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Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 16/5094 dirigida a Agencia Tributaria de Andalucía

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución a la Agencia Tributaria de Andalucía por la que sugiere se diseñen modelos informativos que acompañen o complementen los documentos de declaración liquidación en los que se contengan los extremos informativos y advertencias antes mencionados. Asimismo, debería facilitarse esta información presencialmente a quienes acudan a las dependencias tributarias para cumplimentar sus deberes tributarios en tales impuestos, y remitirse las mismas por vía telemática a quienes utilicen este medio.

ANTECEDENTES

I.- Ante esta Institución, se plantean con relativa frecuencia quejas en que los contribuyentes denuncian cómo se han visto sometidos a un procedimiento de comprobación de valores de bienes inmuebles por la Agencia Tributaria de Andalucía, que tras la adquisición de un bien a través de cualesquiera de los medios previstos en la ley en relación con las figuras impositivas cedidas, esto es, el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD) o, el Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD), considera que el valor declarado no coincide o no se ajusta al “valor real” de éste.

En bastantes casos, el procedimiento de comprobación de valores concluye en virtud de Resolución por la que se acuerda que efectivamente el valor comprobado es superior al valor declarado, procediéndose a liquidar al contribuyente por la diferencia existente entre ambos valores, declarado y comprobado.

Como consecuencia de las dificultades para el pago de las liquidaciones giradas por esta vía, son muchos los contribuyentes que ven como son embargadas sus cuentas, salarios, y hasta el bien objeto de la comprobación, que con frecuencia constituye su domicilio familiar.

Por lo general, los contribuyentes afectados por un procedimiento de esta naturaleza se quejan de que la Administración tributaria parece ignorar las consecuencias de la crisis económica en el mercado inmobiliario, destacando el hecho de que muchas compraventas se están teniendo que formalizar por un precio que en la práctica es inferior al valor fijado por la Administración y reseñando que la misma utiliza unos valores catastrales que son anteriores a la crisis del sector y aplica a los mismos unos coeficientes correctores que en vez de adaptar el valor del bien a unos precios reales en descenso, lo incrementan aún más. Consideran los contribuyentes afectados que se deberían adoptar medidas para acompasar la actuación tributaria a la realidad actual del mercado inmobiliario.

A este respecto, es evidente que la Administración autonómica carece de competencias para revisar los valores catastrales, que son los que se utilizan para el cálculo de la base liquidable del ITPAJD y del ISD. No obstante, los coeficientes que se aplican al valor catastral del bien para la obtención de la referida base liquidable sí son establecidos por la Agencia con plenas competencias.

II.- En este sentido, son varias las ocasiones en que nos hemos dirigido a la Agencia Tributaria de Andalucía trasladando esta problemática y pidiendo información en relación con las alegaciones que nos hacen llegar los contribuyentes afectados.

En su respuesta, esa Agencia fundamenta sus actuaciones en el principio de legalidad que debe presidir todo el sistema tributario, y así basa los referidos actos de comprobación de valores en las previsiones establecidas al respecto por el artículo 57 de la Ley General Tributaria, sobre la posibilidad de la Administración de comprobar el valor de las rentas, productos y bienes y demás elementos determinantes de la obligación de tributar, pudiendo emplear para ello entre otros métodos, siendo el más común el de la estimación por referencia a los valores que figuran en los registros oficiales (Catastro, en el caso de inmuebles), aplicando un coeficiente multiplicador determinado reglamentariamente. Debiendo seguir para ello el procedimiento establecido en el artículo 134 de la citada Ley.

Asimismo, se hace hincapié en la dificultad existente para determinar la base imponible de tales impuestos, definida en la normativa tributaria estatal básica como el “verdadero valor” de los bienes y derechos transmitidos.

Lo anterior, ha motivado que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia, como Andalucía, procedan a la elaboración y a la aprobación de sucesivas Órdenes de aplicación de coeficientes multiplicadores respecto del valor catastral y de mercado de los inmuebles, con objeto de determinar el “valor real” que será el tenido en cuenta por la Administración tributaria.

La últimamente publicada ha sido la Orden de 18 de julio de 2016 de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se aprueban los coeficientes aplicables al valor catastral para estimar el valor real de determinados bienes inmuebles urbanos a efectos de la liquidación de los hechos imponibles de los impuestos sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados y sobre sucesiones y donaciones; se establecen las reglas para la aplicación de los mismos y se publica la metodología seguida para su obtención (BOJA 148, de 3 de agosto de 2016).

CONSIDERACIONES

Primera.- La comprobación de valores en la normativa básica estatal y en la autonómica dictada por delegación.

De forma general, en las distintas quejas que hemos tramitado al respecto del procedimiento de comprobación de valores aplicado, mantiene la Agencia Tributaria de Andalucía que su actuación es ajustada y se produce con estricta sujeción a lo establecido en el artículo 57.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y, conforme a las previsiones legales contenidas en el artículo 37.2 del Real Decreto 1/2009, de 1 de septiembre, por el que se aprobó el Texto Refundido de las Disposiciones dictadas por la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de Tributos cedidos (refundiendo la Ley 10/2002, de 21 de diciembre, en la redacción dada por la ley 3/2004, de 28 de diciembre).

Esto supone que el sistema utilizado habitualmente para determinar el valor a efectos fiscales de los bienes objeto de tributación es el determinado por el valor catastral del bien incrementado con el coeficiente multiplicador que aprueba periódicamente la Consejería de Hacienda y Administración Pública, que es diferente en función del municipio donde radique el bien.

Considera la Agencia Tributaria de Andalucía que este método es un instrumento adecuado para el cumplimiento de su obligación de velar especialmente por evitar el fraude fiscal y para la efectiva y eficiente aplicación de los recursos a su cargo.

En casos de litigio, tanto en vía extraordinaria de revisión económico administrativa como en vía contencioso administrativa, la mayor parte de las veces se reconoce la corrección jurídica y la suficiencia de la motivación de los actos y procedimientos de gestión cuando la Agencia Tributaria utiliza ese método de comprobación de valores.

Segunda.- La doctrina interpretativa de los Tribunales de Justicia.

Al respecto, cabe traer a colación para el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la Sentencia 780/2015, de 27 de abril, del Tribunal Superior de Justicia en Granada, Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 2ª), en cuyo Fundamento Jurídico Segundo se establece:

«1. La cuestión litigiosa se circunscribe, pues, a determinar si el valor tomado en cuenta por la Administración Tributaria para determinar la base imponible del ITP, era el correcto o por el contrario, debe ser sustituido por el que preconiza la parte recurrente, que se funda en lo inmotivado del valor catastral aplicado, la falta de motivación de la propia liquidación al no contener una fijación individualizada del valor del bien.

La Administración Tributaria parte del valor catastral en la fecha de devengo del impuesto, que es la de otorgamiento de la escritura pública de segregación (4 de noviembre de 2008), y a éste se ciñó la Administración Tributaria para la determinación de la base imponible del ITP, en cumplimiento de la normativa que así lo permite, por lo que nada cabe objetar al respecto, la desproporción de los valores catastrales establecidos por la Administración para los bienes inmuebles, pues ello podía ser argumento para instar la rectificación de los datos catastrales erróneos pero no para atacar directamente la valoración del bien, efectuada por una Administración diferente y sin competencia para modificar, en su caso, tales datos catastrales. En tal caso, lo correcto sería incoar el oportuno expediente de rectificación ante el Catastro y obtener una resolución en la que se plasmase la modificación, con efectos retroactivos, si ello procediere, para así poder instar la revisión del acto de valoración del inmueble que pudo tomar en cuenta unas características físicas no acordes con la realidad por la existencia de un posible error en la ficha catastral.

A estos efectos, el apartado 2 del artículo 23 (Comprobación de valores) de la Ley 10/2002, de 21 de diciembre, anteriormente citada, en la redacción dada por la ley 3/2004, de 28 de diciembre, dispone lo siguiente:

2. Cuando se utilice el medio referido en el artículo 57.1.b) de la Ley General Tributaria, el valor real de los bienes inmuebles de naturaleza urbana se podrá estimar a partir del valor catastral que figure en el correspondiente registro fiscal. A tal efecto, al valor catastral actualizado a la fecha de realización del hecho imponible se le aplicará un coeficiente multiplicador que tendrá en cuenta el coeficiente de referencia al mercado establecido en la normativa reguladora del citado valor y la evolución del mercado inmobiliario desde el año de aprobación de la ponencia de valores.

La Consejería de Economía y Hacienda publicará anualmente los coeficientes aplicables al valor catastral y la metodología seguida para su obtención.

Asimismo, el apartado 4 del referido artículo, relativo al medio de la comprobación consistente en Dictamen de peritos de la Administración, establece que el perito, para la emisión de su dictamen, podrá utilizar el valor catastral conforme a lo previsto en el apartado 2 de dicho artículo.

En relación con la insuficiencia de motivación, debemos partir de que dicho vicio habría supuesto, en definitiva, el desconocimiento de las condiciones en que la liquidación o su comunicación debieron producirse a tenor de lo establecido por el artículo 102.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, es decir, con expresión, entre otros extremos, de “...los elementos determinantes de la cuantía de la deuda tributaria...” (b), y de “...la motivación de las mismas cuando no se ajusten a los datos consignados por el obligado tributario o a la aplicación o interpretación de la normativa realizada por el mismo, con expresión de los hechos y elementos esenciales que las originen, así como de los fundamentos de derecho...”.

Sin embargo, siendo esta exigencia determinante incluso de la validez del acto, al servir al derecho de defensa de los interesados y al posible control judicial de la actuación administrativa, finalidad que, por tanto, ofrece la medida en que la insuficiencia formal debe tener relevancia sobre la validez del acto, lo cierto es que, como explicó la resolución del económico-administrativo, la liquidación practicada se ajustó a lo establecido a estos efectos por el artículo 23.2 de la Ley 10/2002, de 21 de diciembre, por la que se aprueban normas en materia de tributos cedidos y otras medidas tributarias, administrativas y financieras, en redacción dada por la Ley 3/2004, de 28 de diciembre, que para los casos de utilización del método previsto por el artículo 57.1.b) de la Ley General Tributaria, establece que “el valor real de los bienes inmuebles de naturaleza urbana se podrá estimar a partir del valor catastral que figure en el correspondiente registro fiscal...”, añadiendo que “...a tal efecto, el valor catastral actualizado a la fecha del hecho imponible se le aplicará un coeficiente multiplicador que tenderá en cuenta el coeficiente de referencia al mercado establecido en la normativa reguladora del citado valor y la evolución del mercado inmobiliario desde el año de aprobación de la ponencia de valores...”. Finalmente la norma establece que “... la Consejería de Economía y Hacienda publicará anualmente los coeficientes aplicables al valor catastral y la metodología seguida para su obtención...”. De esta forma, apareciéndose la comprobación de valores motivada con fundamento en la aplicación de tales preceptos, ninguna insuficiencia justificativa puede atribuirse a dicho acuerdo ni a la liquidación que lo reproduce.

Este modo de proceder de la Administración, cuya verificación no precisa a la vista de los parámetros utilizados una visita al inmueble valorado, es acorde con la normativa aplicable, pues siendo cierto que el artículo 57.1 de la Ley 58/2003, General Tributaria (al que como veíamos se remite el artículo 46 del TRITP), establece diversos métodos para comprobar el valor de los bienes determinantes de la obligación tributaria (entre los que se encuentra el de estimación por referencia a los valores que figuren en los registros oficiales de carácter fiscal aplicado por la Administración -apartado b-, o el de precios medios de mercado -apartado c-, al que parece referirse la parte demandante); no lo es menos que para dicha actividad la Administración puede utilizar indistintamente cualquier de estos medios, como establece el artículo 23 de la Ley andaluza 10/2002, de 21 de diciembre, por la que se aprueban normas en materia de tributos cedidos y otras medidas tributarias, administrativas y financieras, en orden a efectuar la comprobación de valores a efectos del ITP.

En consecuencia, nada impide que la Administración, a la hora de efectuar la comprobación de valores se atenga al método del artículo 57.1 de la Ley General Tributaria, con las precisiones contenidas en el artículo 23.2 de la Ley 10/2002, en cuya virtud, cuando se utilice el medio referido en el artículo. 57.1.b) de la Ley General Tributaria, el valor real de los bienes inmuebles de naturaleza urbana se podrá estimar a partir del valor catastral que figure en el correspondiente registro fiscal; a tal efecto, al valor catastral actualizado a la fecha de realización del hecho imponible se le aplicará un coeficiente multiplicador que tendrá en cuenta el coeficiente de referencia al mercado establecido en la normativa reguladora del citado valor y la evolución del mercado inmobiliario desde el año de aprobación de la ponencia de valores; y la Consejería de Economía y Hacienda publicará anualmente los coeficientes aplicables al valor catastral y la metodología seguida para su obtención. La liquidación recurrida se ajusta sin duda a la regulación expuesta al valorar el bien a partir del valor catastral actualizado a la fecha del devengo, multiplicando el mismo por el coeficiente de 3,50 previsto para el municipio de Jaén en la citada Orden de 20 de diciembre de 2007 de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía.»

En parecidos términos en la Sentencia 814/2015, de fecha 8 de octubre de 2015, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla y, Sentencia 2144/2015, de 30 de noviembre de 2015, de la Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada.

De los pronunciamientos jurisdiccionales reseñados se colige que el recurso al método de comprobación de valores basado en el artículo 57.1,b) in fine de la Ley General Tributaria y determinado por el valor catastral incrementado con el coeficiente multiplicador aprobado reglamentariamente, además de ser conforme a derecho resulta discrecional para la Administración y puede ser considerado -para los bienes inmuebles- como preferente.

Tercera.- El tratamiento de los procedimientos de comprobación de valores en la Oficina del Defensor del Pueblo Andaluz.

En caso de discrepancia con el valor así determinado el contribuyente podrá instar un expediente de tasación pericial contradictoria. No obstante, la experiencia acumulada en las quejas tramitadas nos lleva a concluir que tal expediente únicamente prosperará en vía administrativa y jurisdiccional si existen circunstancias objetivas relacionadas con el propio inmueble -estado de ruina, deterioro significativo, etc- que puedan acreditarse documentalmente, mientras que resultarán desestimadas aquellas pretensiones que pretendan basarse únicamente en la discrepancia con el valor catastral del bien o en la consideración de los coeficientes multiplicadores como inadecuados respecto de que el contribuyente considera como “valores reales de mercado”.

Esto supone que aquellos contribuyentes que alegan contra los valores resultantes de la comprobación de valores alegando mera disconformidad de los mismos con los precios efectivamente pagados por la trasmisión del bien o con lo que ellos consideran el “valor real de mercado”, vean mayoritariamente desestimadas sus pretensiones, tanto en vía administrativa, como jurisdiccional.

Algo similar ocurre con aquellos que solicitan tasación pericial contradictoria del bien, cuando no disponen de elementos objetivos que adveren una circunstancia especial del inmueble que lo diferencie de los restantes bienes ubicados en la misma zona y justifique su menor valor. También en este caso las pretensiones de los contribuyentes son objeto de desestimación, con el agravante de que los gastos derivados de la tasación pericial les son cargados incrementando así el coste del proceso.

Siendo así las cosas, parece que lo más acertado sería que los contribuyentes obligados a declarar por estos tributos incluyeran en sus declaraciones liquidaciones un valor del bien idéntico al que resultará de aplicar el modelo previsto en el art. 57.1,b) in fine de la Ley General Tributaria, esto es, valor catastral incrementado en el coeficiente multiplicador que resulte de aplicación en el municipio donde radique el inmueble. Cualquier declaración liquidación que se aparte de estos parámetros será, casi con absoluta certeza, objeto de un expediente de comprobación de valores que se saldará con la expedición de una liquidación complementaria, a la que habrá que sumar el importe de la correspondiente sanción y los intereses de demora, que serán elevados habida cuenta el retraso con el que suelen iniciarse y resolverse estos procedimientos.

Únicamente tendría sentido fijar un valor diferente al determinado por este modelo en la declaración liquidación en aquellos supuestos en que existiesen elementos objetivos que adveren una circunstancia especial del inmueble que lo diferencie de los restantes bienes ubicados en la misma zona y justifique su menor valor. Y en tal supuesto, deberá el contribuyente estar presto para aportar los documentos justificativos de tales elementos objetivos y, en su caso, solicitar la oportuna tasación contradictoria.

Pese a esta evidencia, son muy numerosos los expedientes de queja que esta Institución debe tramitar todos los años en relación con procedimientos de comprobación de valores derivados de liquidaciones del ITPAJD o del ISD, en los que el promotor de la queja se limita a reseñar su disconformidad con el valor determinado por la Administración por considerar el mismo carente de fundamento y alejado del que consideran el “valor real de mercado” del bien.

En bastantes ocasiones, los contribuyentes han actuado de buena fe reseñando en la declaración liquidación el valor efectivo de la trasmisión, mostrándose sorprendidos porque la Administración tributaria pretenda imponerles un valor diferente e indignados por el hecho de verse sancionados por un supuesto incumplimiento de sus deberes tributarios.

Nuestra labor en relación a estos expediente de queja incluye una componente pedagógica al explicar a los contribuyentes cual es el procedimiento estándar seguido por la Administración tributaria para determinar el valor de los bienes objeto de trasmisión y aclararles la conformidad a derecho del mismo y las escasas probabilidades de que prospere cualquier procedimiento de recurso en relación con los mismos.

En una mayoría de casos los contribuyentes nos trasladan su total desconocimiento de esta realidad, la falte de información recibida al respecto durante el proceso de declaración liquidación y su convicción de haber cumplido de buena fe sus deberes tributarios.

La reiteración de casos similares, un año tras otro, nos lleva a plantearnos la conveniencia de que por parte de la Administración tributaria andaluza se adopten medidas para posibilitar que los contribuyentes en los tributos cedidos del ITPAJD e ISD dispongan, en el momento de formular su declaración liquidación, de información precisa sobre cuales son los valores que la Administración considera que corresponden a efectos fiscales al bien objeto de liquidación, Incluyendo las advertencias correspondientes sobre las consecuencias que podría depararles la fijación de valores distintos a los así determinados e información sobre los casos en que podría aceptarse un valor diferente, los procedimientos para acreditarlo y el coste de dichos procedimientos.

A este respecto, debemos apelar a los derechos y garantías de los contribuyentes contemplados en el artículo 34 de la Ley General Tributaria, y muy especialmente al derecho que el citado precepto les reconoce a ser informados y asistidos por la Administración Tributaria en el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Por cuanto antecede formulamos a la Dirección Gerencia de la Agencia Tributaria de Andalucía la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA en el sentido de que con tal finalidad se diseñen modelos informativos que acompañen o complementen los documentos de declaración liquidación en los que se contengan los extremos informativos y advertencias antes mencionados. Asimismo, debería facilitarse esta información presencialmente a quienes acudan a las dependencias tributarias para cumplimentar sus deberes tributarios en tales impuestos, y remitirse las mismas por vía telemática a quienes utilicen este medio.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz

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