Pedimos máximos controles sobre el funcionamiento de una discoteca instalada en plena zona residencial

ANTECEDENTES

Ante las denuncias que realizaron en esta Institución un grupo de vecinos de Córdoba por los ruidos y otro tipo de molestias y afecciones de carácter ambiental que venían sufriendo tras la apertura de una discoteca en un inmueble ubicado a pocos metros de sus viviendas, hemos formulado al Vicepresidente de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Córdoba Sugerencia de que se den las instrucciones oportunas para que la policía local vigile el respeto a la normativa sectorial de medio ambiente, personándose con frecuencia en la discoteca objeto de este expediente de queja y, singularmente, cuando haya un requerimiento de los vecinos para evitar que se produzcan situaciones como las que habían dado lugar a la presentación de esta queja, valorando la conveniencia, previos trámites legales oportunos, de restringir los horarios de apertura y cierre de la discoteca.

Asimismo, también hemos sugerido que se estudie la posibilidad de, por vía de planeamiento municipal, establecer en determinadas zonas la prohibición o la limitación total de autorización de actividades de esta naturaleza cuando por su localización se sabe ya de antemano que va a generar distintos problemas de carácter ambiental y que, de forma complementaria, se incluya en el planeamiento municipal o en las ordenanzas ambientales del concepto jurídico indeterminado “de grave afección ambiental” u otro de similar significado, como criterio que, en base a un análisis de los efectos de la implantación de un determinado establecimiento de ocio, como pudiera ser una discoteca, pueda limitar su autorización en determinadas zonas de la ciudad. Se trataría, en este sentido, de contemplar expresamente la posibilidad de denegar una autorización de este carácter cuando por las características del proyecto, su localización y el uso residencial del entorno se considere que la concesión de la misma puede conllevar graves afecciones ambientales. La concurrencia, o no, de ese concepto jurídico indeterminado que habría que concretar, caso por caso, podría ser un test que permitiera a los responsables públicos efectuar una valoración acerca de la oportunidad, desde el punto de vista del respeto a los derechos constitucionales en juego, sobre cuales serían en cada supuesto los intereses o derechos más relevantes que se debieran proteger lo que permitiría, ponderando los mismos tomar la decisión más adecuada.

En esta Institución se viene tramitando el expediente de queja referenciado a instancias de un grupo de vecinos de un complejo residencial de la ciudad de Córdoba por ruidos y otro tipo de molestias y afecciones de carácter ambiental con motivo de la autorización por parte del Ayuntamiento de esta ciudad de la apertura de una discoteca en un inmueble ubicado a pocos metros del citado complejo residencial.

En este sentido, tras una primera tramitación de la queja y la evacuación del pertinente informe por parte del Ayuntamiento de Córdoba, se decidió archivarla en el entendimiento de que el asunto se encontraba en vías de solución; sin embargo, al poco tiempo de aquel archivo fue recibida en esta Institución un nuevo escrito de los vecinos afectados en el que se trasladaba la grave distorsión que supone para su descanso la autorización de la discoteca, pese a que la misma ya contara, en principio, con todos los permisos y licencias necesarios para el normal desarrollo de su actividad. Decidimos, con ello, reabrir el expediente de queja e interesar un nuevo informe a dicho Ayuntamiento, que nos ha sido remitido mediante oficio de la Gerencia Municipal de Urbanismo de fecha 21 de Mayo de 2013. Posteriormente se ha recibido un informe complementario del Intendente de la Jefatura Medioambiental de la Policía Local, remitido mediante oficio de la Teniente Alcalde Delegada de Seguridad y Vía Pública de salida de 17 de Junio de 2013, con el que se nos informa de todas las actuaciones de la Policía Local desde Septiembre de 2012 hasta la actualidad.

Por lo que interesa al objeto de la queja, de la información facilitada por la Gerencia de Urbanismo resulta de interés destacar lo siguiente:

-     La actividad de la discoteca ..., objeto de la presente queja, ha sido legalizada mediante el otorgamiento de licencia municipal de obras y actividad, lo que ha conllevado el levantamiento de la medida de clausura preventiva adoptada en su momento.

-     Sin perjuicio de la emisión de informes técnicos y jurídicos favorables para la legalización de la actividad de esta discoteca, conviene resaltar que en la propuesta de calificación ambiental, realizada por el Servicio de Licencias, Oficina Técnica, Grupo de Ingeniería de la Gerencia, se decía que:

“La implantación de una discoteca en una zona residencial implica en todo momento alterar negativamente las condiciones medioambientales del entorno, tal como queda demostrado en el presente caso en los informes de policía local y en las denuncias y alegaciones suscritas por los vecinos.

No obstante lo anterior, y de acuerdo con lo dispuesto en el Art. 14 del Decreto 297/95, de 19 de Diciembre, que aprueba el Reglamento de Calificación Ambiental, por esta Oficina Técnica se estima que, exclusivamente en lo concerniente a las condiciones en el interior del local, dicha Calificación debería ser FAVORABLE, adecuándose la actuación a la normativa ambiental en vigor, debiendo adoptarse en todo momento las medidas correctoras impuestas en el expediente”.

En cualquier caso, del informe remitido por la Gerencia Municipal de Urbanismo se dio traslado a los vecinos afectados para que realizaran alegaciones al mismo, quienes a su vez mostraron su disconformidad con la autorización de la discoteca entendiendo, por diferentes motivos, que el otorgamiento de la licencia de apertura de la actividad no resultaba procedente.

En sus alegaciones, los vecinos fundamentan su oposición en que no se ha realizado un análisis técnico previo a la formulación de propuesta de calificación ambiental, pues se demuestra que la aglomeración de personas que entran y/o salen de la discoteca produce un elevado nivel de ruido en horas nocturnas, apreciándose, además de gritos, cánticos, etc., la actitud incívica de quienes frecuentan el establecimiento, dejando los vasos de bebida en el muro del complejo residencial afectado, orinando en las inmediaciones, etc., siendo el flujo de público continuo y constante durante toda la noche y hasta las 8.00 horas de la mañana. Asimismo, alegan que este continuo impacto medioambiental es producido exclusivamente por la apertura de esta discoteca, como queda demostrado en los informes policiales, en innumerables denuncias de los vecinos, en el vídeo de un detective privado contratado al efecto e incluso en el informe de la propuesta de calificación ambiental antes extractado.

CONSIDERACIONES

En primer lugar, resulta incuestionable que tal y como manifestaba en la propuesta de calificación ambiental el Ingeniero Técnico Industrial de ese Ayuntamiento, “la implantación de una discoteca en una zona residencial implica en todo momento alterar negativamente las condiciones medioambientales del entorno, tal como queda demostrado en el presente caso en los informes de policía local y en las denuncias y alegaciones suscritas por los vecinos”. En definitiva, la autorización de apertura de una discoteca y, singularmente, si ésta tiene una gran entidad por su aforo permitido, genera inevitablemente como efecto indirecto en el espacio exterior una importante afección acústica derivada del tránsito de personas y vehículos de motor, así como de las inevitables concentraciones de personas que se produce en su entorno.

Ahora bien, ello no quiere decir que la autorización de la apertura de una discoteca, siempre y cuando cumpla los distintos requisitos legales derivados de la legislación urbanística y ambiental, no pueda ser autorizable.

Por tanto, en el caso que nos ocupa, hay que distinguir entre la actividad que se desarrolla puertas adentro del establecimiento y aquella otra actividad que se genera o tiene lugar en el exterior de la discoteca. Así, el mencionado ingeniero técnico industrial manifestaba en la reiterada propuesta de calificación ambiental que “no obstante lo anterior, y de acuerdo con lo dispuesto en el Art. 14 del Decreto 297/95, de 19 de Diciembre que aprueba el Reglamento de Calificación Ambiental, por esta Oficina Técnica se estima que, exclusivamente en lo concerniente a las condiciones en el interior del local, dicha Calificación debería ser FAVORABLE, adecuándose la actuación a la normativa ambiental en vigor, debiendo adoptarse en todo momento las medidas correctoras impuestas en el expediente”.

Con ello lo que viene a manifestar es que, aun reconociendo la afección negativa a las condiciones ambientales que puede generar esta actividad, ello por si mismo no puede impedir el otorgamiento de la correspondiente autorización. Así las cosas, inmediatamente la cuestión que se plantea es cómo es posible que conociendo de antemano un ayuntamiento que se van a generar tales problemas ambientales, e incluso de movilidad, si se solicita autorización para esta actividad, termine finalmente concediéndola.

Nosotros entendemos que la motivación puede ser doble, por un lado porque el ruido exterior que se deriva de las concentraciones de personas en la vía publica encuentra su respuesta legal en los artículos 3 y siguientes de la Ley 7/2006, de 4 de Octubre, sobre Potestades Administrativas en Materia de Determinadas Actividades de Ocio en los Espacios Abiertos de los Municipios de Andalucía (en el futuro LPAAOEMA). De acuerdo con este precepto quien realice una actividad de esa naturaleza puede ser sancionado, con lo cual el ruido que se produce en el interior de la discoteca se somete a los condicionamientos inherentes a la autorización de estas actividades para que no creen afecciones acústicas en el exterior y el ruido que se produce en el exterior se combatiría con la mencionada LPAAOEMA y, en su caso, respecto de los estacionamientos ilegales de vehículos de motor, mediante el código de circulación.

Pero existe, además, un segundo motivo por el que el Ayuntamiento no puede denegar una autorización de apertura de un local, si se cumple con la normativa urbanística y ambiental, y es el hecho de que las autorizaciones y licencias no son en modo alguno un acto discrecional, sino de naturaleza reglada y, por tanto, si el solicitante cumple todos y cada uno de los requisitos exigibles para obtener la licencia, y éste parece ser el caso de la discoteca ... según se deriva de los informes obrantes en el expediente, el Ayuntamiento no tiene otra opción de acuerdo, entre otros preceptos, con los arts. 9.3 y 103.1 de la CE que otorgar tal autorización.

Es más, si no actuara de este modo, vulneraría los principios inherentes al estado de derecho (art. 1.1 CE) como son los de legalidad y seguridad jurídica, pues la administración, en este caso el Ayuntamiento de Córdoba, solo puede hacer aquello que le está permitido por la ley conforme al principio denominado de la “positive bindung” o de la vinculación positiva del derecho que se deriva de los preceptos antes mencionados. Pero es que, además, podría vulnerar el principio rector de la política social y económica contemplado en el art. 38 de la CE, así como el de libre competencia inmanente del derecho comunitario. En definitiva, si un empresario con arreglo a la legislación sectorial y al planeamiento urbanístico tiene derecho a “abrir” un local de negocio, cualquiera que sea la actividad que vaya a desarrollar, un Ayuntamiento solo puede denegar la preceptiva autorización si con su otorgamiento se vulnera alguna norma jurídica.

Así las cosas, desde un punto de vista jurídico formal, no existe, en principio, una irregularidad por parte del Ayuntamiento de Córdoba (Gerencia Municipal de Urbanismo) que nos lleve a continuar actuaciones y ello pese a que somos conscientes de que, en la medida en que la discoteca continúe funcionando y atrayendo una gran afluencia de público, en distintos momentos se van a producir en el espacio público de su entorno una serie de situaciones que, desde un punto de vista ambiental, suponen o pueden suponer una violación de los derechos de la ciudadanía a un medio ambiente adecuado, a la protección a la salud o incluso de derechos fundamentales como son los contenidos en el artículo 15 y en los apartados 1 y 2 del artículo 18 de nuestra Constitución conforme a una jurisprudencia ya consolidada, que estima que cuando la ciudadanía tiene que soportar ruidos superiores a los legalmente tolerables se puede producir una vulneración de tales derechos. En este sentido y a título de ejemplo podemos mencionar las Sentencias del Tribunal Constitucional números 119/2001, 191/2003 y 16/2004, así como en las Sentencias del Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativo, de 26 de noviembre de 2007 (casación 1204/2004), 12 de noviembre de 2007 (casación 255/2004) y 2 de junio de 2008 (casación 10130/2003). En esta última se recuerda que:

“... la inmisión en el domicilio de ruidos por encima de los niveles establecidos supone una lesión del derecho fundamental a la intimidad personal y familiar en el ámbito domiciliario en la medida que impida o dificulte gravemente el libre desarrollo de la personalidad. Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha señalado que puede suponer la lesión del derecho a la integridad física y moral del artículo 15 de la Constitución... Vulneraciones que son imputables a los poderes públicos que con su acción u omisión han dado lugar o no han impedido esa contaminación”.

De acuerdo con ello, el otorgamiento de la licencia de apertura de la discoteca en cuestión ha generado indirectamente un importante problema ambiental a los vecinos, pero creemos, llegados a este punto, que las medidas que puede adoptar el Ayuntamiento para afrontar este problema no son otras que vigilar más intensamente la zona para evitar que las graves molestias que generan las personas que se acercan, entran y salen de este local provoquen en las viviendas de su entorno, así como adelantar en la medida de lo posible el horario de cierre, previos trámites legales oportunos y siempre dentro del marco de la normativa vigente, constituido fundamentalmente por la Orden de 25 de Marzo de 2002, de la Consejería de Gobernación, por la que se regulan los horarios de apertura y cierre de los establecimientos públicos de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Con independencia de ello, creemos que, con carácter preventivo, desde la experiencia que ya se tiene en nuestras ciudades sobre esta permanente problemática que tiene lugar en las zonas residenciales donde se autorizan actividades de esta naturaleza, se podrían adoptar medidas de coordinación de usos y de índole normativa en el planeamiento urbanístico que pudieran evitar la generación de situaciones de esta naturaleza de muy difícil solución legal en la practica, una vez que se han generado.

Y es que, como sabemos, todos los derechos constitucionales lo son de conformación legal, con independencia de que los derechos fundamentales posean, además, un contenido esencial que en todo caso debe ser respetado; por tanto, si de acuerdo con la legislación que corresponda y con los principios jurídicos que informan el ordenamiento se configura un régimen autorizatorio de actividades de esta naturaleza que prevea el conflicto de intereses que se puede generar en la practica, evitando en la medida de lo posible que ello tenga como consecuencia el debilitamiento fáctico de los derechos de la ciudadanía, creemos que no se plantearían situaciones como las que motivan ésta y otras muchas quejas que tramitamos en esta Institución.

Por todo ello, al amparo articulo 29, apartado 1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA 1: de que se den las instrucciones oportunas para que la policía local vigile el respeto a la normativa de la Ley 7/2006, de 4 de Octubre, sobre Potestades Administrativas en Materia de Determinadas Actividades de Ocio en los Espacios Abiertos de los Municipios de Andalucía, personándose con frecuencia en la discoteca objeto de este expediente de queja y, singularmente, cuando haya un requerimiento de los vecinos para evitar que se produzcan situaciones como las que han dado lugar a la presentación de esta queja.

SUGERENCIA 2: de que, en el marco de la Orden de 25 de Marzo de 2002, de la Consejería de Gobernación, por la que se regulan los horarios de apertura y cierre de los establecimientos públicos de Andalucía, se valore la conveniencia, previos trámites legales oportunos, de restringir los horarios de apertura y cierre de la discoteca objeto de este expediente de queja.

SUGERENCIA 3: de que se estudie la posibilidad de, por vía de planeamiento municipal, establecer en determinadas zonas la prohibición o la limitación total de autorización de actividades de esta naturaleza cuando por su localización se sabe ya de antemano que va a generar distintos problemas de carácter ambiental. Todo ello dentro del marco legal conformado por la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, y restante normativa urbanística y sectorial de aplicación vigente.

SUGERENCIA 4 de que se valore, de forma complementaria a la anterior Sugerencia, la inclusión en el planeamiento municipal o en las ordenanzas ambientales del concepto jurídico indeterminado “de grave afección ambiental” u otro de similar significado, como criterio que, en base a un análisis de los efectos de la implantación de un determinado establecimiento de ocio, como pudiera ser una discoteca, pueda limitar su autorización en determinadas zonas de la ciudad. Del mismo modo, siempre dentro del marco legal conformado por la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, y restante normativa urbanística y sectorial de aplicación vigente.

Se trataría, en este sentido, de contemplar expresamente la posibilidad de denegar una autorización de este carácter cuando por las características del proyecto, su localización y el uso residencial del entorno se considere que la concesión de la misma puede conllevar graves afecciones ambientales.

La concurrencia, o no, de ese concepto jurídico indeterminado que habría que concretar, caso por caso, podría ser un test que permitiera a los responsables públicos efectuar una valoración acerca de la oportunidad, desde el punto de vista del respeto a los derechos constitucionales en juego, sobre cuales serían en cada supuesto los intereses o derechos más relevantes que se debieran proteger lo que permitiría, ponderando los mismos tomar la decisión más adecuada.

Defensor del Pueblo Andaluz