Pedimos al Ayuntamiento de Algeciras que facilite la documentación al grupo político demandante

El Defensor del Pueblo Andaluz formula resolución ante el Ayuntamiento de Algeciras por la que recomienda que se facilite al grupo político promotor de la presente queja la información y documentación solicitada el 14 de julio de 2017, con las advertencias pertinentes respecto de la necesidad de guardar reserva respecto de aquellos datos especialmente protegidos contenidos en dicha información.

Por otro lado, sugiere que se adopte por los órganos municipales de Gobierno iniciativa normativa para la inclusión en el Reglamento Orgánico, o en la normativa de régimen interior existente, de una regulación acerca del alcance, contenido y requisitos de los derechos estatutarios de los concejales y grupos políticos de la Corporación.

ANTECEDENTES

I. Con fecha 31 de julio de 2017 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por D. (...), en su condición de Portavoz del Grupo Municipal “Algeciras, sí se puede”, a través de la cual nos exponía su preocupación por la creciente situación de morosidad e impago en la que se encontraba el Ayuntamiento de Algeciras al incumplir sus obligaciones con los distintos proveedores de servicios que trabajan para la institución municipal.

Según indicaban, ello les había llevado en diferentes ocasiones a pedir al equipo de Gobierno por escrito que proporcione información transparente acerca de la situación de los impagos, los proveedores afectados, así como los pagos que se van realizando.

En concreto nos indicaban que con fecha 14 de julio de 2017 habían dirigido al Ayuntamiento de Algeciras escrito solicitando acceso a esta información pública, al amparo de lo establecido en el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen jurídico de las Entidades Locales, manifestando que a pesar del tiempo transcurrido aún no había recibido respuesta a su solicitud de información.

Asimismo, exponían que habían planteado en el Pleno ordinario de la Corporación celebrado el pasado 27 de julio una moción en la que instaban al equipo de Gobierno a que proporcionase información detallada acerca del este extremo, publicando trimestralmente en la página web municipal el listado de las facturas abonadas por el Ayuntamiento en servicios a proveedores, especificando en dicha moción que esta publicación contuviera, al menos, la fecha y número de la factura, la razón social del proveedor, el concepto de la facturación, el importe y la partida presupuestaria en la que se computa el gasto. Dicha moción fue rechazada por el equipo de gobierno.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración que resolviese expresamente, sin más dilaciones, el escrito presentado por la parte promotora de la queja solicitando acceso a la información referida, informándonos al respecto.

III. A pesar de haber transcurrido un plazo más que prudencial desde la remisión de la mencionada solicitud y de haber reiterado la misma, hasta la fecha no se ha obtenido respuesta de ese organismo.

De tales circunstancias no cabe más que extraer la existencia de un reconocimiento tácito de la falta de respuesta denunciada por la parte promotora de la queja.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Alcance del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos reconocido en el art. 23 de la Constitución.

En la queja formulada se evidencian, en nuestra opinión, afecciones al derecho fundamental reconocido en el art. 23. de la Constitución (derecho a la participación política en los asuntos públicos).

El Constituyente estableció al respecto:

«1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las Leyes.»

Participación que como el propio artículo 23.1 establece, puede ser directa o indirecta; mediante los representantes políticos democráticamente elegidos, como es el caso de los Municipios (art. 140 de la Constitución).

El Legislador ordinario procedió a desarrollar tal precepto en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el art. 73 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se estableció el estatuto conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.

El derecho reconocido en el art. 23.2 de la Constitución, aun cuando es susceptible de configuración y desarrollo legal, entiende la Jurisprudencia que sigue siendo un derecho fundamental y, por tanto, su contenido jurídico no puede quedar constreñido exclusivamente por lo que establezcan las concretas previsiones de las normas que le dotan de tal configuración, ni puede ser interpretado de forma restrictiva en base a lo dispuesto en dichas disposiciones legales.

Por el contrario, según la interpretación jurisprudencial, este derecho comparte con los demás derechos fundamentales reconocidos por la Carta Magna un valor preponderante que obliga a realizar una interpretación de la normativa legal reguladora en sentido favorable hacía la propia existencia del derecho y tendente a remover los posibles obstáculos para su efectivo ejercicio.

Así se señala en la Sentencia del Tribunal Supremo 6 de noviembre de 2006 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, FJ Sexto), al atribuir a los derecho fundamentales: «un especial valor que exige interpretar los preceptos que regulan su ejercicio de la forma más favorable a su efectividad,....

Pues bien, precisamente, por ese especial valor de los derechos fundamentales, de todos ellos, cuando sus titulares pretenden ejercerlos en supuestos como el que aquí concurre, corresponde al poder público frente al que se quieren hacer valer justificar razonadamente, si es el caso, las causas que impiden el ejercicio pretendido con toda la extensión que las normas configuradoras le confieren».

De igual modo y con alcance de doctrina general al respecto, el Tribunal Constitucional entiende que:

«...existe una directa conexión entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos (art. 23.2 de la CE) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 de la CE), puesto que puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 de la CE, así como indirectamente el que el art. 23.1 de la CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio.» (SSTC 40/2003, F.2 y, 169/2009 F.2)

Igualmente el Tribunal Constitucional en su reiterada doctrina al respecto, considera que: «... el art. 23.2 de la CE garantiza el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las Leyes, así como que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga...» (STC 208/2003 F.4 y STC 169/2009, F.3)

Segunda.-La traslación del principio de participación al ámbito local.

El núcleo esencial del derecho de representación en los asuntos públicos y del desempeño de la misma por los representantes democráticamente elegidos en el ámbito local integra diversas facetas o funciones que han sido determinadas en la doctrina del Tribunal Constitucional, al señalar que el mismo incluye en la función representativa las funciones de participación en el control del gobierno; así como la función de participar en las deliberaciones del pleno; también la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano; y, el derecho a obtener la información necesaria al respecto. (SSTC 141/2007 y, 169/2009)

Por su parte, el Legislador ordinario procedió a desarrollar las previsiones constitucionalmente establecidas en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el Capítulo V (Arts. 73 a 78) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se regula el estatuto conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.

Significativamente y, en cuanto al ejercicio de la función representativa de los Concejales, el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que «Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función».

El Estatuto del Concejal fue desarrollado en los artículos 14 a 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que especifica el modo en que deberá producirse la solicitud, así como las particularidades para el ejercicio de la consulta de expedientes y documentación obrante en los archivos, así como el acceso a la información en los casos de libre acceso o mediante autorización de la persona titular de la Alcaldía. Así, tales preceptos reglamentarios establecen:

«Artículo. 14.

1. Todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.

2. La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud.

3. En todo caso, la denegación del acceso a la documentación informativa habrá de hacerse a través de resolución o acuerdo motivado.»

«Artículo 15.

No obstante lo dispuesto en el número 1 del artículo anterior, los servicios administrativos locales estarán obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro de la Corporación acredite estar autorizado, en los siguientes casos:

a) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la información propia de las mismas.

b) Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación, a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal.

c) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos.»

Tercera.- De la necesidad de motivar y justificar las limitaciones y excepciones al desempeño por los grupos políticos locales de su función representativa.

Consideramos que en base a la normativa legal y reglamentaria anteriormente expuesta y a la interpretación jurisprudencial anticipada, queda claro que los miembros de las asambleas municipales y los grupos políticos tienen derecho respectivamente al acceso a los antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función miembros electos de la Corporación.

En lo concerniente al derecho a los antecedentes, datos e información y documentación necesaria para el desempeño de sus funciones y al alcance y relevancia constitucional del mismo, se ha generado una amplia y copiosa jurisprudencia de la que es exponente significativo la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-administrativo), de 4 de junio de 2007 y las anteriormente recaídas, que en ella se citan: STS, de 14 de abril de 2000; STS de 17 de noviembre de 2000; STS 27 de noviembre de 2000; y STS de 30 de noviembre de 2001.

Como síntesis de la doctrina jurisprudencial al respecto cabe resaltar que conforme a la STS de 29 de marzo de 2006, el referido derecho presenta las siguientes notas y límites:

«(...) a) El núcleo básico del derecho fundamental de participación política inherente al cargo de concejal se satisface con el derecho a la información y no comprende un derecho a obtener copias de la documentación existente en la Corporación Local.

b) Ese derecho a obtener copias deriva de la normativa de régimen local antes mencionada y no es incondicionado, pero su indebida denegación, cuando es procedente, sí incide en el derecho fundamental de participación política (porque pese a que se trata de un derecho no derivado de la Constitución sino de la normativa infraconstitucional, lo cierto es que se reconoce como instrumento para ejercer el cargo de concejal).

c) Las condiciones para reclamar ese derecho de obtención de copia son diferentes según el título normativo que sea invocado: cuando se ejercite al amparo de los apartados a) y b) del artículo 15 del ROFRJ/CL, habrá de precisarse el asunto en relación al cual se piden las copias; y cuando lo sea según el apartado c) de ese mismo precepto reglamentario, deberá cumplirse con la exigencia de individualización documental que establece los apartados 7 y 8 del artículo 37 de la Ley 30/1992.

d) Cumpliéndose con esas condiciones, no podrá exigirse al interesado que justifique adicionalmente la utilidad o conveniencia de las copias solicitadas para el desempeño de la función de control político que corresponde al cargo de concejal.

e) Recae sobre el Ayuntamiento destinatario de la solicitud de copia la carga de justificar y motivar su denegación.»

Cuarta.- La actuación seguida por los Órganos de gobierno en las presentes actuaciones.

De los antecedentes expuestos se deduce que el Ayuntamiento viene manteniendo silencio o falta de respuesta a los numerosos escritos y solicitudes de información y documentación planteados por la Concejal y Grupo promoventes de la queja; lo mismo que a las peticiones de colaboración que le ha cursado el Defensor del Pueblo Andaluz, de lo que cabe extraer como conclusión que efectivamente se produce un incumplimiento de deberes legales por parte del Ayuntamiento que impide el normal ejercicio del derecho fundamental antes referido (artículo 23 de la Constitución) por parte del promotor de la queja.

En consecuencia, debe reclamarse del Ayuntamiento de Algeciras el cumplimiento efectivo de las obligaciones contenidas en en los artículos 14 a 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, facilitando al Grupo Municipal solicitante la información requerida, con las advertencias pertinentes respecto de la necesidad de guardar reserva respecto de aquellos datos especialmente protegidos contenidos en dicha información.

No obstante lo anterior, quisiéramos trasladar a las partes concernidas en todas y cada una de las quejas de esta naturaleza que tratamos, algunas consideraciones sobre la intervención de esta Institución que, de forma reiterada se vienen instando por los Concejales y Grupos Políticos de las Entidades Locales de Andalucía, con la finalidad de que por los Órganos de Gobierno del Ayuntamiento concernido se de contestación de forma expresa y además de manera positiva a las diversas peticiones de acceso a la información, solicitud de datos y reclamación de documentación que viene planteando en su condición de representantes de un grupos políticos municipales y como medio para el mejor ejercicio de su labor de oposición y control de los gobiernos locales.

Así, deseamos indicar -con alcance general- que la consecución de una Administración local lo más democrática, transparente y participativa posible, que atienda las pretensiones de los Grupos municipales y Concejales, y prioritariamente de la ciudadanía, es un objetivo común al que todos debemos contribuir y al que no debemos renunciar.

No obstante, el logro de este objetivo requiere de todos la debida mesura y sentido común en la utilización de los procedimientos legales para hacer efectivo el derecho de acceso a la información y documentación, de forma tal que no se produzcan situaciones de abuso o uso excesivo del derecho que supongan una merma importante o una dificultad desproporcionada en el desempeño por la Administración concernida de las funciones que la vigente legislación le encomienda.

A este respecto, debemos señalar que la reiteración excesiva de solicitudes de acceso a información y documentación puede crear problemas en la gestión ordinaria de los asunto municipales cuando se trata de entidades locales dotadas de escasos recursos personales y materiales, a los que se demanda una dedicación demasiado exigente en el cumplimiento de sus obligaciones de transparencia.

En este sentido, procede traer a colación la STS de 29 de marzo de 2006, que señala lo siguiente:

«También conviene añadir que el excesivo volumen de la documentación cuya copia sea solicitada y la perturbación que su expedición o entrega pueda causar en el funcionamiento de la Corporación Local, en razón de los medios de que esta disponga, será un factor de legítima ponderación en la resolución que haya de dictarse. Pues no puede olvidarse que asegurar la normalidad de aquel funcionamiento es un imperativo del principio de eficacia que para la actuación de la Administración pública proclama el artículo 103 CE...»

Al margen de la anterior puntualización, debemos informarle al Concejal y Grupo promoventes de esta queja que tanto el Portavoz, como los concejales de su Grupo municipal, pueden llevar a cabo las funciones de control y fiscalización de los órganos de gobierno municipales en la forma y mediante los instrumentos que les posibilita el Ordenamiento jurídico de Régimen Local, en su condición de integrantes del Pleno y de las Comisiones Informativas y Especiales correspondientes, siendo en las sesiones que deben celebrar los referidos órganos colegiados y mediante el uso de instrumentos como mociones, propuestas, ruegos y, preguntas, cómo podrán participar y ejercer aquellas funciones de control y fiscalización político-administrativa.

Actuando en esa forma, y limitando sus solicitudes a lo estrictamente necesario y que no tenga establecidos otros cauces para el acceso, creemos que los Órganos de Gobierno y los Servicios municipales podrían atender más adecuadamente sus peticiones de acceso a antecedentes, datos e información en su poder.

Quinta.- De las obligaciones de publicidad activa a cargo del Ayuntamiento.

En su escrito de queja los promotores manifiestan su disconformidad por cuanto, habiendo planteado en Pleno una moción en la que instaban al equipo de Gobierno a que proporcionase información detallada, publicando trimestralmente en la página web municipal el listado de las facturas abonadas por el Ayuntamiento en servicios a proveedores, dicha moción había sido desestimada por el equipo de gobierno.

A este respecto, debemos señalar que la Ley 1/2014, de 24 de junio, de transparencia pública de Andalucía, regula en su Título III la publicidad activa, entendida como la obligación de las personas y entidades comprendidas en el ámbito de aplicación de esta norma, de publicar «de forma periódica, veraz, objetiva y actualizada la información pública cuyo conocimiento sea relevante para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y el control de la actuación pública por parte de la ciudadanía y de la sociedad en general y favorecer la participación ciudadana en la misma».

Los artículos 15 y 16 de la Ley 1/2014 detallan la información que debe ser objeto de publicidad activa en relación con las materias de contratos y económica, financiera y presupuestaria. Materias que por su naturaleza son las que mas podrían asemejarse a las incluidas en la moción presentada ante el Pleno solicitando su publicación en web.

Pues bien, del análisis de estos preceptos legales no cabe deducir que el listado de las facturas abonadas por el Ayuntamiento en servicios a proveedores pueda considerase incurso dentro de las obligaciones de publicidad activa que debe asumir el Ayuntamiento.

En consecuencia debe entenderse ajustada a derecho la desestimación por el Ayuntamiento Pleno de la moción presentada por el Grupo Municipal promovente de la queja.

No obstante, debemos señalar que el art. 17 de la Ley 1/2014 recoge la posibilidad de ampliación de las obligaciones de publicidad activa, señalando que «en aras de una mayor transparencia en la actividad del sector público andaluz, se fomentará la inclusión de cualquier otra información pública que se considere de interés para la ciudadanía».

De este precepto cabe deducir que la petición incluida en la moción presentada en Pleno podría haber sido asumida por el Ayuntamiento como un supuesto de ampliación voluntaria de las obligaciones de publicidad activa. Ahora bien, al tratarse de un supuesto potestativo y no obligatorio, la decisión municipal desestimatoria de la pretensión debe reputarse como ajustada a derecho.

Por todo lo anterior, y al amparo de lo establecido en el art. 29, Apdo.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución considera oportuno formular la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber de dar cumplimiento a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios incluidos en la parte expositiva de la presente Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz.

RECOMENDACIÓN para que con la mayor brevedad posible se facilite al grupo político promotor de la presente queja la información y documentación solicitada el 14 de julio de 2017, con las advertencias pertinentes respecto de la necesidad de guardar reserva respecto de aquellos datos especialmente protegidos contenidos en dicha información.

SUGERENCIA para que se adopte por los órganos municipales de Gobierno iniciativa normativa para la inclusión en el Reglamento Orgánico, o en la normativa de régimen interior existente, de una regulación acerca del alcance, contenido y requisitos de los derechos estatutarios de los concejales y grupos políticos de la Corporación.

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz