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Los derechos de la ciudadanía en los procedimientos instruidos con motivo de la imposición de sanciones de tráfico

ÍNDICE

PRESENTACIÓN 

PREGUNTAS Y RESPUESTAS

1. ¿Qué derechos puede ejercer la ciudadanía en cualquier procedimiento administrativo, cualquiera que sea su naturaleza, es decir con independencia de la materia sobre la que se trate?

2. ¿Qué derechos se reconocen a la ciudadanía cuando se encuentra incursa en un procedimiento sancionador?

3. ¿Cómo deben realizarse las notificaciones a los presuntos infractores?

4. ¿En qué supuestos la publicación sustituye a la notificación produciendo los mismos efectos jurídicos?

5. ¿Realiza la misma investigación la Administración cuando intenta notificar una sanción que cuando ejecuta esa sanción en vía ejecutiva?

6. ¿Es válida la publicación, en sustitución de la notificación, sin que la Administración haya intentando practicar la notificación además de en el lugar del que, en principio, tiene conocimiento de que el denunciado tiene su domicilio, en otros lugares de los que tenga conocimiento y constancia a través de los propios registros municipales?

7. ¿Qué dice la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la necesidad de realizar una cierta actividad indagatoria sobre el domicilio del presunto infractor antes de acudir a la publicación de la notificación?

8. ¿Pueden las Administraciones limitar las posibilidades de defensa de sus derechos de la ciudadanía a presentar alegaciones o proponer pruebas?

9. ¿Puede la Administración rechazar la práctica de pruebas solicitadas o propuestas de manera inmotivada?

10. ¿Qué significado tiene la presunción de inocencia?

11. ¿Gozan las denuncias de los controladores de la ORA (Ordenanzas de Regulación de Aparcamientos, como la zona azul) de la presunción de veracidad e imparcialidad que se atribuye a las denuncias de los agentes de la autoridad?

12. ¿Qué norma, en caso de duda a la hora de aplicar el derecho sancionador, debe observar la Administración?

13. ¿Se puede reclamar frente a las resoluciones de imposición de las multas?

14. ¿Se puede recurrir la sanción cuando ha comenzado a ejecutarse el apremio?

NORMATIVA DE INTERÉS

ENLACES DE INTERÉS

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PRESENTACIÓN

Los derechos inherentes de la ciudadanía ante la incoación de procedimientos sancionadores, en gran parte, son comunes cualquiera que sea la naturaleza de los procedimientos incoados.

No obstante, «ratio materia» y las peculiaridades que de ello se derivan, los procedimientos sancionadores presentan una serie de singularidades en función del interés público que se pretende proteger y que aparece regulado por la legislación especial: circulación y tráfico, hacienda, cultura, función pública, transportes, etc.

En esta parte vamos a recoger los derechos que asisten a las personas denunciadas en materia de tráfico y seguridad vial comentando tanto los derechos que, con carácter general, amparan el procedimiento administrativo general sancionador, contemplados en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC), como los que se derivan de la regulación del procedimiento administrativo sancionador y de las propias normas reguladoras de la circulación y ordenación del tráfico (Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial -en adelante LTSV-) .

PREGUNTAS Y RESPUESTAS

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1. ¿Qué derechos puede ejercer la ciudadanía en cualquier procedimiento administrativo, cualquiera que sea su naturaleza, es decir con independencia de la materia sobre la que se trate?

Los derechos derivados del procedimiento administrativo general son los que se recogen en el art. 35 LRJPAC.

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2. ¿Qué derechos se reconocen a la ciudadanía cuando se encuentra incursa en un procedimiento sancionador?

De la normativa que regula, con carácter general, el procedimiento general sancionador en la LRJPAC podemos extraer los siguientes derechos y garantías:

a) Derecho a la no aplicación retroactiva de normas de carácter sancionador, salvo que tales disposiciones favorezcan al presunto infractor (art. 128 LRJPAC).

Es decir, las normas sancionadoras y aquellas que restrinjan derechos individuales se aplican a futuro, pero no a situaciones y hechos acontecidos antes de entrar en vigor la norma. Se trata de un derecho que la Constitución garantiza en los arts. 9.3 y 25.1.

b) Derecho a poder ser sancionado solamente por infracciones tipificadas en la Ley o, en virtud de ellas, por las normas reglamentarias aprobadas en el ámbito de la Administración del Estado o de los Ayuntamientos. Es decir, es necesario que una norma con rango de ley contemple la infracción y la sanción que le corresponde, sin perjuicio de que, en el marco prefijado por ésta, las Administraciones puedan aprobar sus reglamentos u ordenanzas.

En definitiva, una Ordenanza municipal no puede crear un tipo de infracción que no esté contemplada en una ley, de la misma forma que no puede regular una sanción que no esté, a su vez, respaldada por una ley (art. 129, principio de tipicidad, LRJPAC). La propia Constitución garantiza este derecho en su art. 25.1.

La LRJPAC sí permite, en su art. 129.3, que puedan introducirse «especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o la más precisa determinación de las sanciones correspondientes».

Es importante tener muy en cuenta que «las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica» (art. 129.4 LRJPAC). Esto quiere decir que no cabe imponer una sanción por una conducta y/o hechos distintos de los que vienen descritos en la propia norma. A esa descripción se le denomina “tipo penal” o “tipo sancionador”.

c) Derecho a no ser sancionado si no se es responsable de la infracción.

Ello sin perjuicio de que son responsables subsidiarias o solidarias las personas que deben prevenir las infracciones administrativas cometidas por otras personas, cuando así lo determine la Ley (art. 130.3 LRJPAC): «3. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Serán responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infracción administrativa cometida por otros, las personas físicas y jurídicas sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las Leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores».

El artículo 82 LTSV establece (a los únicos efectos de la determinación de la responsabilidad en el ámbito administrativo por las infracciones tipificadas en la Ley) que la responsabilidad por las infracciones en materia de tráfico recaerá directamente en el autor del hecho en que consista la infracción, con las excepciones que contempla el propio artículo en cuestiones como infracciones cometidas por menores de edad, el uso de cascos en pasajeros de motocicletas y ciclomotores, empresas de alquiler de vehículos, etc.

En cuanto al pago de multas, el artículo 111 LTSV es el encargado de fijar el régimen de responsabilidad subsidiaria. al régimen de responsabilidad subsidiaria.

d) Derecho a que se observe una proporcionalidad entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada (art. 131 LRJPAC), a cuyos efectos se deben tener en cuenta, especialmente, los siguientes criterios contemplados en el apartado 3 del 131 LRJPAC:

- La existencia de intencionalidad o reiteración.

- La naturaleza de los perjuicios causados.

- La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.

Este derecho cierra la posibilidad de que el “automatismo” a la hora de aplicar el derecho sancionador, en el sentido de que no cabe que, sin motivación, se sancione en el grado y/o cuantía máxima que contempla la norma.

e) Derecho a no ser sancionado por una infracción que haya prescrito.

Las leyes sectoriales pueden establecer unos plazos diferentes, pero si no se fijan estos, los plazos generales de prescripción de las infracciones son:

- Las infracciones muy graves prescribirán a los tres años.

- Las graves a los dos años.

- Las leves al año. 

Transcurridos estos plazos, aunque la infracción se haya cometido la Administración no puede actuar contra el infractor.

La prescripción y caducidad de las sanciones en materia de tráfico está regulada en el art. 112 LTSV.

f) Derecho a no ser sancionado sin que se haya instruido el correspondiente procedimiento legal en el que, en todo caso, estará separada la fase instructora y la sancionadora.

Esto supone que a nadie se le puede imponer una sanción sin que se haya seguido el cauce legal (procedimiento) habilitado para ello donde tenga la oportunidad de presentar alegaciones para defenderse, proponer la práctica de pruebas, etc.

Además, quien incoe el expediente y lo impulse a lo largo del procedimiento, no puede ser la misma persona que tome la decisión de sancionar.

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3. ¿Cómo deben realizarse las notificaciones a los presuntos infractores?

El lugar donde debe practicarse las notificaciones y su correcta puesta en conocimiento del presunto infractor es una de las cuestiones que, con más frecuencia, motivan la presentación de quejas ante esta Defensoría.

Los presuntos responsables de la infracción tienen el derecho a ser notificados «de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia» (art. 135 LRJPAC).

Se trata de unas garantías imprescindibles para que la persona denunciada conozca, desde el primer momento, las consecuencias que se pueden derivar de la denuncia realizada.

Respecto de la notificación, debe tenerse en cuenta que el art. 59 LRJPAC fija las normas generales para la validez de la notificación.

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4. ¿En qué supuestos la publicación sustituye a la notificación produciendo los mismos efectos jurídicos?

La publicación, en los términos del artículo siguiente, sustituirá a la notificación surtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:

- Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.

- Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medios de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos».

En materia de tráfico, la regulación sobre la notificación está contenida en los arts. 89 y siguientes de la LTSV:

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5. ¿Realiza la misma investigación la Administración cuando intenta notificar una sanción que cuando ejecuta esa sanción en vía ejecutiva

Con frecuencia, en las quejas nos dicen las personas que reclaman que la Administración no ha realizado la misma actividad investigadora para localizar su domicilio en periodo voluntario, cuando el importe de la sanción no llevaba recargo alguno e incluso podía tener una bonificación del 50 %, que cuando ejecuta la deuda derivada de la sanción en periodo ejecutivo.

La normativa tributaria efectivamente habilita para que en el procedimiento ejecutivo se despliegue una mayor actividad indagatoria tanto para la localización del domicilio del infractor como para la investigación de su patrimonio a fin de responder a la deuda.

De hecho, parte del recargo que se impone respondería a los mayores gastos que se derivan del cobro de la deuda a través de los procedimientos de ejecución subsidiaria.

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6. ¿Es válida la publicación, en sustitución de la notificación, sin que la Administración haya intentando practicar la notificación además de en el lugar del que, en principio, tiene conocimiento de que el denunciado tiene su domicilio, en otros lugares de los que tenga conocimiento y constancia a través de los propios registros municipales?

Tratándose de materia sancionadora, debemos traer a colación que, con frecuencia, los Ayuntamientos obvian una muy consolidada jurisprudencia según la cual la cuestión que se plantea es si, en coherencia con los principios que informan el procedimiento sancionador, la Administración está obligada a realizar la notificación aún en periodo voluntario, al haber resultado infructuosas las notificaciones practicadas en dicho domicilio, en otros lugares de los que tenga conocimiento y constancia, en este caso, a través de los propios registros municipales a los que tenga fácil acceso el órgano instructor del expediente sancionador, sin tener que efectuar una investigación exhaustiva y desproporcionada, como cuando el procedimiento entra en fase ejecutiva. Es decir, la Administración competente, en el supuesto de notificaciones infructuosas, está obligada a desarrollar una mayor actividad indagatoria, de forma que las personas denunciadas puedan tener conocimiento en su domicilio de las denuncias formuladas y puedan formular, en su caso, las alegaciones o recursos que estimen procedentes en su defensa.

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7. ¿Qué dice la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la necesidad de realizar una cierta actividad indagatoria sobre el domicilio del presunto infractor antes de acudir a la publicación de la notificación?

En este sentido, cabe señalar que se aprecia una continuada jurisprudencia del Tribunal Constitucional que viene a defender que, siempre que no comporte un esfuerzo irrazonable o desproporcionado, la Administración sí está obligada, en periodo voluntario, a realizar una actividad indagatoria sobre la existencia de otro domicilio en el que practicar las notificaciones que procedan en el curso del procedimiento sancionador.

En tal sentido, nos remitimos a los fundamentos jurídicos recogidos en las Sentencias del Tribunal Constitucional número 219/2007, de 8 de octubre; número 32/2008, de 25 de febrero; número 128/2008, de 27 de octubre, y, más reciente, la número 59/2014, de 5 de mayo.

Generalmente, en vía ejecutiva, los órganos encargados de la tramitación de estos procedimientos sí notifican las sanciones en otros domicilios de los posibles infractores. Si esa misma diligencia se lleva a efecto en el periodo voluntario, se podría practicar la notificación y, en su caso, podrían los afectados presentar las correspondientes alegaciones o, llegado el momento, los recursos administrativos a que hubiera lugar.

Ello, siempre que no suponga un esfuerzo o la realización de unas actividades indagatorias desproporcionadas para su finalidad, que es la de dotar al procedimiento sancionador seguido en este caso de las garantías exigidas por el ordenamiento jurídico.

En atención a esta línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional, seguida por otras tantas sentencias del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas, debemos aludir necesariamente al artículo 103.1 de la Constitución Española que dispone que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Es decir, la actuación de la Administración debe efectuarse con observancia plena, no sólo de la ley formal, sino también de los principios generales del ordenamiento jurídico, entre ellos los que dimanan del artículo 24 de la Constitución aplicables al procedimiento administrativo sancionador, estimando que la ausencia de otros intentos de notificación a las personas infractoras en otros domicilios de las mismas que pudieran haberse realizado sin esfuerzos irrazonables o desproporcionados y sin excesiva actividad indagatoria, pueden situarlas en una indeseada, por el ordenamiento jurídico, situación de indefensión.

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8. ¿Pueden las Administraciones limitar las posibilidades de defensa de sus derechos de la ciudadanía a presentar alegaciones o proponer pruebas?

Llegados a este punto es preciso que quienes reciban una denuncia y consideren que se trata de un error, ya sea de hecho o de derecho, deben presentar alegaciones y/o pruebas. Se trata del denominado principio de contradicción, que no es sino el derecho de toda persona denunciada a hacer valer sus derechos e intereses legítimos confrontándolos ante quienes corresponda y aportando, con esta finalidad, las alegaciones y pruebas que consideren oportunas.

Justamente por ello, consideramos que los “modelos” de tramitación utilizados con frecuencia en los expedientes sancionadores vulneran, en bastantes ocasiones, estos principios pues, de facto, con cierta frecuencia, no entran a valorar las alegaciones y pruebas de los interesados sino que se limitan a incluir una fórmula genérica (del tipo “y no aportando datos o pruebas”). En conclusión, hay que estar al caso por caso y si en un supuesto determinado se incluye ese modelo con tales expresiones, sin que sea cierto porque, contrariamente a lo afirmado en el mismo, sí se aportaron alegaciones y pruebas que, de ser ciertas o verificadas, dejarían sin efecto la denuncia que se tramita, y, no obstante, se hace caso omiso a tal denegación, la resolución sería anulable por vulnerarse el mencionado principio.

Los tipos de procedimientos sancionadores están descritos en los arts. 93 a 95 LTSV.

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9. ¿Puede la Administración rechazar la práctica de pruebas solicitadas o propuestas de manera inmotivada?

En lo que se refiere al derecho a presentar pruebas para la defensa de sus derechos e intereses legítimos, hay que tener en cuenta que el art. 137.4 «in fine» LRJPAC, establece que «Sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que, por su relación con los hechos, no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable».

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10. ¿Qué significado tiene la presunción de inocencia?

El derecho a la presunción de inocencia implica que en los procedimientos sancionadores se respetará la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario.

Es la resolución dictada sobre hechos probados la que debe determinar la existencia, o no, de esa responsabilidad.

El problema que se plantea con frecuencia es que los reclamantes pregunten en sus quejas por qué las denuncias de los agentes de la autoridad tienen más valor que su declaración en contrario.

La cuestión es que las denuncias de los agentes de la autoridad son en sí mismas pruebas «iuris tantum», que significa que tienen tal valor probatorio mientras no se demuestre lo contrario. Por tanto, ante una declaración contradictoria entre un agente de la autoridad y el denunciado, en principio y por ley, tiene más valor probatorio la del agente, que se supone que por su profesión, formación, servicio a los intereses público y no personales, etc., cuando denuncia lo hace objetiva e imparcialmente. Por eso se “presume” que está justificada la denuncia.

Ahora bien, si el denunciado aporta pruebas suficientes de que la denuncia no estaba justificada, en tal caso esas pruebas desvirtúan el valor probatorio con el que inicialmente contaba la denuncia del agente de la autoridad.

El art. 88 LTSV, que lleva por título “Valor probatorio de las denuncias de los agentes de la autoridad”, indica «Las denuncias formuladas por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico darán fe, salvo prueba en contrario, de los hechos denunciados y de la identidad de quienes los hubieran cometido, así como, en su caso, de la notificación de la denuncia, sin perjuicio del deber de aquéllos de aportar todos los elementos probatorios que sean posibles sobre el hecho denunciado».

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11. ¿Gozan las denuncias de los controladores de la ORA (Ordenanzas de Regulación de Aparcamientos, como la zona azul) de la presunción de veracidad e imparcialidad que se atribuye a las denuncias de los agentes de la autoridad?

El derecho a un procedimiento objetivo e imparcial, que es incuestionable que deriva de preceptos tales como los arts. 103.1 y 14 de la Constitución, que no puede obviar la presunción de veracidad de las autoridades y agentes de la autoridad, que está reconocida por la ley y la jurisprudencia, siendo, por tanto, una prueba «iuris tantum», frente a la alegación en contrario que realice el denunciado.

En consecuencia, prevalece la denuncia del agente de la autoridad sobre lo alegado por el denunciado, salvo prueba en contrario que desvirtúe esa presunción de veracidad e imparcialidad.

Justamente en este contexto, debe tenerse muy en cuenta que únicamente son agentes de la autoridad las personas que ostenten tal condición de acuerdo con la ley.

Por tanto, no cualquier denunciante goza de las presunciones mencionadas de veracidad e imparcialidad, sino únicamente reúnen tal condición los agentes de la autoridad. En materia de seguridad vial, los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia de tráfico.

En consecuencia, aunque los particulares pueden presentar denuncias sobre infracciones de tráfico, en estos casos los denunciantes son meros testigos de la infracción que denuncian, por lo que, en un procedimiento contradictorio, esa denuncia no tiene más valor, salvo que esté apoyada en otras pruebas, que la declaración que haga el denunciado en su defensa.

Lo mismo podemos decir si el denunciante realiza su denuncia con un testigo y el denunciado también alega en su defensa con el apoyo de otro, o más, testigos.

De acuerdo con todo ello, las denuncias de los controladores de las Ordenanzas municipales reguladoras de aparcamiento (ORA) carecen del valor de las realizadas por los agentes públicos y poseen la misma naturaleza que si las formula un particular. Es decir, meras pruebas testificales por lo que sólo en el supuesto de que sean ratificadas por los agentes de la autoridad, tendrán el valor que se otorga a las denuncias realizadas por estos últimos.

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12. ¿Qué norma, en caso de duda a la hora de aplicar el derecho sancionador, debe observar la Administración?

La respuesta a esta pregunta la encontramos en el denominado principio del derecho «in dubio pro reo», que significa que a los presuntos infractores, a la hora de aplicarles el derecho sancionador, se debe realizar de manera que siempre se aplique la interpretación más favorable al denunciado, poniendo más el acento en cuál es el fin último perseguido por la norma sancionadora, en vez de mantener una actitud formal. Por supuesto, esto siempre que existan dudas sobre la aplicación de la norma.

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13. ¿Se puede reclamar frente a las resoluciones de imposición de las multas?

Sí, a través de los recursos que contempla la legislación general y especial y que, en todo caso, tienen que ser indicadas por la Administración explicando con claridad el tipo de recurso que cabe contra la resolución y los plazos para su interposición.

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14. ¿Se puede recurrir la sanción cuando ha comenzado a ejecutarse el apremio?

Es muy frecuente que los interesados acudan en queja por la disconformidad con el fondo del asunto que motivó la imposición de la sanción al estar disconformes con los hechos, con la valoración de los mismos o con la norma sancionadora aplicada cuando, al resultar infructuosas las notificaciones en periodo voluntario y por vía de publicidad, ha pasado a lo que se llama procedimiento de apremio o vía ejecutiva.

En tales supuestos, la Administración rechaza que se presenten alegaciones y recursos sobre el fondo al encontrarse fuera de de plazo y no existir procedimiento habilitado para ello. Y es que, cuando se llega a la vía de apremio por impago, ya sea porque no se ha podido localizar en su domicilio al presunto infractor, ya que porque recurrió en tiempo y forma la sanción, ya porque habiendo recurrido resultó desestimada, la única posibilidad de oposición a la resolución de apremio son los que taxativamente establece los apartados 3 de los arts. 167 y 170 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria:

Por tanto, frente a una diligencia de apremio, que hace que se inicie el procedimiento, y frente a una de embargo por impago, que hace que, asimismo, se inicie este procedimiento no cabe recurrir sobre el fondo del asunto que motivó en su día la imposición de las sanciones.

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