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La necesidad de alojamiento y vivienda de las víctimas.

En el anterior Informe Anual nos referíamos a la queja 03/35, iniciada a instancia de una mujer que denunciaba el escaso apoyo que estaba recibiendo, como mujer víctima de violencia de género, en su intento de acceder a una vivienda en régimen de alquiler.

La interesada nos escribía desde una casa de acogida para mujeres maltratadas dependiente del Instituto Andaluz de la Mujer en Málaga, ciudad a la que había sido trasladada, por motivos de seguridad, procedente de Sevilla. Carecía de empleo y sufría una minusvalía física de un 65%, que la imposibilita para el desempeño de algunas tareas. Además, cuando ingresó en la casa de acogida no había podido acceder al curso de formación profesional ocupacional del Programa Cualifica, porque éste ya había comenzado.

Declaraba que estando próxima a agotar el plazo máximo de estancia permitida en la casa, no contaba con familiares ni amigos en Málaga que pudieran ofrecerle alojamiento, ni estaba obteniendo apoyo por parte del Instituto Andaluz de la Mujer y otras instituciones públicas – como el Instituto Municipal de la Vivienda del Ayuntamiento de Málaga- para acceder a una vivienda en la que alojarse cuando tuviese que abandonar el piso tutelado al que pudo acceder un tiempo después.

En cuanto a sus ingresos económicos, en ese momento era perceptora de una pensión no contributiva.

Admitida la queja a trámite, por parte del Instituto Andaluz de la Mujer se nos expuso que la interesada contaba con algunos ingresos económicos procedentes de diferentes fuentes cuyo importe total resultaba suficiente para que esta mujer pudiera rehacer una vida normalizada y atender al pago del alquiler de una vivienda. Sin embargo, esta información se contradecía con la aportada por la interesada, ya que algunas de las fuentes de ingresos eran temporales y otras ya habían sido agotadas.

En segundo lugar se señalaba a la Consejería de Obras Públicas y Transportes como Organismo competente para atender la necesidad de vivienda de la interesada, objetivo que venía expresamente recogido en el Decreto 149/2003, de 10 de junio, por el que se aprueba el Plan Andaluz de la Vivienda y Suelo 2003-2007, al contemplar, como destinatarias específicas de las actuaciones en materia de vivienda, a las mujeres que padecen violencia de género. A este respecto, el Instituto Andaluz de la Mujer desconocía si la interesada había tramitado solicitud para acogerse a este programa, y en caso de haber sido denegada, los motivos de la misma, por lo que nuevamente nos remitía a la Consejería de Obras Públicas.

Fue así como nuestra reclamante, a la que dimos traslado de toda esta información, pudo conocer que en la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes en Málaga existía una "lista de prioridad" para mujeres víctimas de violencia que, habiendo sido usuarias de la casa de acogida, contaban con graves dificultades para acceder a una vivienda. Tras consultarla comprobó que ocupaba el número 17 de la lista, y que ésta no estaba actualizada, puesto que algunas de las mujeres en ella incluida ya disponían de vivienda. En relación con estas cuestiones la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes en Málaga nos informó de la imposibilidad de atender la petición de esta mujer por falta de viviendas vacantes en el parque residencial gestionado por esa Delegación.

Por su parte el Ayuntamiento de Málaga nos comunicó que la solicitud de vivienda, presentada por la interesada en noviembre de 2002, se había resuelto favorablemente, siendo adjudicataria de una de las 46 viviendas de promoción pública a la que había optado, y así figuraba en la lista definitiva publicada el día 21 de abril de 2004.

De esta manera se daba solución a la principal necesidad con que contaba la interesada desde que fue advertida del vencimiento del plazo máximo de estancia permitida en la casa de acogida para mujeres maltratadas. 

No obstante la feliz solución del caso, a la vista de las contradicciones observadas, estimamos oportuno formular al Instituto Andaluz de la Mujer y a la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes en Málaga las siguientes Recomendaciones:

Al Instituto Andaluz de la Mujer:

"PRIMERO. Que se adopten las medidas oportunas para que a su llegada a las casas de acogida, las mujeres víctimas de violencia de género puedan hacer mención expresa, con reflejo en su correspondiente ficha, de cuáles son sus carencias y necesidades, y dispongan de información suficiente sobre el tipo de apoyo que pueden esperar por parte del Instituto Andaluz de la Mujer para su consecución, o en su caso, los organismos públicos a los que habrán de dirigirse para exponer sus demandas.

SEGUNDO. Que, con carácter general, se informe a las usuarias de las casas de acogida sobre el tratamiento que reciban sus datos de carácter personal y sobre las cesiones puntuales que se produzcan.

TERCERO. Que se comunique a las usuarias de la casa de acogida de Málaga, dependiente de ese Instituto Andaluz de la Mujer, su inclusión en la lista de prioridad para acceso a vivienda pública existente en la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes en Málaga, al objeto de que puedan ejercer los derechos derivados de su condición de solicitantes y, en ese sentido, comuniquen cualquier alteración que se produzca en sus circunstancias personales y económicas, con vista a las necesarias revisiones y actualizaciones periódicas de la mencionada lista.

CUARTO. Que se acuerden las acciones necesarias para que la deseable colaboración entre el Instituto Andaluz de la Mujer y la Consejería de Obras Públicas y Transportes, como organismos públicos con responsabilidades en la coordinación y ejecución de la medida número 16 del II Plan de Acción del Gobierno Andaluz, se promueva y se sustente sobre la base de la transparencia y la participación de las mujeres destinatarias de la medida, y en este sentido se comunique la inclusión en la lista de prioridad, o figura similar, a las mujeres afectadas y se les informe sobre el procedimiento de adjudicación de vivienda y demás cuestiones derivadas de su condición de solicitantes."

A la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes le formulamos una única Recomendación, cuyo texto literal coincide con la señalada en el número CUARTO:

Ambos Organismos nos han comunicado la aceptación de nuestras Recomendaciones y el inicio de actuaciones entre el Instituto Andaluz de la Mujer y la Dirección General de Viviendas de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, para consensuar un procedimiento o protocolo de actuación que pueda facilitar el acceso de las mujeres víctimas de violencia a las viviendas de alquiler de promoción pública.

Las peculiaridades que presentó este caso particular, las contradicciones que observamos en el actuar de los organismos públicos implicados así como las dudas sobre la frecuencia con que este tipo de situaciones o carencias se venían produciendo, motivaron el que esta Defensoría iniciara de oficio la queja 03/4935 con el fin de conocer el grado de desarrollo y aplicación que esté teniendo la medida número 16 del Plan de Acción del Gobierno Andaluz contra la violencia hacia las mujeres 2001-2004.

La principal conclusión que, de momento, arroja la tramitación del citado expediente es la certeza de que la medida número 16 del II Plan Andaluz de lucha contra la violencia de género, se encuentra pendiente de ejecución siendo responsable exclusiva de la misma la Consejería de Obras Públicas y Transportes. Tampoco se han dictado disposiciones para la efectiva aplicación y desarrollo de la citada medida, competencia reservada a la Consejería para la Igualdad y el Bienestar Social, actual titular de las competencias que venían atribuidas a la Consejería de Presidencia. 

La publicación del Decreto 149/2003 de 10 de Junio por el que se aprueba el Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007, parecía ofrecer una nueva y definitiva dimensión en el tratamiento de esta problemática al incluir expresamente a este grupo entre los colectivos beneficiarios de las acciones comprendidas en el mismo. Sin embargo, casi dos años después de su aprobación la norma no ha producido ningún efecto encaminado al cumplimiento de la medida número 16 del Plan de lucha contra la violencia de género debido, fundamentalmente, a la falta de concreción y definición de esta materia en la propia norma.

El preámbulo del citado Decreto enuncia como objetivo del Plan de Vivienda facilitar el acceso a la vivienda de determinados sectores sociales como son las familias con ingresos inferiores a cuatro veces el salario mínimo interprofesional, las personas mayores de 65 años, jóvenes menores de 35 años, familias numerosas, familias monoparentales y aquellas otras familias con recursos limitados y especiales problemas sociales "ayudando así mismo a cumplir con los objetivos del II Plan de Acción del Gobierno Andaluz contra la violencia hacia las mujeres".

El artículo 3 identifica a esos colectivos, incluido el de mujeres que padecen violencia de género, como destinatarios de las actuaciones en materia de vivienda. Esta es la única ocasión en la que el colectivo que nos ocupa es mencionado en la parte dispositiva del Decreto. Los demás colectivos son objeto de definición en los párrafos siguientes, e incluso a alguno como el de jóvenes se le dedica una sección específica.

A pesar de lo cual la Consejería de Obras Públicas y Transportes nos informa que la Sección 2ª del Capítulo II del Título I del vigente Plan Andaluz de vivienda y Suelo 2003-2007, dedicado a los Alojamientos Protegidos de Alquiler, se elaboró "pensando" en las mujeres víctimas de malos tratos.

Según la norma, el objetivo del programa de alojamientos protegidos de alquiler es facilitar la promoción de alojamientos integrados por unidades habitacionales destinadas a personas con recursos limitados y necesidades temporales de vivienda; constituyen formulas intermedias entre la vivienda individual y la residencia colectiva y deben disponer de espacios destinados a estancias y servicios comunes para ser habitados de forma temporal por personas no vinculadas familiarmente.

Este tipo de alojamientos han supuesto la solución a las necesidades de vivienda y alojamiento de trabajadores temporales en municipios de alta movilidad laboral, y en otras Comunidades Autónomas vienen siendo destinados a estudiantes, personas mayores y otros grupos de población con una permanencia temporal en los municipios.

Ya se contemplaban en el III Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 1999-2002, y fueron regulados mediante Decreto 2/2001, de 9 de Enero, sobre ayudas a la promoción de viviendas en alquiler destinadas a alojar a trabajadores temporales en municipios de alta movilidad laboral, mediante la adopción de medidas en una doble dirección.

Por un lado, fomentando la construcción de unidades habitacionales que, prioritariamente, deben ir destinadas a trabajadores con contratos de corta duración.

Por otro, fomentando la construcción de viviendas, las cuales tendrán una superficie no superior a los 70 metros cuadrados útiles que irán destinadas, prioritariamente, a trabajadores con contratos más estables y con familia a su cargo, buscando, además, con esta línea de actuación fomentar la integración social de las familias adjudicatarias con la población del núcleo urbano donde se ubique la promoción.

No cabe duda de que este segundo supuesto responde con mayor precisión a las necesidades a las que se enfrentan muchas mujeres maltratadas y sus hijos e hijas, que careciendo de recursos suficientes y de apoyos familiares, se han visto forzadas a abandonar sus lugares de residencia para establecerse y buscar la integración, más o menos permanente, en otros barrios o municipios.

Esta Defensoría entiende que el II Plan Andaluz de lucha contra la violencia de género encomendó a la Consejería de Obras Públicas y Transportes la puesta en marcha de instrumentos para facilitar el acceso de las mujeres maltratadas a las viviendas públicas en régimen de alquiler como residencias permanentes, ya que la necesidad de alojamiento provisional queda garantizada a través de la red de centros de acogida del Instituto Andaluz de la Mujer para las mujeres que, junto a sus hijos e hijas, se someten a un itinerario para la recuperación e integración social.

A través de los centros de acogida se pretende la intervención especializada sobre las distintas fases por las que atraviesan las mujeres acogidas en los diferentes centros. El tercer nivel de protección e intervención lo constituye el Programa de Pisos Tutelados que son viviendas independientes para uso familiar, destinadas a ofrecer residencia temporal y gratuita, a las mujeres víctimas de malos tratos y a los menores que las acompañen, hasta que puedan vivir de forma independiente. Durante esta etapa tanto las mujeres como los menores están sometidos a los programas de apoyo social, psicológico y jurídico de los/as profesionales de la casa de acogida.

El paso siguiente en su itinerario de recuperación lo constituye la aplicación de la medida número 16 del Plan de lucha contra la violencia de género, como solución al problema de residencia permanente de las víctimas que carecen de hogar, y como base imprescindible para emprender con éxito una nueva vida fuera del círculo de la violencia.

De acuerdo con los datos aportados en 2004 por el Instituto Andaluz de la Mujer ("Los costes sociales y económicos de la violencia contra las mujeres" Estudios nº 20) los principales obstáculos para romper la relación con el agresor son la falta de independencia económica (73%) y falta de vivienda o lugar de alojamiento (65%).

Una vez abandonado el domicilio familiar, los principales lugares de destino inmediato son la casa de familiares (55%), centros de acogida públicos (19%), casa de amigos (16%) y centros de acogida privados (1%).

En otro documento ("Estudio sobre la situación y características de las mujeres en centros de acogida" año 2000, colección Estudios nº 15) el mismo Organismo señala que tras una permanencia media de entre tres y seis meses en los pisos tutelados, ninguna mujer reanudó la convivencia con el presunto agresor, ni volvió al domicilio de origen, un 23% se instalaron en domicilios de familiares o amigos y un 77% de las mujeres se marcharon para vivir en un piso independiente.

Por lo tanto, a su salida de los centros de acogida, las mujeres maltratadas, al igual que otros muchos colectivos con especiales necesidades, se enfrentan al grave problema de la falta de vivienda permanente y estable, pero a diferencia de aquellos, la mayoría de las veces lo hacen desde una situación de inferioridad, desarraigo y abandono estructural, por no contar con apoyos familiares o sociales, empleo digno etc.

En este sentido, entendemos que cuando la Consejería de Obras Públicas y Transportes considera a estas mujeres como parte del colectivo de personas con recursos limitados y necesidades temporales de viviendas, se está obviando el análisis de las peculiaridades que concurren en sus circunstancias personales, ya que se las está equiparando a otros grupos de población que, aun compartiendo esa misma necesidad, no parten de tales situaciones de precariedad.

Incluso entre las propias víctimas de la violencia se pueden encontrar diferentes niveles de necesidad, en función de que hayan completado su itinerario de recuperación e integración social (supuesto en el que procedería facilitarle el acceso a la vivienda pública en régimen de alquiler) o que no hayan utilizado los recursos públicos de ayuda específica a las víctimas de la violencia, en cuyo caso podrían ser destinatarias del programa de alojamientos provisionales en alquiler regulados en el artículo 36 del Decreto 149/2003 de 10 de Junio, siempre que el mismo vaya acompañado de los correspondientes itinerarios de inserción social.

En este punto recordábamos a la citada Consejería las previsiones contenidas en el Real Decreto 1/2002, de 11 de enero, sobre medidas de financiación de actuaciones protegidas en materia de vivienda y suelo del Plan 2002-2005 (BOE 11 de 12 de enero), al contemplar como actuación susceptible de la financiación cualificada a las viviendas promovidas para arrendamiento y alojamientos destinados a arrendamientos u otras formas de explotación justificadas por razones sociales, que constituyan fórmulas intermedias entre la vivienda individual y la residencia colectiva siempre que tengan características adecuadas a ocupantes con circunstancias específicas definidas, y siempre que tales actuaciones sean acordes con la integración social de dichos colectivos.

A la vista de todo lo anterior, concluíamos valorando la importancia del Decreto 149/2003 de 10 de Junio por el que se aprueba el Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007, como instrumento decisivo para favorecer el acceso a la vivienda pública a las víctimas de la violencia de género, colectivo específicamente considerado como destinatario de las actuaciones en él contenidas.

Pero al mismo tiempo, significábamos a la Consejería que la ausencia de desarrollo normativo del Decreto en la materia que nos ocupa, unido a la incompleta interpretación de la medida número 16 por parte de ese mismo Organismo, podría estar dificultando el cumplimiento del compromiso adquirido mediante el citado Plan para con las víctimas. Este vacío explicaba la línea de colaboración informal y extraordinaria que estaban manteniendo algunos Centros del Instituto Andaluz de la Mujer con la Consejería de Obras Públicas y Transportes y con algunos Ayuntamientos andaluces, en un doble sentido.

Por un lado, mediante actuaciones encaminadas a resolver, de manera puntual, la necesidad de vivienda a la que hacen frente las mujeres víctimas de malos tratos y sus hijos e hijas cuando finalizan su periodo de estancia provisional en Centros de Acogida (centros de emergencia, casas de acogida o pisos tutelados).

Por otro, mediante la cesión, por parte de los Ayuntamientos, de viviendas públicas municipales para ser destinadas al programa de pisos tutelados gestionado por el Instituto Andaluz de la Mujer, en aplicación de la medida número 11 del Plan de lucha contra la violencia de género para el incremento y consolidación de la red de servicios de atención y acogida temporal a mujeres.

Para esta Institución, la diferencia entre uno y otro tipo de actuación es evidente. Durante su estancia en los pisos tutelados, las mujeres están utilizando un recurso público por un tiempo determinado y bajo un seguimiento profesional, mientras que el acceso a una vivienda pública en régimen de alquiler implica para cada víctima de la violencia de género, asumir la responsabilidad de una vida independiente para ella y sus hijos e hijas.

Así pues, la falta de acuerdos u otros instrumentos jurídicos de colaboración para garantizar la prestación de ayuda directa en materia de vivienda a las víctimas, está provocando que cada Ayuntamiento de los consultados –las 8 capitales de provincia- haya desarrollado diferentes protocolos de actuación ante las peticiones de vivienda pública en régimen de alquiler que les formulan las propias mujeres maltratadas, cuyas líneas principales se describen a continuación.

Corporaciones como la de Cádiz y Málaga contemplan acciones concretas o coordinan las actuaciones dirigidas a este colectivo a través de áreas de igualdad, mientras que en Almería, Córdoba, Granada y Sevilla se incluyen a las mujeres víctimas de violencia de género entre los colectivos socialmente desfavorecidos o con necesidades especiales y dificultades para el acceso a la vivienda.

Los Pliegos de condiciones que regulan el procedimiento de adjudicación de viviendas protegidas de Córdoba y Sevilla prevén un cupo de reserva, del 30% y el 5% respectivamente, para estos colectivos, y contemplan de forma expresa los criterios para la baremación de las circunstancias y requisitos necesarios para relacionar la situación especialmente problemática de necesidad de vivienda con las consecuencias derivadas de la situación de maltrato producido.

En Cádiz las solicitudes de vivienda de las mujeres víctimas de violencia de género reciben un tratamiento individualizado en coordinación con la Fundación Municipal de la Mujer y los Servicios Sociales municipales.

El Ayuntamiento de Málaga señala que el Área de Igualdad de Oportunidades de la Mujer colabora en la gestión del Programa de Alquileres sociales para familias en espera de viviendas de segunda ocupación, mediante la aportación anual de 15.446 euros destinados a casos de mujeres maltratadas y de extrema gravedad. En base a dicha colaboración, las mujeres víctimas de violencia de género que reúnan la puntuación necesaria y que estén en proceso de normalización con apoyo del citado departamento, tienen la consideración no formal pero manifiesta de "beneficiarias prioritarias".

Éste es el panorama que presentan las diferentes actuaciones municipales ante la escasa regulación de esta materia.

A la luz de cuanto antecede, esta Defensoría entiende que la Administración autonómica debería atender de forma prioritaria la satisfacción de esta necesidad básica e imprescindible para garantizar el éxito del resto de las medidas de recuperación e inserción de las mujeres víctimas de violencia de género. Para ello es fundamental que se asegure la colaboración y coordinación de las administraciones en el diseño de promociones en función de esta demanda, adaptando las características (superficie, distribución,...) de las viviendas a las necesidades de las demandantes concretas, de forma que todas las víctimas tengan los mismos derechos, cualquiera que sea la provincia andaluza en la que residan.

Entendemos igualmente que en el proceso de planificación y diseño, ha de procurarse la participación de organismos especializados en el tratamiento de mujeres víctimas de violencia de género, con los que discutir el emplazamiento de las viviendas, el entorno, y lo que nos parece más importante, la conveniencia o no de compartir espacios comunes con otros individuos, especialmente cuando se trata de personas que han completado su itinerario de recuperación en pisos tutelados en régimen de comunidad.

Para llevar a cabo estos programas específicos sería necesaria una coordinación mediante convenios entre Administraciones (Ayuntamientos, Diputaciones y Consejería para la Igualdad y Bienestar Social).

A este respecto recordábamos a la Consejería de Obras Públicas y Transportes y al Instituto Andaluz de la Mujer que la reciente Ley Orgánica 1/2004 de 28 de Diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género, ha contemplado y clarificado el marco de actuación institucional en materia de viviendas destinadas a las víctimas.

En primer lugar, al considerar a las mujeres víctimas de violencia de género como colectivos prioritarios en el acceso a viviendas protegidas y residencias públicas para mayores, en los términos que determine la legislación aplicable (art. 28).

En segundo lugar, porque prevé la posibilidad de autorizar judicialmente la permuta del uso atribuido de la vivienda familiar, por el uso de otra vivienda, durante el tiempo y en las condiciones que se determinen (art. 64.2).

Por último al disponer, en su Disposición adicional decimoquinta, que mediante convenios con las Administraciones competentes, el Gobierno podrá promover procesos específicos de adjudicación de viviendas protegidas a las víctimas de violencia de género.

En consecuencia, de acuerdo con todo lo anterior, esta Institución al amparo de lo dispuesto en el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz formuló a la Consejería de Obras Públicas y Transportes las siguientes Recomendaciones, para que en colaboración con el Instituto Andaluz de la Mujer y demás organismos especializados en el tratamiento de víctimas de violencia de género, junto con los Municipios andaluces, y en su caso la Federación Andaluza de Municipios y Provincias:

Primera: Se proceda a definir las circunstancias que deban concurrir en las víctimas de violencia de género, para ser beneficiarias, como colectivo singular, de las actuaciones previstas en los planes de viviendas de la Comunidad Autónoma que mejor se adapten a sus necesidades.

Segunda: Con objeto de atender las carencias de este colectivo en términos de proporcionalidad con otros demandantes de vivienda, que por razones de índole social deban ser objeto, también, de una singular tutela por parte de los poderes públicos, Recomendamos que se estudien las necesidades reales de las víctimas atendiendo a los itinerarios de inserción que precisen, y en función de éstos, se planifique el número de actuaciones y la tipología de inmuebles, ya sea viviendas, alojamientos o residencias que se estimen más adecuados para facilitar su plena integración en la sociedad.


A la fecha de elaboración de este Informe no habíamos recibido respuesta por parte de la Consejería de Obras Públicas y Transportes ni del Instituto Andaluz de la Mujer a nuestras Recomendaciones.
 
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