Le pedimos al Ayuntamiento el mismo trato en el cobro del IBI a personas no empadronadas

Posible discriminación por parte del Ayuntamiento de Vélez Málaga a las personas no empadronadas en el cobro del IBI.

ANTECEDENTES

 

II.- Respecto del fondo del asunto, informaba que efectivamente se había establecido el requisito de estar censado en el Padrón de Habitantes del Municipio de Vélez-Málaga, en los Arts. 3 y 4 de las distintas Ordenanzas Fiscales Reguladoras de las Bases para la concesión de ayudas municipales para el Fomento de la Obligación Tributaria derivada del IBI, incluyendo el Ayuntamiento relación de su fecha de publicación en el BOP de Málaga, desde el año 2008 al 2013.

Consultado el texto de los citados preceptos en las recientes Ordenanzas, en el mismo se observaba efectivamente el establecimiento de las ayudas citadas, incluyendo el Art. 3 las personas sujetos tributarios susceptibles de ser consideradas beneficiarios de las ayudas y, en el Art. 4, la cuantía de las mismas y las condiciones para su percepción.

Para finalizar, añadía el informe de la Administración municipal que constaba en el Ayuntamiento escrito remitido por el Defensor del Pueblo Andaluz con fecha 25 de enero de 2005, en el que se concluía que no se producía irregularidad alguna en la concesión de este tipo de ayudas a los empadronados en el municipio.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes 

CONSIDERACIONES

Primera.- Sobre las cuestiones que es necesario dilucidar en el presente supuesto.

De los antecedentes expuestos se deduce que en el municipio de Vélez-Málaga, como otros de la provincia, en virtud de la Ordenanza Fiscal Reguladora de dicho Impuesto, las personas que sean titulares de un inmueble, por el mero hecho de estar empadronados en el mismo, disfrutan de una subvención, a efectos de IBI, que se aplicará sobre la cuota liquidable del impuesto.

A este respecto, el objeto de las presentes consideraciones es determinar jurídicamente si la ayuda contemplada en la Ordenanza Fiscal constituye un supuesto legítimo de subvención o si, por el contrario, se trata de un beneficio fiscal encubierto bajo la apariencia de una medida de fomento.

Para ello, debemos analizar los supuestos en que legalmente resulta procedente el establecimiento de beneficios fiscales en los tributos locales.

Asimismo, es preciso examinar la normativa sobre subvenciones para determinar las posibilidades de aplicar esta medida de fomento en el supuesto que nos ocupa. Y por último, resulta preciso conocer los pronunciamientos jurisdiccionales existentes en relación con la cuestión controvertida.

Segunda.- Sobre la regulación legal de los beneficios fiscales en el impuesto de bienes inmuebles.

El Impuesto de Bienes Inmuebles es un tributo directo de titularidad municipal y exacción obligatoria que grava el valor catastral de los bienes inmuebles.

Los tributos locales, deberán estar regulados en la correspondiente Ordenanza fiscal, tal y como se establece en el articulo 15 del Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, del siguiente tenor literal:

«Ordenanzas fiscales.

1. Salvo en los supuestos previstos en el artículo 59.1 de esta Ley, las entidades locales deberán acordar la imposición y supresión de sus tributos propios, y aprobar las correspondientes ordenanzas fiscales reguladoras de estos.

2. Respecto de los impuestos previstos en el artículo 59.1, los ayuntamientos que decidan hacer uso de las facultades que les confiere esta Ley en orden a la fijación de los elementos necesarios para la determinación de las respectivas cuotas tributarias, deberán acordar el ejercicio de tales facultades, y aprobar las oportunas ordenanzas fiscales.

3. Asimismo, las entidades locales ejercerán la potestad reglamentaria a que se refiere el apartado 2 del artículo 12 de esta Ley, bien en las ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos locales, bien mediante la aprobación de ordenanzas fiscales específicamente reguladoras de la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales.»

En cuanto a la posibilidad de establecer un beneficio fiscal en el impuesto sobre Bienes Inmuebles, el artículo 9 de Real Decreto Legislativo 2/2004, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante TRLRHL) establece, con carácter general, para todos los tributos locales el principio de reserva de Ley en materia de beneficios fiscales:

«1.- No podrán reconocerse otros beneficios fiscales que los expresamente previstos en las normas con rango de Ley o los derivados de la aplicación de los Tratados Internacionales.

No obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos en la Ley. En particular, y en las condiciones que puedan prever dichas ordenanzas, éstas podrán establecer una bonificación de hasta el 5% de la cuota a favor de los sujetos pasivos que domicilien sus deudas de vencimiento periódico en una entidad financiera, anticipen pagos o realicen actuaciones que impliquen colaboración en la recaudación de ingresos.»

En este mismo sentido, también se pronuncia la Ley 58/2003 de 17 de diciembre, General Tributaria, (en adelante LGT), en su artículo 8.d), al establecer:

«Se regularán en todo caso por Ley:

d. El establecimiento, modificación, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones, bonificaciones, deducciones y demás beneficios o incentivos fiscales.»

Sentado este principio de reserva de Ley en materia de beneficios fiscales, que se aplica con carácter general para todos los tributos locales, debemos señalar que los Artículos 73 y 74 del TRLRHL recogen de forma expresa los beneficios fiscales que, con carácter obligatorio o potestativo, pueden aplicarse a dicho impuesto. El tenor literal de dichos preceptos es el siguiente:

«Artículo 73. Bonificaciones obligatorias.

1. Tendrán derecho a una bonificación de entre el 50 y el 90% en la cuota íntegra del impuesto, siempre que así se solicite por los interesados antes del inicio de las obras, los inmuebles que constituyan el objeto de la actividad de las empresas de urbanización, construcción y promoción inmobiliaria tanto de obra nueva como de rehabilitación equiparable a ésta, y no figuren entre los bienes de su inmovilizado. En defecto de acuerdo municipal, se aplicará a los referidos inmuebles la bonificación máxima prevista en este artículo.

El plazo de aplicación de esta bonificación comprenderá desde el período impositivo siguiente a aquel en que se inicien las obras hasta el posterior a su terminación, siempre que durante ese tiempo se realicen obras de urbanización o construcción efectiva, y sin que, en ningún caso, pueda exceder de tres períodos impositivos.

2. Tendrán derecho a una bonificación del 50% en la cuota íntegra del Impuesto, durante los tres períodos impositivos siguientes al del otorgamiento de la calificación definitiva, las viviendas de protección oficial y las que resulten equiparables a éstas conforme a la normativa de la respectiva comunidad autónoma.

Dicha bonificación se concederá a petición del interesado, la cual podrá efectuarse en cualquier momento anterior a la terminación de los tres períodos impositivos de duración de aquella y surtirá efectos, en su caso, desde el período impositivo siguiente a aquel en que se solicite.

Los ayuntamientos podrán establecer una bonificación de hasta el 50% en la cuota íntegra del impuesto, aplicable a los citados inmuebles una vez transcurrido el plazo previsto en el párrafo anterior. La ordenanza fiscal determinará la duración y la cuantía anual de esta bonificación.

3. Tendrán derecho a una bonificación del 95% de la cuota íntegra y, en su caso, del recargo del impuesto a que se refiere el artículo 153 de esta Ley, los bienes rústicos de las cooperativas agrarias y de explotación comunitaria de la tierra, en los términos establecidos en la Ley 20/1990, de 19 de diciembre, sobre Régimen Fiscal de las Cooperativas.

4. Las ordenanzas fiscales especificarán los aspectos sustantivos y formales de las bonificaciones indicadas en los apartados anteriores, así como las condiciones de compatibilidad con otros beneficios fiscales.

Artículo 74. Bonificaciones potestativas.

1. Las ordenanzas fiscales podrán regular una bonificación de hasta el 90% de la cuota íntegra del Impuesto a favor de los bienes inmuebles urbanos ubicados en áreas o zonas del municipio que, conforme a la legislación y planeamiento urbanísticos, correspondan a asentamientos de población singularizados por su vinculación o preeminencia de actividades primarias de carácter agrícola, ganadero, forestal, pesquero o análogas y que dispongan de un nivel de servicios de competencia municipal, infraestructuras o equipamientos colectivos inferior al existente en las áreas o zonas consolidadas del municipio, siempre que sus características económicas aconsejen una especial protección.

Las características peculiares y ámbito de los núcleos de población, áreas o zonas, así como las tipologías de las construcciones y usos del suelo necesarios para la aplicación de esta bonificación y su duración, cuantía anual y demás aspectos sustantivos y formales se especificarán en la ordenanza fiscal.

2. Los ayuntamientos podrán acordar, para cada ejercicio, la aplicación a los bienes inmuebles de una bonificación en la cuota íntegra del impuesto equivalente a la diferencia positiva entre la cuota íntegra del ejercicio y la cuota líquida del ejercicio anterior multiplicada esta última por el coeficiente de incremento máximo anual de la cuota líquida que establezca la ordenanza fiscal para cada uno de los tramos de valor catastral y, en su caso, para cada una de las diversas clases de cultivos o aprovechamientos o de modalidades de uso de las construcciones que en aquella se fijen y en que se sitúen los diferentes bienes inmuebles del municipio.

Dicha bonificación, cuya duración máxima no podrá exceder de tres períodos impositivos, tendrá efectividad a partir de la entrada en vigor de nuevos valores catastrales de bienes inmuebles de una misma clase, resultantes de un procedimiento de valoración colectiva de carácter general de ámbito municipal. Asimismo, la ordenanza fijará las condiciones de compatibilidad de esta bonificación con las demás que beneficien a los mismos inmuebles.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, en el supuesto de que la aplicación de otra bonificación concluya en el período inmediatamente anterior a aquel en que haya de aplicarse sobre ese mismo inmueble la bonificación a que se refiere este apartado, la cuota sobre la que se aplicará, en su caso, el coeficiente de incremento máximo anual será la cuota íntegra del ejercicio anterior.

Cuando en alguno de los períodos impositivos en los que se aplique esta bonificación tenga efectividad un cambio en el valor catastral de los inmuebles, resultante de alteraciones susceptibles de inscripción catastral, del cambio de clase del inmueble o de un cambio de aprovechamiento determinado por la modificación del planeamiento urbanístico, para el cálculo de la bonificación se considerará como cuota líquida del ejercicio anterior la resultante de aplicar el tipo de gravamen de dicho año al valor base determinado conforme a lo dispuesto en el artículo 69 de esta Ley .

Las liquidaciones tributarias resultantes de la aplicación de esta bonificación se regirán por lo previsto en el artículo 102.3 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, sin que sea necesaria su notificación individual en los casos de establecimiento, modificación o supresión de aquella como consecuencia de la aprobación o modificación de la ordenanza fiscal.

2.bis Los ayuntamientos mediante ordenanza podrán regular una bonificación de hasta el 95% de la cuota íntegra del impuesto a favor de inmuebles de organismos públicos de investigación y los de enseñanza universitaria.

..........

3. Los ayuntamientos mediante ordenanza podrán regular una bonificación de hasta el 90% de la cuota íntegra del impuesto a favor de cada grupo de bienes inmuebles de características especiales. La ordenanza deberá especificar la duración, cuantía anual y demás aspectos sustantivos y formales relativos a esta bonificación.

4. Las ordenanzas fiscales podrán regular una bonificación de hasta el 90% de la cuota íntegra del impuesto a favor de aquellos sujetos pasivos que ostenten la condición de titulares de familia numerosa.

La ordenanza deberá especificar la clase y características de los bienes inmuebles a que afecte, duración, cuantía anual y demás aspectos sustantivos y formales de esta bonificación, así como las condiciones de compatibilidad con otros beneficios fiscales.

5. Las ordenanzas fiscales podrán regular una bonificación de hasta el 50% de la cuota íntegra del impuesto para los bienes inmuebles en los que se hayan instalado sistemas para el aprovechamiento térmico o eléctrico de la energía proveniente del sol. La aplicación de esta bonificación estará condicionada a que las instalaciones para producción de calor incluyan colectores que dispongan de la correspondiente homologación por la Administración competente. Los demás aspectos sustantivos y formales de esta bonificación se especificarán en la ordenanza fiscal.»

Es importante señalar que los supuestos de beneficio fiscal recogidos en los preceptos reseñados no tienen un carácter meramente enunciativo o ejemplificativo, sino que constituyen un auténtico númerus clausus que no permite la aplicación de supuestos análogos o similares.

A este respecto, resulta evidente que en ninguno de los preceptos citados se incluye la posibilidad del reconocimiento de un beneficio fiscal en el Impuesto de Bienes Inmuebles condicionado al hecho de estar o no empadronado en el municipio el sujeto pasivo del impuesto.

Dado que no conocemos de la existencia de ningún otro precepto con rango legal que reconozca dicho beneficio fiscal debemos concluir que no resulta posible establecer una minoración en la cuota tributaria del IBI en función de la condición o no de empadronado del sujeto pasivo.

Tercera.- Sobre la posibilidad de subvencionar el pago del IBI a los vecinos empadronados.

El artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, el municipio, dentro de la esfera de sus competencias goza de las potestades reglamentarias y de autoorganización, y es en ejercicio de esta potestad de autonormación que el Ayuntamiento puede aprobar normas que incluyan medidas de fomento destinadas a promover la realización de actividades o la consecución de fines de interés general para la comunidad vecinal.

No resulta por tanto cuestionable ab initio la legitimidad del Ayuntamiento de Vélez-Málaga para aprobar ayudas o subvenciones cuyo objetivo último sea incrementar el número de personas que consten en los registros oficiales como residentes en el municipio, en la medida en que dicho incremento contribuye a satisfacer un fin de interés general del municipio, cual es el aumento de las transferencias de fondos a las arcas municipales procedentes del Estado y la Comunidad Autónoma.

No obstante, para el legal ejercicio de dicha actividad de fomento es preciso que la misma se adecue a las condiciones y límites establecidas a tal efecto en la normativa vigente sobre subvenciones.

A este respecto, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, cuando define la subvención como:

«...disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumplan los siguientes requisitos:

a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.»

Asimismo, resulta especialmente necesario reseñar lo dispuesto en el apartado 4.g) del mencionado artículo 2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, cuando excluye expresamente de la condición de subvención a:

«los beneficios fiscales y beneficios en la cotización a la Seguridad Social.»

A la vista de este precepto, también debemos concluir que la potestad de subvención que tiene reconocida el Ayuntamiento no puede, en ningún caso, utilizarse para el establecimiento de un beneficio fiscal.

Cuarta.- Sobre la jurisprudencia de aplicación al presente supuesto que contempla el establecimiento de una subvención a los contribuyentes empadronados.

Para comenzar, hemos de decir que la Jurisprudencia viene manteniendo una línea constante y pacífica en la materia. Baste aquí con señalar la Sentencia el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, de 12 de Julio de 2006 (RJ/2006/6166TS) que utilizando como fundamento el Art. 150 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprobó el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, señala:

«1.La tarifa de cada servicio público de la Corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias.

2.No obstante, podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores personales económicamente débiles.»

En la Sentencia indicada, el Tribunal Supremo desestimó la pretendida aplicación en la prestación de un servicio público de diferentes tarifas en función del empadronamiento de los beneficiarios por cuanto que en el supuesto enjuiciado se diferenciaba, por un lado, la tarifa de consumo doméstico para las viviendas o alojamientos de carácter habitual y permanente en los casos en que los titulares de los contratos figurasen empadronados en el municipio y, por otro, para el caso de que el servicio fuere prestado en relación a viviendas destinadas a segunda residencia y cuyos titulares no figurasen empadronados en el Municipio, considerándose en este caso el consumo como industrial.

El Tribunal Supremo, no aceptaba tal diferencia de trato que consideró injustificada por no estar fundada en un criterio objetivo y razonable.

A la anterior resolución jurisprudencial, debemos sumar la dictada por el Tribunal Supremo con fecha 14 de noviembre de 2012 (RJ/2013/1660) que confirma una anterior Sentencia del TSJA de fecha 30 de enero de 2009, por la que se anulaba el artículo 4º la Ordenanza General de Subvenciones del Ayuntamiento de Fuengirola, que establecía una subvención a las personas empadronadas en dicho municipio que se concretaba en relación al pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

Todavía y en línea con las anteriores interpretaciones, cabe traer a colación la muy reciente Sentencia 1979/2014, de 19 de mayo, de la Sección 2ª, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo recaída en recurso de casación, promovido por el Ayuntamiento de Castro Urdiales, contra la Sentencia de 7 de abril de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, a su vez recaída en recurso formulado en el citado orden jurisdiccional frente al Acuerdo definitivo de Modificación de la Ordenanza Fiscal núm.1, reguladora del Impuesto sobre Bienes inmuebles, aprobada por el Ayuntamiento de Castro Urdiales y publicada en el Boletín Oficial de Cantabria de 26 de diciembre de 2007.

En síntesis la citada Sentencia del Supremo, viene a concluir -respecto de la controversia suscitada- que los Ayuntamientos no pueden reconocer bonificaciones –con carácter de subvención- en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, amparándose en su autonomía local y, que resulten contrarias a las previsiones legales contenidas en el Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de Marzo (Texto Refundido de la Ley  Reguladora de las Haciendas Locales) y en la Ley 58/2003, de 17 de Diciembre, General Tributaria. El Tribunal Supremo no admite como  potestativa para el Ayuntamiento recurrente, una bonificación en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles que se articula como una subvención para empadronados en el municipio.

La referida Sentencia del Tribunal Supremo desestima el recurso argumentado –FJ Tercero- lo siguiente:

«Pues bien, partiendo de los principios y normas legales antes expuestas, esta Sala debe respaldar el criterio mantenido por la Sentencia de instancia, pues, partiendo del respeto a la autonomía local y a la posibilidad legal de que los Ayuntamientos apliquen en las Ordenanzas fiscales beneficios potestativos, éstos se fijarán con respeto a las previsiones legales del TRLHL y de la Ley General Tributaria (arts. 9.1 y 12.2 TRLRHL), debiendo fijar las cuotas del IBI conforme a lo dispuesto legalmente (art. 15.2 TRLHL), lo que nos lleva a sentar que las reducciones que se realicen en las cuotas impositivas deberán regirse por las determinaciones legales (art. 71 TRLHL). En consecuencia, no cabe duda alguna que el Ayuntamiento de Castro Urdiales no respetó en la aprobación del art. 13.9 de la Ordenanza del IBI las previsiones del art. 74.2 TRLHL, ya que si pretendía evitar subidas excesivas o poner un límite a los posibles incrementos anuales de la cuota del IBI debió de acudir a las reducciones por bonificaciones potestativas, con su consiguiente régimen normativo, en lugar de utilizar el peculiar sistema de subvenciones, ajenas en su naturaleza jurídica y fines al ámbito fiscal, razón por la que resulta acertada la argumentación de la Sentencia impugnada cuando afirma que el Ayuntamiento carecía de competencia para incluir en la gestión del IBI una minoración de la cuota líquida no contemplada ni en la Ley General Tributaria ni en el TRLHL, insistiendo en que los beneficios fiscales no tienen carácter de subvenciones y se rigen por su normativa propia.»

Entre la jurisprudencia más reciente de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas, y en la misma línea que la citada del Supremo, cabe destacar y reseñar las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 12 de abril de 2002; la del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 7 de abril de 2010 [en el mismo sentido que la Sentencia el Supremo de 19 de mayo de 2014, citada anteriormente).

Por lo que a la doctrina fijada al respecto por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía la posición jurisprudencial más reciente, ha tenido su reflejo en resoluciones judiciales de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga -Sentencia 1984/2008 y Sentencia 2767/2009- que a continuación analizaremos, ha declarado la improcedencia de las bonificaciones y subvenciones para aplicar en la cuota del Impuesto de Bienes Inmuebles, a los vecinos que ostentan la condición de empadronados en el municipio de Torremolinos; así:

- Sentencia 1984/2008 de la Sección Primera, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJA, con sede en Málaga, de la que merecen ser destacados los siguientes aspectos:

«Fundamento de derecho Quinto (...) el mencionado acuerdo plenario de 8 de agosto de 2003 aprobó subvencionar a las personas empadronadas en Torremolinos con dos años de antigüedad, en el importe del aumento sufrido en el Impuesto para 2004 respecto de 2003, acuerdo que los actores consideran, (...) se vulnerarían las reglas que disciplinan el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que no reconocen la posibilidad de introducir exenciones o bonificaciones del tipo en que se concreta la actuación recurrida. (...)

Fundamento de derecho séptimo (...). La legalidad de aquel acuerdo local puede ser cuestionada, ante todo, desde la perspectiva de su relación con la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (entonces vigente), cuyo artículo 9 (redactado por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre ) prohibía reconocer otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de Ley o los derivados de la aplicación de los Tratados internacionales, autorizando, no obstante, el reconocimiento de aquellos que las entidades locales establezcan en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la Ley.

Al mismo tiempo es fácil comprobar que con la "subvención" que se trata, se incide directamente sobre la carga tributaria que representa el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, reconociendo un beneficio fiscal a los propietarios empadronados en el municipio desde dos años antes, que no encuentra encaje alguno en la regulación del tributo que se contenía en los artículos 61 y siguientes de aquella Ley .

(...) En la actualidad, de aquel concepto de subvención se excluyen "..los beneficios fiscales y beneficios en la cotización a la Seguridad Social." [artículo 2.4.g) de la Ley 38/2003 ]". (...).

Fundamento de derecho octavo.

En efecto, según la Corporación, dicha medida constituye un acicate para el empadronamiento de los residentes como medio para obtener del Estado los fondos precisos para el sostenimiento del municipio, finalidad que, en efecto, permitiría considerarla inserta en la actividad de fomento, lo que, sin embargo, frente a lo que parece indicarse también por aquélla, no significa necesariamente que el instrumento elegido a tal fin deba considerarse en todo caso como una subvención, que no es la única manifestación de aquella actividad promocional, en la que, conocidamente, se incluyen también los beneficios fiscales que pueden asumir ese objeto.

El concepto de subvención, en el sentido estricto que ahora importa, puede encontrarse recogido en el artículo 2 de la Ley 38/2003, citado, que aún siendo posterior a la resolución recurrida, recoge el significado que comúnmente se le atribuye, y que entiende por tal la "disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley, a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.”

Es claro, sin embargo, que la medida adoptada no encaja en este concepto, y ello, desde una perspectiva meramente positivista, por no suponer una disposición dineraria, es decir, una entrega de dinero.

Recuérdese que el incentivo aprobado consistía en excluir la subida establecida para 2004 en las propias liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de ese año, lo que, cabalmente, excluye cualquier tipo de entrega dineraria.

Más concretamente, la medida adoptada incide directamente sobre la conformación del tributo en cuestión y respecto de uno de sus elementos esenciales, como lo es la cuota tributaria, todo ello, además, en los términos ya estudiados por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 16 de diciembre de 1994 (apelación 2818/1992), invocada precisamente por la demandada, ya que en este caso la medida adoptada no consiste en el reconocimiento del derecho a obtener una determinada ayuda que pueda incidir desde el exterior, como elemento extrínseco, sobre la carga tributaria resultante, sino que se introduce en la configuración del impuesto, reduciendo, en este caso, la cuota impositiva.»

- Sentencia núm. 2767/2009 de 2 de diciembre, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía en Málaga, resolución judicial que se pronuncia en idénticos términos a la anteriormente señalada, reproduciendo tantos sus fundamentos de derecho, como su parte dispositiva.

- La más reciente Sentencia núm. 7130/2012, de 21 de mayo, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en Granada, recaída también en asuntos de esta naturaleza, de la que destacamos a los fines de nuestra exposición los siguientes aspectos:

«Fundamentos de derecho:

Primero.- El recurso se dirige contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Salobreña de fecha 29 de diciembre de 2009, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Granada de 31 de diciembre de 2009, por el que se aprueba definitivamente, entre otras, la modificación de la ordenanza fiscal reguladora del Impuesto de Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana, concretamente su articulo 12, cuyo texto literal es el siguiente: 

"Subvención al IBI.

1.- Las personas empadronadas en Huétor Vega en el momento del devengo disfrutarán de una subvención por importe equivalente al aumento que sufran los recibos de este impuesto, consecuencia del incremento del tipo impositivo conforme a lo estipulado en el articulo 9.3 de la presente Ordenanza Fiscal.

La subvención también se aplicará a los correspondientes trastero y plaza de garaje de la propia vivienda subvencionada o trastero y plaza de garaje que aún estando físicamente junto a la vivienda sea la única propiedad destinada a este fin.

2.-De esta subvención también se beneficiarán los familiares ascendientes o descendientes empadronados en Huétor Vega, en el momento del devengo."

(...) Cuarto.- El examen de las cuestiones de fondo planteadas, algunas de relevancia constitucional, exige resolver previamente las que también pueden catalogarse como de legislación ordinaria, ya que de entenderse producidas éstas sería innecesario el pronunciamiento sobre las vulneraciones constitucionales que también se denuncian, y lo cierto es que la legalidad de aquel acuerdo local puede ser cuestionada, ante todo, desde la perspectiva de su relación con el Real Decreto legislativo 2/2004, por el que se aprueba el texto refundido de la ley 39/1988, reguladora de las haciendas locales, que en su art 9 dispone:

"Beneficios fiscales, régimen y compensación.

1. No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales."

Pues bien, es indiscutible que con la "subvención" que se trata, se incide directamente sobre la carga tributaria que representa el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, reconociendo un beneficio fiscal a los propietarios empadronados en el municipio desde un año antes, que no encuentra encaje alguno en la regulación del tributo que se contenía en los artículos 61 y siguientes de aquella Ley.

Y no es de estimar lo alegado por la demandada, en el sentido de que no se establece aquel beneficio fiscal sino que, de acuerdo con el término que utiliza, se limita a otorgar una subvención, amparada pues en la regulación general que de esta materia contenía el artículo 23 del Reglamento de Servicios de las Entidades Locales, y que actualmente recoge la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, previsiones estas que, sin embargo, como es natural y a pesar del nombre empleado, no excusan el examen de la verdadera naturaleza de la medida, lo que también se corrobora desde la perspectiva del Derecho positivo, que ya de antiguo, a pesar del reconocimiento de la potestad local de fomento, prohibía la concesión, directa o indirecta, de "...subvenciones en cuantía equivalente o análoga a la que representen cualquier recurso o imposición que deban satisfacerse por particulares o entidades obligados a contribuir en favor de la respectiva Hacienda local, en cuanto signifiquen la concesión de exenciones no permitidas por la Ley o supongan compensación de cuotas liquidadas..." (artículo 180.2 del Reglamento de Haciendas Locales aprobado por Decreto de 4 de agosto de 1952).

En la actualidad, de aquel concepto de subvención se excluyen "..los beneficios fiscales y beneficios en la cotización a la Seguridad Social." [artículo 2.4.g) de la Ley 38/2003]."

(...) Sexto.- Así las cosas, es claro, a criterio de la Sala, que, a la vista de la disposición impugnada, la medida adoptada no encaja en ese concepto, y ello, desde una perspectiva meramente positivista, por no suponer una disposición dineraria, es decir, una entrega de dinero.

Recuérdese que el incentivo aprobado consistía en excluir la subida establecida para 2010 en las propias liquidaciones del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de ese año, lo que, cabalmente, excluye, sin mayor esfuerzo interpretativo, que estemos ante cualquier tipo de entrega dineraria.

Más concretamente, la medida adoptada incide directamente sobre la conformación del tributo en cuestión y respecto de uno de sus elementos esenciales, como lo es la cuota tributaria, todo ello, además, en los términos ya estudiados por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 16 de diciembre de 1994 (apelación 2818/1992 ), invocada precisamente por la demandada, ya que en este caso la medida adoptada no consiste en el reconocimiento del derecho a obtener una determinada ayuda que pueda incidir desde el exterior, como elemento extrínseco, sobre la carga tributaria resultante, sino que se introduce en la configuración del impuesto, reduciendo, en este caso, la cuota impositiva....»

Quinto.- Sobre la aplicación de la normativa y jurisprudencia existente al supuesto de la queja.

En primer lugar, en cuanto a los hechos denunciados y tras examinar la documentación obrante en el expediente de queja, podemos ratificar que resulta acreditado cómo el Ayuntamiento de Vélez-Málaga reconoce a sus vecinos que ostentan la condición de empadronados en el municipio una bonificación a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

Así viene recogido en artículos 3 y 4 de las distintas Ordenanzas Fiscales Reguladoras de las Bases para la concesión de ayudas municipales para el Fomento de la Obligación Tributaria derivada del IBI, siendo publicada la correspondiente al ejercicio que nos ocupa en el BOP de la Provincia de Málaga de fecha 19 de abril de 2013.

Conviene en este momento reseñar los elementos principales de la regulación o régimen jurídico establecido en la Ordenanza municipal referida y sus objetivos que no son otros que  el establecimiento de las ayudas citadas a los vecinos que sean propietarios de inmueble que constituya su vivienda habitual y residencia efectiva, destinada a uso familiar y con la finalidad declarada en la Exposición de Motivos de la norma que nos ocupa, de ayudarles a hacer frente a una cuota tributaria sensiblemente más alta.  Estableciendo para ello en el total de la deuda tributaria liquidada por el concepto de IBI, la compensación a que se refiere el Art. 9 del Texto de la Ordenanza  aprobada, con la cuantía de ayuda que resulte de aplicación de las referidas en el Art. 4 de la misma Ordenanza.

Igualmente, como también se evidencia en la propia Exposición de Motivos -la reglamentación referida- tiene una pretendida finalidad en orden a equilibrar la financiación de la Hacienda Local, por la vía de las transferencias de recursos de las Administraciones del Estado y de la Comunidad Autónoma, así como de aumentar la participación en tributos de aquéllas, por la vía de la variable poblacional o del pretendido aumento del número de habitantes de hecho del Municipio.

Pues bien, a la luz de los preceptos legales expresamente invocados en el Texto de esta Resolución y de la doctrina jurisprudencial mayoritaria, conviene subrayar la vigencia del principio de reserva de ley en el ámbito de las bonificaciones tributarias, en virtud del cual no podrán autorizarse ni concederse mas bonificaciones que las expresamente contempladas en una norma de rango legal.

Al respecto, resulta necesario traer a colación, por su plena aplicación al caso, los artículos 73 y 74 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo -anteriormente transcritos- en los que se enumera de una manera taxativa, que no enunciativa, las bonificaciones que bien con carácter obligatorio, bien con carácter potestativo, pueden reconocerse y aplicarse en el impuesto sobre bienes inmuebles. No figurando el empadronamiento entre dichas bonificaciones.

Por consiguiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, el municipio, dentro de la esfera de sus competencias goza de las potestades reglamentarias y de autoorganización, si bien dicha capacidad de autonormación excluye la facultad para el establecimiento sobre los tributos locales de aquellas bonificaciones que no estén contempladas expresamente por ley.

De manera que, el reconocimiento, en virtud de una ordenanza fiscal, que carece de rango legal, de un beneficio o bonificación fiscal sobre un tributo local, como ocurre en el supuesto que nos ocupa, es una actuación que se revela contraria a derecho.

A este respecto, y en el caso que nos ocupa, no cabe duda, que el beneficio que en virtud de la Ordenanza Fiscal reguladora del impuesto, se reconoce a efectos de IBI, a los vecinos empadronados en el municipio de Vélez-Málaga es perfectamente encuadrable en el concepto de beneficio fiscal,  encubierto bajo la forma de ayuda o subvención toda vez que incide de forma directa sobre la operación liquidatoria del tributo al aplicarse directamente sobre la deuda tributaria .

Lo anterior, en nuestra opinión, supondría la introducción de beneficio fiscal no contemplado por el Legislador; por lo que estaríamos ante la vulneración de principios y derechos constitucionales, como el principio de igualdad, valor superior del ordenamiento y un derecho fundamental, como se desprende de los Arts. 1.1 y 14 de la Constitución, así como en el Art. 31.1 CE, que alude también al principio de generalidad del sistema tributario.

Además, en este sentido, debemos tener en cuenta lo que recalcan las Sentencias reseñadas respecto a que a nivel de normativa básica estatal, el art. 9.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales dispone que no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en normas con rango de Ley.

En consecuencia, entendemos que nos encontramos ante un claro supuesto de beneficio fiscal, revestido de la apariencia de una subvención, que al no estar contemplado en ninguna norma de rango legal vulnera el principio de reserva de Ley en materia tributaria al que se refieren el artículo 8 de la LGT y 9 del TRLHL.

Igualmente viene resultando unánime el rechazo de la jurisprudencia citada, respecto al establecimiento de subvenciones en cuantía equivalente o análoga a la que representen cualquier recurso o imposición que deban satisfacerse por particulares o entidades obligados a contribuir en favor de la respectiva Hacienda local, en cuanto signifiquen la concesión de exenciones no permitidas por la Ley o supongan compensación de cuotas liquidadas.     

Por todo ello, y tomando en consideración la normativa señalada y la jurisprudencia del TSJA  y del Tribunal Supremo sobre tales beneficios y ayudas o subvenciones como las del presente asunto, debemos concluir que resulta contrario a derecho el beneficio establecido por los Ayuntamientos -entre otros el de Vélez Málaga- en virtud de Ordenanza Fiscal reguladora del impuesto.

De tal manera que, el reconocimiento, en virtud de una ordenanza fiscal, que carece de rango legal, de un beneficio, ayuda o subvención fiscal sobre un tributo local, como ocurre en el supuesto que nos ocupa, es una actuación que se revela contraria a Derecho, además de las afecciones anteriormente indicadas a la norma Constitucional.

Llegados a este punto, debemos decir que no nos parece aceptable la  alusión en la respuesta del Ayuntamiento a la aparente contradicción de nuestras presentes actuaciones con la Resolución emitida por esta misma Institución en enero de 2005 que, en opinión de esa Corporación, habilitaba a los  Ayuntamientos para establecer por vía de subvención una bonificación en el IBI a las personas empadronadas en los respectivos municipios.

A este respecto, debemos mostrar en primer lugar nuestra discrepancia con la interpretación que realiza ese Ayuntamiento de la Resolución dictada por esta Defensoría en enero de 2005 que, a nuestro entender, no pretendía avalar la decisión de los Consistorios de dar un trato fiscal más beneficioso a las personas empadronadas en los distintos municipios, sino únicamente dejar sentada la prerrogativa municipal de utilizar medidas de fomento como la subvención para incentivar el empadronamiento de aquellas personas que cumplieran los requisitos legales para ello.

Con independencia de lo anterior, y aun partiendo de la premisa de que la resolución de enero de 2005 pudiera haber inducido a error a ese Ayuntamiento, lo cierto es que -con posterioridad y transcurridos 9 años - esta Institución formula una nueva Resolución en la que, acogiendo diversas resoluciones jurisprudenciales dictadas con después de 2005 (ya citadas), efectúa un nuevo posicionamiento sobre la cuestión debatida en la que, de forma clara y nítida expresa su consideración de no ser conforme a derecho la subvención otorgada las personas empadronadas en los respectivos municipios a efectos del pago del IBI, por entender la misma un beneficio fiscal encubierto proscrito por la Ley. Todo ello, en estricta aplicación de la interpretación contenida en las mencionadas Sentencias.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente 

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales establecidos en los preceptos legales que han sido referenciados en el cuerpo de la presente resolución.

RECOMENDACIÓN: Que de conformidad con la legislación vigente en materia tributaria, y la posición mantenida al respecto por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se adopten las medidas que resulten necesarias en aras a reconocer el mismo tratamiento fiscal en el Impuesto de Bienes Inmuebles a los titulares de inmuebles en el municipio de Vélez-Málaga, con independencia de su condición de empadronados o no.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz