Contaminación acústica en un municipio turístico. Zona acústicamente saturada. Ruidos en el puerto deportivo de Estepona

Primera.- Delimitación de derechos fundamentales afectos.

Atendiendo a los hechos expuestos por la parte promotora de la queja, así como a la jurisprudencia dimanada tanto del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (sentencias de 21 de febrero de 1990, caso Powell y Rayner contra Reino Unido; de 9 de diciembre de 1994, caso López Ostra contra el Reino de España; y de 19 de febrero de 1998, caso Guerra y otros contra Italia), del Tribunal Constitucional  (sentencias número 119/2001, de 29 de mayo y número 16/2004, de 23 de febrero), y del Tribunal Supremo (sentencias de 10 de abril y 29 de abril de 2003), resulta preciso analizar la posible afección de determinados derechos fundamentales sobre la base de los criterios asentados por la doctrina referida.

A este respecto, conviene indicar que por parte del Tribunal Constitucional ha sido reiteradamente declarado que el derecho a la intimidad personal y familiar tiene por objeto la protección de un ámbito reservado de la vida de las personas excluido del conocimiento de terceros, sean éstos poderes públicos o particulares, en contra de su voluntad (por todas SSTC 144/1999, de 22 de julio y 292/2000, de 30 de noviembre).

Asimismo, ha sido puesto de relieve por parte de dicho Tribunal que tal derecho fundamental se halla estrictamente vinculado a la propia personalidad, y deriva, sin ningún género de dudas, de la dignidad de la persona que el artículo 10.1 de la Constitución reconoce (STC 202/1999, de 8 de noviembre), e implica la existencia de un ámbito propio y reservado frente a la acción y el conocimiento de los demás, necesario, según las pautas de nuestra cultura, para mantener una calidad mínima de la vida humana (STC 186/2000, de 10 de julio).

Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha identificado como “domicilio inviolable” el espacio en el cual el individuo vive sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales y donde ejerce su libertad más íntima (por todas, STC 171/1999, de 27 de septiembre).

Consecuentemente, ha sido señalado que el objeto específico de protección en este derecho fundamental es tanto el espacio físico en sí mismo como también lo que en él hay de emanación de la persona que lo habita (STC 22/1984, de 17 de febrero).

De igual modo, ha sido sentado por el Tribunal Constitucional y asumido por el Tribunal Supremo, que estos derechos han adquirido también una dimensión positiva en relación con el libre desarrollo de la personalidad, orientada a la plena efectividad de estos derechos fundamentales.

En efecto, según declara el Tribunal Constitucional en su Sentencia número 119/2001, de 29 de mayo, “ habida cuenta de que nuestro texto constitucional no consagra derechos meramente teóricos o ilusorios, sino reales y efectivos (STC 12/1994, de 17 de enero), se hace imprescindible asegurar su protección no sólo frente a las injerencias ya mencionadas, sino también frente a los riesgos que puedan surgir en una sociedad tecnológicamente avanzada. A esta nueva realidad ha sido sensible la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, como se refleja en las Sentencias de 21 de febrero de 1990, caso Powell y Rayner contra Reino Unido; de 9 de diciembre de 1994, caso López Ostra contra Reino de España, y de 19 de febrero de 1998, caso Guerra y otros contra Italia. En efecto, el ruido puede llegar a representar un factor psicopatógeno destacado en el seno de nuestra sociedad y una fuente permanente de perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos. Así lo acreditan, en particular, las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre el ruido ambiental, cuyo valor como referencia científica no es preciso resaltar. En ellas se ponen de manifiesto las consecuencias que la exposición prolongada a un nivel elevado de ruidos tienen sobre la salud de las personas (v. gr. deficiencias auditivas, apariciones de dificultades de comprensión oral, perturbación del sueño, neurosis, hipertensión e isquemia), así como sobre su conducta social (en particular, reducción de los comportamientos solidarios e incremento de las tendencias agresivas)” .

Por lo que respecta a la doctrina dimanada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, es preciso indicar que en virtud de lo consagrado por el apartado segundo del artículo 10 de la Constitución, la misma debe servir como criterio interpretativo de los preceptos constitucionales tuteladores de los derechos fundamentales (STC 303/1993, de 25 de octubre).

Habida cuenta cuanto antecede, conviene proceder al análisis de la cuestión planteada en el presente supuesto objeto de queja partiendo de que, tal y como mantiene el propio Tribunal Constitucional (SSTC 119/2001, de 29 de mayo y 16/2004, de 23 de febrero), “ una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos u omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida”.

Segunda.- Improcedencia del desarrollo de actividades de “Bar con música” fuera de los locales.

Atendiendo a la información facilitada por la parte promotora de la queja, gran parte de las molestias denunciadas traen como causa la utilización, por parte de los titulares de los establecimientos de la zona, de aparatos reproductores de sonido fuera de los mismos o con afección al exterior.

Estos hechos parecen ser confirmados por el Consistorio cuando, a través de la Policía Local, nos indica que parte de las infracciones denunciadas consisten en “ Trascender la música del establecimiento al exterior”.

En relación con este particular entendemos preciso analizar si conforme a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico vigente resulta factible la utilización de aparatos reproductores de sonido fuera de los locales que cuentan con licencia de “Bar con música” (o de “ Bar Especial”, como se indica en las licencias aportadas por el Ayuntamiento), dando por descontado que los que disponen de licencia de “Bar sin música” no tienen autorizada la utilización de estos sistemas, ni dentro ni fuera de sus locales.

Para abordar el presente estudio consideramos oportuno partir de la definición de “Bar con música” que se contiene en el Anexo II del Decreto 78/2002, de 26 febrero, por el que se aprueba el Nomenclátor y Catálogo de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Establecimientos Públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Según dicha norma, los bares con música son «Establecimientos públicos fijos, independientes o agregados a otros de actividad económica distinta que,pa debidamente autorizados por los Municipios, se dedican permanentemente a servir al público bebidas y, en su caso, tapas frías o calientes para ser consumidas en el interior del local con música pregrabada de fondo cuya emisión, en ningún caso, podrá superar 90 decibelios medidos a 1,5 metros del altavoz o altavoces, y sin que en dicho establecimiento se pueda realizar ni celebrar baile público. Así pues, estará prohibido a este tipo de establecimientos servir comidas y bebidas fuera de sus instalaciones.»

Esta definición debe ser interpretada de forma sistemática con otras ofrecidas por el Decreto para otro tipo de establecimientos, como los “Bares”, que los define como «Establecimientos públicos fijos, independientes o agregados a otros como apoyo del desarrollo de una actividad económica o social distinta que, debidamente autorizados por los Municipios, se dedican con carácter permanente a servir al público bebidas y, en su caso, tapas frías o calientes para ser consumidas en la barra y en mesas del propio local o al aire libre, previa autorización municipal, en terrazas o zonas contiguas al establecimiento que sean accesibles desde su interior. Así pues, estará prohibido a este tipo de establecimientos servir comidas y bebidas fuera de sus instalaciones.» 

Como puede comprobarse, los bares con música pueden servir bebidas y comida para que las misma sea consumida, exclusivamente, en el interior del local. No obstante, los bares (sin música) sí pueden servir comidas y bebidas para que sean consumidas al aire libre, siempre y cuando se cuente con la preceptiva autorización municipal.

Por consiguiente, resultaría frontalmente contraria al Ordenamiento jurídico cualquier autorización concedida por el Ayuntamiento para el desarrollo de la actividad fuera de los locales.

Así, en el supuesto en que hubiesen sido concedidas tales autorizaciones, las mismas resultarían nulas de pleno derecho, de conformidad con lo dispuesto en la letra f) del apartado primero del artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

De acuerdo con lo anterior, resultaría igualmente incompatible la tenencia de una licencia de actividad para “Bar con musica” y la de instalación de sillas y veladores fuera de los locales.

En relación con esto último debemos señalar que según lo dispuesto en el artículo 3.2 del Decreto 18/2006, de 24 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización general, cuya titularidad sea de la Entidad Local, son bienes de uso público y, por consiguiente, de dominio público.

Asimismo, a tenor de lo prevenido en el artículo 55 del referido Decreto, existen distintas modalidades de uso de los bienes de dominio público, pudiendo encuadrar la utilización de los mismos mediante la colocación de sillas y veladores como un uso común y especial, al concurrir en tal supuesto circunstancias singulares de intensidad de uso.

De este modo, según lo dispuesto en el artículo 57.1 del Decreto, " El uso común especial normal se sujetará a la licencia municipal, de conformidad con lo previsto en el presente Reglamento, las Ordenanzas municipales y demás normativa de aplicación".

En base a lo anterior, no puede más que concluirse que resulta absolutamente ilícita la instalación de sillas y veladores en lugares de dominio público careciendo de la preceptiva licencia municipal, y que dicha licencia en ningún caso podría concederse a establecimientos con licencia de " Bar con música".

Además, resulta necesario destacar que actuaciones contrarias a lo referido en el presente considerando tienen la consideración de infracciones administrativas al encontrarse tipificadas en la normativa reguladora de los bienes de las entidades locales, de espectáculos públicos y actividades recreativas y de potestades administrativas en materia de determinadas actividades de ocio en los espacios abiertos de los municipios de Andalucía. Por ello, las mismas no deben sino ser sancionadas por el Ayuntamiento, como Administración competente, de la manera que se establece en las citadas normas.

Tercera.- Deber de acomodar los niveles de ruido a los límites señalados en el ordenamiento.

A través del artículo 14 del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas, el legislador estatal, haciendo uso de su competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, ha regulado los objetivos de calidad acústica para ruido aplicables a áreas acústicas.

En este sentido, para áreas urbanizadas como la identificada por la parte promotora de la queja ha dispuesto:

“ En las áreas urbanizadas existentes se establece como objetivo de calidad acústica para ruido el que resulte de la aplicación de los siguientes criterios:

a) Si en el área acústica se supera el correspondiente valor de alguno de los índices de inmisión de ruido establecidos en la tabla A, del anexo II, su objetivo de calidad acústica será alcanzar dicho valor.

En estas áreas acústicas las administraciones competentes deberán adoptar las medidas necesarias para la mejora acústica progresiva del medio ambiente hasta alcanzar el objetivo de calidad fijado, mediante la aplicación de planes zonales específicos a los que se refiere el artículo 25.3 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre”.

Por su parte, el apartado tercero del artículo 25 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido prevé:

“ Las Administraciones públicas competentes elaborarán planes zonales específicos para la mejora acústica progresiva del medio ambiente en las zonas de protección acústica especial, hasta alcanzar los objetivos de calidad acústica que les sean de aplicación. Los planes contendrán las medidas correctoras que deban aplicarse a los emisores acústicos y a las vías de propagación, así como los responsables de su adopción, la cuantificación económica de aquéllas y, cuando sea posible, un proyecto de financiación”.

Atendiendo por tanto a la normativa básica estatal sobre ruido, es una obligación ineludible para el Ayuntamiento de Estepona adoptar las medidas que resulten necesarias para lograr ajustar los índices de inmisión de ruido registrados en la zona de las urbanizaciones Puerto Paraíso y Puerto Sol a los límites señalados por el ordenamiento jurídico, implementando para ello las medidas correctoras que resulten oportunas hasta alcanzar los objetivos de calidad acústica que son de aplicación.

Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, éstas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 148.1.23 de la Constitución, pueden desarrollar la referida normativa básica y establecer normas adicionales de protección.

Así, haciendo uso de tales facultades, la Comunidad Autónoma de Andalucía cuenta, en materia de contaminación acústica, con la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, por la que se derogó la anteriormente vigente Ley 7/1994, de 18 de julio, de Protección Ambiental, y con el Decreto 326/2003, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica en Andalucía.

A través de las mismas se regula el régimen de las zonas acústicamente saturadas, identificadas como aquellas zonas de un municipio en las que, existiendo numerosas actividades destinadas al uso de establecimientos públicos, los niveles de ruido ambiental producidos por la adición de las múltiples actividades existentes y por las de las personas que las utilizan sobrepasan los objetivos de calidad acústica correspondientes al área de sensibilidad acústica a la que pertenecen.

Es decir, en este tipo de zonas se parte del presupuesto de la superación de los límites de ruido fijados por el ordenamiento. Por consiguiente, y atendiendo simplemente a la normativa básica estatal anteriormente referida, la primera conclusión que debe extraerse es que en las zonas acústicamente saturadas la Administración local debe adoptar las medidas necesarias para la mejora acústica progresiva del medio ambiente, hasta alcanzar el objetivo de calidad fijado por la norma.

No obstante, el Decreto 326/2003, de 25 de noviembre anteriormente aludido desarrolla esta previsión legal, concretando el régimen jurídico de aplicación.

De este modo, se concretan las competencias que ostentan los Ayuntamientos, se establece el procedimiento de declaración de zona acústicamente saturada, se señalan los efectos de esta declaración y se determina el plazo de vigencia de la misma.

Pues bien, en el supuesto objeto de análisis, el Ayuntamiento de Estepona, a través de su Junta de Gobierno Local, acordó iniciar procedimiento para declarar la zona en cuestión como acústicamente saturada. No obstante, tal acuerdo de inicio del procedimiento fue adoptado el 29 de octubre de 2008, es decir, hace unos 9 meses, sin que hasta el momento tengamos conocimiento de si ha sido resuelto ni en qué sentido.

Esta dilación, que interpretamos excesiva, supone a juicio de esta Institución un incumplimiento del deber ineludible de adoptar las medidas necesarias para la mejora acústica progresiva del medio ambiente hasta alcanzar el objetivo de calidad fijado por el ordenamiento, impuesto a través de la normativa básica estatal anteriormente señalada.

Además, se nos antoja que dicho incumplimiento tiene una especial gravedad, toda vez que podría llegar a suponer para los vecinos de la zona una exposición prolongada a unos niveles de ruido calificables como evitables e insoportables. Y este hecho, como ha declarado el propio Tribunal Constitucional (SSTC 119/2001, de 29 de mayo y 16/2004, de 23 de febrero), “ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos u omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida”.

Cuarta.- Insuficiencia de las labores inspectoras llevadas a cabo en materia de contaminación acústica.

Según lo dispuesto en el apartado segundo del artículo 69 de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, corresponde a la Administración local, entre otras, la vigilancia, control y disciplina de la contaminación acústica en relación con las actuaciones, públicas o privadas, no incluidas en el apartado 1.a) de dicho precepto, que hace referencia a las sometidas a autorización ambiental integrada y autorización ambiental unificada contenidas en el Anexo I de la Ley.

Por su parte, el apartado segundo del artículo 4 del Decreto 326/2003, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica, dispone que corresponde a los Ayuntamientos:

a)     La aprobación de Ordenanzas municipales de protección del medio  ambiente contra ruidos y vibraciones.

b)     La vigilancia, control y disciplina de la contaminación acústica, en relación con las actuaciones públicas o privadas no incluidas en los  Anexos I  y  II  de la Ley 7/1994, de Protección Ambiental.

c)     La comprobación «in situ» por personal funcionario del cumplimiento de las medidas previstas en el correspondiente estudio acústico, respecto a las actividades recogidas en el  Anexo III  de la Ley 7/1994, en el plazo que se establezca en dichas Ordenanzas, con el fin de que se compruebe la veracidad del certificado aportado por los titulares de las mismas.

d)     La determinación de las áreas de sensibilidad acústica, la declaración de zonas acústicamente saturadas, la elaboración y aprobación de mapas de ruidos en los casos señalados en el  artículo 14  , así como la elaboración de los planes de acción subsiguientes.

No obstante lo anterior, según la información facilitada por la propia Delegación de Medio Ambiente del Ayuntamiento de Estepona, ésta carece de personal dedicado a la realización de inspecciones medioambientales.

En base a lo anterior, se nos antoja harto complicado que desde el Ayuntamiento de Estepona, con el sistema que parece tener implementado, se pueda cumplir y hacer cumplir cuantas disposiciones normativas se contienen en nuestro ordenamiento.

Así, no resulta extraño que colectivos tan ingentes como el que ha acudido a esta Institución se vean desamparados, desprotegidos e indefensos ante un sistema de gestión que de ninguna manera parece tener en cuenta la necesidad de proteger sus derechos, aunque sí los de aquellos que pretenden desarrollar actividades económicas, incuso incumpliendo los requerimientos normativos más elementales.

Pero esta realidad, que ya de por sí entendemos suficientemente grave, se ve superada cuando concluimos que, a la vista de cuanta documentación obra en el expediente de queja, no parece que desde el Ayuntamiento se haya ni siquiera solicitado la actuación subsidiaria de la Administración autonómica, posibilidad ésta que se le reconoce expresamente a través de la Orden de 29 de junio de 2004 de la Consejería de Medio Ambiente, por la que se regulan los técnicos acreditados y la actuación subsidiaria de la Consejería en materia de Contaminación Acústica.

Quinta.- Responsabilidad patrimonial de la Administración.

Al margen de cuanto ha sido señalado hasta el momento, debemos indicarle que cada vez son más frecuentes los casos en los que los órganos judiciales concluyen la existencia de responsabilidad patrimonial derivada de la falta de actuación municipal o de la ineficacia de ésta.

Ejemplo de ello son las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 6 de junio de 2005, relativa a los ruidos generados por concentraciones de motos; de 6 de septiembre de 2007 o de 19 de octubre de 2007, por ruidos producidos desde aparatos de aire acondicionado.

Asimismo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de 16 de febrero de 2007, por los ruidos generados desde un establecimiento hostelero, en la que se condenó al Ayuntamiento competente al pago, a la parte afectada, de una indemnización por importe de 19.008 euros.

De igual modo, sentencias de distintos Juzgados de lo Contencioso-Administrativo como la recaída en Cádiz, el 27 de diciembre de 2007, también sobre ruidos generados por concentraciones de motocicletas, en la que se condenó al Ayuntamiento de El Puerto de Santa María al pago de una indemnización por importe de 4.500 euros.

También, la condena al Ayuntamiento de Sevilla, por importe de 24.000 euros, como consecuencia de su falta de actuación ante las denuncias formuladas por los ruidos producidos por concentraciones de jóvenes en torno a determinados establecimientos de hostelería.

Y, cómo no, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 2 de junio de 2008, en base a la cual se condena al Ayuntamiento de Vélez-Málaga al pago de una indemnización por importe de 2,8 millones de euros, también derivada de su falta de actividad ante ruidos producidos por unos locales de ocio situados en las proximidades de un conjunto comercial.

Sobre la base de lo anterior, y sin menoscabo de cuanto ha sido señalado hasta el momento, entendemos que el riesgo de ser condenados al pago de cuantiosas indemnizaciones también debería motivar a las Administraciones a actuar con arreglo a lo dispuesto en nuestro ordenamiento jurídico.

Igualmente, las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones publicas también deberían encontrar en el riesgo a ser condenados al pago de ingentes indemnizaciones una motivación adicional para que su actuación estuviese guiada en todo momento por el más absoluto rigor normativo.

Y ello porque no puede caer en el olvido que el apartado segundo del artículo 145 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común prevé que “ La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca”.

Por lo anterior y, en ejercicio de las facultades y atribuciones que a esta Institución confiere el Art. 29.1 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente