediante el Real Decreto-Ley 8/214, de 4 de julio, una nueva modificación del art. 105 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales por la que, además de declarar exentas del pago del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana las trasmisiones realizadas con ocasión de la dación en pago a una entidad financiera de la vivienda habitual del deudor hipotecario o garante del mismo, extiende dicha exención a las trasmisiones de viviendas realizadas en procesos de ejecución hipotecarias judicial o notarial y ordena su aplicación retroactiva a las trasmisiones acordadas a partir del 1 de enero de 2010.

Esta Institución considera que la nueva regulación introducida por el Real Decreto-Ley 8/214, de 4 de julio, puede solventar muchos de los problemas derivados del limitado alcance de la regulación contenida en el Real Decreto-ley 6/2012, por lo que no puede por menos que mostrar su apoyo a esta medida.

No obstante, no podemos dejar de mostrar nuestras dudas sobre el acierto de la medida contemplada por el Real Decreto-ley 8/214 en el último inciso de la letra c) del apartado 1 de la nueva redacción del art. 105  del Real Decreto Legislativo 2/2004, ya que supone dejar sin efecto para esta nueva exención el artículo 9,2 de dicha norma, que estipula que «las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan».

Esto supone que el coste financiero de la nueva exención tributaria acordada por el Gobierno recaerá exclusivamente sobre las arcas locales, sin que las mismas tengan derecho a compensación alguna por la minoración de ingresos que sin duda se derivará de la misma.

CONSIDERACIONES

Primera.- Sobre la obligación de la Administración tributaria de devolución de las cantidades ingresadas.

La Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, incluye en su artículo 30, entre los deberes y obligaciones de las Administraciones Tributarias la de «realizar las devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo, la de devolución de ingresos indebidos, la de reembolso de los costes de las garantías y la de satisfacer intereses de demora».

A este respecto, el artículo 31 del mismo texto regula las devoluciones derivas de la normativa de cada tributo estableciendo lo siguiente:

«1. La Administración tributaria devolverá las cantidades que procedan de acuerdo con lo previsto en la normativa de cada tributo.

Son devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo las correspondientes a cantidades ingresadas o soportadas debidamente como consecuencia de la aplicación del tributo.

2. Transcurrido el plazo fijado en las normas reguladoras de cada tributo y, en todo caso, el plazo de seis meses, sin que se hubiera ordenado el pago de la devolución por causa imputable a la Administración tributaria, ésta abonará el interés de demora regulado en el artículo 26 de esta ley, sin necesidad de que el obligado lo solicite. A estos efectos, el interés de demora se devengará desde la finalización de dicho plazo hasta la fecha en que se ordene el pago de la devolución.»

A la vista de estos preceptos legales, debemos tomar en consideración que el art. 123 del Real Decreto-ley 8/214, establece que la nueva exención incluida por el mismo en la regulación del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana se aplicará «con efectos desde el 1 de enero de 2014, así como para los hechos imponibles anteriores a dicha fecha no prescritos».

Esto implica una aplicación retroactiva de la nueva exención que alcanzaría a los hechos imponibles producidos a partir del 1 de enero de 2010 y que debe traducirse necesariamente en la devolución por las Administraciones Tributarias locales de las cantidades percibidas por este impuesto desde dicha fecha cuando concurran los requisitos exigidos para la aplicación de dicha exención.

Por su parte, el art. 34 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, incluye entre los derechos y garantías de los obligados tributarios lo siguiente:

«b) Derecho a obtener, en los términos previstos en esta Ley, las devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo y las devoluciones de ingresos indebidos que procedan, con abono del interés de demora previsto en el artículo 26 de esta Ley, sin necesidad de efectuar requerimiento alguno.»

Por tanto, dicha devolución debería realizarse de oficio por parte de las Administraciones implicadas y, al no fijarse plazo alguno en el real Decreto-ley 8/2014, la misma debería ser efectiva en un plazo no superior a 6 meses desde la aprobación de dicha norma, para evitar la imposición de los correspondientes intereses de demora.

A este respecto, entendemos que por parte de las Administraciones tributarias locales debería incoarse de oficio un procedimiento general de devolución de ingresos derivado del cambio normativo en el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana operado por el Real Decreto-ley 8/2014.

Dicho procedimiento debe incluir una fase de comprobación de los hechos imponibles afectados por la exención, para lo cual podrían utilizarse los datos que figuran en las liquidaciones del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, correspondiente a los ejercicios anteriores no prescritos, en los que figure como adquirente del bien una entidad de crédito o cualquier otra entidad que de manera profesional realice la actividad de concesión de préstamos o créditos hipotecarios.

Una vez comprobados los hechos imponibles deberá procederse a la identificación de los sujetos pasivos afectados, procediendo a continuación a notificar a los mismos el procedimiento incoado a los efectos de que acrediten la concurrencia de los requisitos previstos normativamente para resultar beneficiarios de la exención.

Dado que es previsible que en algunos supuestos resulte difícil la notificación a los sujetos pasivos por haber modificado los mismos su domicilio fiscal tras la pérdida de su vivienda, consideramos que resultaría conveniente que por los Ayuntamientos se realizase una campaña informativa pública sobre el proceso de devolución iniciado.

Por todo lo anterior, el virtud del art. 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, procede formular a ese Ayuntamiento la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1. Que por ese Ayuntamiento se incoe de oficio un procedimiento de devolución de ingresos derivado del cambio normativo en el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana operado por el art. 123 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio.

RECOMENDACIÓN 2. Que por ese Ayuntamiento y en el curso de dicho procedimiento de devolución de ingresos, se proceda a la identificación de los sujetos pasivos que pudieran resultar beneficiarios del mismo, procediendo a continuación a notificar a los mismos el procedimiento incoado a los efectos de que acrediten la concurrencia de los requisitos previstos normativamente para resultar beneficiarios de la exención.

RECOMENDACIÓN 3. Que por ese Ayuntamiento se realice una campaña informativa pública sobre el proceso de devolución iniciado, utilizando aquellos medios que estime pertinentes para garantizar una adecuada difusión de la iniciativa emprendida.

Ver Actuación de Oficio

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz