Formulamos Resolución sobre denuncia por incumplimiento de plazos de Comisiones de Servicios en el Ayuntamiento de Sevilla

Por esta Institución se tramita expediente de queja a instancia de parte, en relación con las autorizaciones de Comisiones de Servicios excediéndose el plazo máximo previsto legalmente para esta modalidad de provisión excepcional y temporal de puestos de trabajo.

ANTECEDENTES

La presente queja versa sobre las prórrogas de las comisiones de servicio por periodo mayor al máximo previsto legalmente, de tal manera que por el Ayuntamiento de Sevilla se sigue autorizando prórrogas más allá del período máximo previsto legalmente, respecto a determinadas situaciones que disfrutan personal de la plantilla municipal.

Admitida a trámite, el informe municipal elaborado por la Jefatura de Servicio de Recursos Humanos, justifica las prórrogas de las Comisiones de Servicios en los términos siguientes:

“El Ayuntamiento de Sevilla, ante las necesidades coyunturales de personal en unidades concretas, con el objeto de paliarlas y de potenciar el servicio público, ha de recurrir a la forma de provisión consistente en comisión de servicios, superando, en determinados casos, el límite temporal de 2 años dispuesto por el art. 64 del RD 365/1995, de 10 de marzo. No obstante, dicha actuación viene provocada por una situación de exigencia para el cumplimiento, por parte de la Administración, de sus reglas de actuación impuestas”.

Y, lo anterior, es debido a los motivos y circunstancias que se describen seguidamente:

(...) el 20 de marzo de 2009, fruto de la negociación colectiva existente en nuestro ámbito municipal, se acuerda en Mesa General de Funcionarios y Comisión Negociadora, que los concursos de provisión de puestos se convoquen regularmente y de forma periódica, antes de que transcurran dos años desde la conclusión del anterior.

El acuerdo sindical sobre las bases se obtiene en sesión de Mesa General de Empleados Públicos de fecha 13/03/15. Esta propuesta de Bases se firma en Mesa General de Empleados Públicos de fecha 25/03/15.

Siendo requisito, imprescindible para la legalidad de las bases, la previa modificación del art. 42 del Reglamento de Personal Funcionario (en el que, con carácter general, se regula el baremo de méritos a tener en cuenta en las bases de las convocatorias de los concursos), el Excmo. Pleno, en sesión celebrada el día 28 de abril de 2015 acordó aprobar el acuerdo suscrito el día 21 de abril de 2015 por la Ilma. Teniente de Alcalde Delegada de Hacienda y Administración Pública y los representantes de las Secciones Sindicales de CCOO, UGT y CSI-F, relativo a la modificación del art. 42 del Reglamento de Personal Funcionario. Se aprueba inicialmente dicha modificación y se publica el texto en el B.O.P. núm. 106, de fecha 11/05/15, al objeto de dar cumplimiento a lo establecido en el art. 49 de la Ley 7/1995, de 2 de abril (audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias). En consecuencia, a día de hoy, aún nos encontramos inmersos en el citado trámite de audiencia”.

CONSIDERACIONES

Primera.- Marco regulador del derecho a la carrera profesional de los empleados públicos.

El derecho a la carrera administrativa se configura por el Estatuto Básico del Empleado Público (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre -que deroga el anterior Estatuto de 2007-) como un derecho individual de los empleados públicos, al establecer en su artículo 14 el derecho de estos “a la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación.»

Por otro lado, el artículo 16.1 del mismo Estatuto señala que “1. Los funcionarios de carrera tendrán derecho a la promoción profesional”, lo que incluye el derecho a la promoción mediante el acceso a puestos de trabajo de igual o nivel superior a través de concurso de méritos.

Y, en su artículo 16.2, define la carrera profesional como el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional de cada empleado.

Asimismo, la propia Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, al regular la carrera administrativa de los funcionarios, señala:

«Artículo 21. La carrera de los funcionarios se instrumenta a través del grado personal y de la posibilidad de acceder a otros puestos de trabajo mediante los sistemas previstos en esta Ley para su provisión...».

El sistema o modelo de carrera, que tiene su basamento en la ordenación de la función pública a través de su clasificación en cuerpos, escalas y categorías y en los puestos de trabajo (elemento estático de la carrera), tiene su otro componente en el reconocimiento de los ascensos profesionales a través, entre otros instrumentos (formación, evaluación del desempeño, etc.), de la provisión u ocupación sucesiva de puestos de trabajo (elemento dinámico de la carrera profesional), del que el concurso de méritos se erige como la modalidad ordinaria de provisión por excelencia.

En tanto resulta una asignatura pendiente de nuestro sistema estatutario del empleado público el desarrollo de la “carrera profesional horizontal” (que se define en el Estatuto Básico del Empleado Público como aquella “que consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puestos de trabajo” mediante procesos de evaluación), la carrera vertical a través de la provisión de puestos de trabajo periódicamente convocados, constituye, hoy por hoy, el principal instrumento del funcionario público para obtener mejoras en su status profesional y retributivo.

Así pues, el derecho a acceder a nuevos puestos por parte de los empleados públicos se integra en el más amplio derecho a la carrera profesional, quedando en el ámbito reglamentario la regulación de los procesos de provisión de puestos, y en concreto la determinación, en su caso, de la periodicidad en la convocatoria de los mismos.

Segunda.- La obligación de convocar periódicamente concursos y el carácter temporal de las comisiones de servicios.

El Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado, en su articulo 64.3, limita las comisiones de servicios a una duración máxima de un año prorrogable por otro, caso de no haberse cubierto el puesto con carácter definitivo.

Por tanto, en ningún caso, se pueden prorrogar por más de dos años ni tampooco encadenarse, ya que en tal supuesto nos encontraríamos ante un fraude de ley con el único objeto de burlar la aplicación de la norma reguladora.

En ese mismo sentido, como no podía ser de otra forma, se regula la temporalidad de las comisiones de servicios en el vigente y prorrogado Reglamento de Funcionarios del Ayuntamiento de Sevilla.

Para la efectividad del derecho a la carrera profesional por vía de provisión de puestos de trabajo no basta las previsiones legales expuestas, sino que es preciso que dicho derecho sea susceptible de ser ejercitado ante la oferta de los mismos mediante convocatoria pública.

El Ayuntamiento de Sevilla, siguiendo la regla general de provisión de puestos de trabajo, utiliza el concurso como sistema normal de provisión de puestos de trabajo adscritos a funcionarios, todo ello de conformidad con lo que determinen las relaciones de puestos de trabajo en atención a la naturaleza de sus funciones.

Fruto de la negociación colectiva existente en el ámbito municipal, con fecha 20 de marzo de 2009, se acuerda en Mesa General de Funcionarios y Comisión Negociadora, que los concursos de provisión de puestos se convoquen regularmente y de forma periódica, antes de que transcurran dos años desde la conclusión del anterior.

A pesar de ello, la convocatoria de concurso de provisión de puestos de trabajo por el Ayuntamiento de Sevilla no se ha producido, después de más de seis años desde que tuvieron lugar las respectivas tomas de posesión de puestos de funcionarios pertenecientes a las Escalas de Administración General y Especial (10 de marzo y 30 de junio de 2009).

Tercera.- La traída a colación de la modificación del Reglamento de Personal Funcionario como trámite previo a la convocatoria de concurso.

Sin perjuicio del acuerdo sindical sobre las bases del concurso y los términos del baremos de méritos vigente en el artículo 42 del Reglamento de Personal Funcionario, cuya modificación previa a la aprobación de las bases resulta imperativa, a la fecha de emisión del informe municipal, aún se encuentra en trámite la aprobación definitiva de la modificación puntual, en concreto del art. 42 del citado Reglamento.

Todas estas cuestiones, si bien pueden justificar las demoras pasadas difícilmente pueden justificar el incumplimiento de la obligación de convocar periódicamente concursos de méritos, en el marco regulador vigente, toda vez que la potestad reglamentaria corresponde en exclusiva y con carácter irrenunciable al Gobierno municipal, sin perjuicio de la intervención de los órganos de participación y de asesoramiento en el proceso de elaboración de dichos reglamentos, que en este punto el consenso sindical sobre las bases fue alcanzado en la Mesa General de Empleados Públicos en fecha de 25 de marzo de 2015.

A este respecto cabe resaltar que tras las antedichas vicisitudes administrativas, el Acuerdo de 20 de marzo de 2009, en tanto marco de referencia, impone la obligación por parte de la Administración gestora del empleo municipal, de llevar a cabo las convocatorias de concursos de méritos, con la periodicidad señalada, sin que esta obligación esté limitada por acuerdo sindical o reforma reglamentaria alguna, más allá de aquellas actuaciones que puedan favorecer la normalidad en la gestión del proceso.

Así pues, la obligación de promover los concursos en los periodos señalados persiste y ha de llevarse a cabo conforme a la normativa vigente en cada momento, con independencia de la conveniencia o necesidad de modificar la norma de cobertura, concursos que si bien pueden ser objeto de demora en su convocatoria si la norma a modificar se va a acometer inmediatamente, no así cuando la hipotética modificación normativa se demora sine die sin visos de inmediatez, mutando el carácter temporal de las comisiones de servicios por permanencia, en flagrante vulneración del ordenamiento jurídico que aquí referenciamos.

Cuarta.- El derecho de los empleados públicos a una buena administración en su vertiente de promoción de la carrera profesional de los mismos.

No se agota el incumplimiento administrativo con referencia a la legalidad en materia de empleo público, y en concreto las normas reguladoras de la provisión de puestos en la función pública andaluza, sino que este incide, a su vez, en otro marco administrativo general que hace referencia al derecho de la ciudadanía, aquí de los empleados públicos con vinculación funcionarial, a una buena administración en la gestión del empleo público.

El Estatuto de Autonomía de Andalucía establece el derecho de todos los andaluces a una buena administración, en su artículo 31: “Se garantiza el derecho a una buena administración, en los términos que establezca la ley, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable...”.

Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, ...., así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

En definitiva, estimamos que el incumplimiento de la Administración Municipal en relación a la obligación de acometer periódicamente (cada dos años) concursos de méritos contraviene, más allá de la previsión reglamentaria a este respecto, el derecho del colectivo funcionarial al desarrollo de su carrera profesional y a los otros aspectos relacionados con el mismo (mejora retributiva, conciliación familiar, etc.).

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, se le formula ese Ayuntamiento de Sevilla la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los Deberes Legales contenidos en los preceptos que han sido transcritos.

RECOMENDACIÓN 1: Que se adopten las medidas administrativas y reglamentarias precisas en orden a preservar el derecho a la carrera profesional de los empleados públicos, y en particular en su vertiente de convocatorias de concursos de méritos de los funcionarios públicos del Ayuntamiento de Sevilla.

RECOMENDACIÓN 2: Que en cumplimiento de lo establecido en el Acuerdo de 20 de marzo de 2009, de la Mesa General de Funcionarios y Comisión Negolciadora, se adopten las medidas oportunas que garanticen la efectiva obligación de convocar, con periodicidad bianual y, en todo caso para este ejercicio de 2015, concursos de méritos (traslados) del personal funcionario de los Cuerpos y Especialidades de la Administración General y Especial del Ayuntamiento de Sevilla, y de las agencias de naturaleza administrativa y de régimen especial.

SUGERENCIA: Que se persevere en el consenso sindical en la Mesa General de Funcionarios y Comisión Negociadora de esa Entidad Local, las distintas propuestas de mejora relativas a los concursos de méritos y, en su caso, los acuerdos que faciliten el pronto, pacífico y ágil desarrollo de las futuras convocatorias.

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz