Policías locales utilizan gratuitamente instalaciones deportivas municipales cuando lo deseen. ¿Pueden hacerlo?

Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento. Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.

ANTECEDENTES

I. Tuvo entrada en esta Institución escrito remitido por el interesado a través del cual señalaba lo siguiente:

• Que mediante escritos presentados ante esa Corporación Local de fecha 17-1-2017, 3-5-2017 y 4-7-2017, la única respuesta recibida al respecto ha sido de forma verbal, indicándole que "ese privilegio lo tiene solamente el policía local del pueblo por su condición de agente de autoridad".

• Que en dichos escritos se denunciaba la situación que se esta produciendo en el uso de las instalaciones deportivas municipales donde al parecer un funcionario de la Policía Local, por dicha condición, tiene autorizada de forma gratuita el uso de dichas instalaciones en el horario que desee incluso en horarios en el que las instalaciones están cerradas.

II. Reunidos cuantos requisitos formales se prevén en el artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la referida queja y, consiguientemente, solicitar la evacuación de informe al Ayuntamiento de Chucena, que lo realiza en el siguiente sentido:

“... le informo que esta Alcaldía ha autorizado a los funcionarios de la Policía Local al uso de dichas instalaciones, mediante el documento del que le adjunto copia, con objeto del mantenimiento de su condición física, necesaria para su labor como Policías.

El motivo por el que se les autoriza a su uso en horas diferentes al resto de la población es para que no interfieran con otros usuarios y dado que por su especial jornada de trabajo, no siempre pueden utilizar las instalaciones en su horario de apertura habitual”.

El documento al que se hace referencia, que se adjunta, es de fecha 11 de Octubre de 2016 y del siguiente tener literal:

“ ... Alcaldesa-Presidenta del Excmo. Ayuntamiento de Chucena (H) y como Jefa de Policía Local, a través del presente:

AUTORIZO

A los agentes de la Policía Local que componen la plantilla de este Ayuntamiento mientas se hallen en servicio activo por acuerdo y autorizaciones previas de manera verbal desde el año 2006 y otras por escrito en años posteriores con los diferentes Alcaldes/as que ha habido y confirmada con este documento, a la utilización de las instalaciones deportivas siendo titularidad de las mismas de este Ayuntamiento y ubicadas dentro del Polideportivo Municipal y/o Gimnasio, con el único objetivo de que la condición física para el ejercicio de las funciones propias sea la adecuada a lo que requiere la labor policial y con los requisitos que se expresan posteriormente:

• Se deberá ejercer la utilización sin interferir con otros usuarios en el uso de las instalaciones debiendo evitar la coincidencia con el horario establecido en este caso por el arrendatario/a del gimnasio, por lo que para ello tendrán acceso en horas libres.

• Poseerán llave de entrada de las instalaciones con el doble objetivo de poder tener acceso al interior cuando se hallen de servicio para prevención y seguridad de los mismos.

• El arrendatario/a de las instalaciones y/o gimnasio, no tendrá responsabilidad con respecto al uso que hagan en horas libres los agentes cumpliendo lo aquí establecido”.

Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- La buena administración y demás principios que rigen la relación entre la Administración y el Administrado.

Viene a establecer la Constitución Española en su artículo 103 que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».

En desarrollo de dichas previsiones constitucionales, la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a reseñar que el «el articulo 103 establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares».

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

Partiendo de estas premisas, entendemos que si bien la Corporación Local tiene competencias para otorgar o autorizar este tipo de beneficios o bonificaciones, no podemos calificar sino como de irregular la autorización dada a los miembros de la Policía Local para el uso gratuito de las instalaciones municipales por su condición de agentes de la autoridad, siendo varios los motivos que nos permiten realizar tal afirmación.

Como referimos anteriormente, el procedimiento sirva de cauce formal que garantiza el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, y en el caso que nos ocupa la Sra. Alcaldesa se ha limitado a expedir la referida Autorización sin seguir ningún tipo de procedimiento, limitándose a expedir la misma con objeto de formalizar lo que venía siendo una costumbre -“...autorizaciones previas de manera verbal desde el año 2006 y otras por escrito en años posteriores con los diferentes Alcaldes...”-.

A este respecto, no podemos olvidar, que aunque se trata de unas instalaciones deportivas de titularidad municipal, la Corporación ha cedido las mismas en régimen de alquiler a un tercero que por tanto es titular de unos derechos que también han de ser respetados. Es por ello, que también consideramos irregular el hecho de que “se deberá ejercer la utilización sin interferir con otros usuarios en el uso de las instalaciones debiendo evitar la coincidencia con el horario establecido por el arrendatario … por lo que para ello tendrán acceso en horas libres … Poseerán llaves de entrada de las instalaciones ...”. No encontramos justificación ni creemos que sea posible el autorizar el uso de unas instalaciones fuera del horario establecido, ni que nadie disponga a su libre albedrío de las llaves de acceso a dichas instalaciones, no olvidemos que aunque se trata de miembros de la Policía Local se supone que acceden a las instalaciones cuando no están de servicio. Entendemos que al existir una Ordenanza Fiscal al respecto, y unas instalaciones cedidas en régimen de alquiler a un tercero en base a un Pliego de condiciones, se ha optado por autorizar el uso fuera del horario establecido, y para que puedan tener dicho acceso es necesario hacerles entrega de las llaves de las instalaciones con la excusa de que “cuando se hallen de servicio para prevención y seguridad de los mismos”, ya que en dicho caso deberían tener llaves de todas las dependencias e instalaciones municipales.

Es por ello que podemos concluir que lo procedente sería en vez de expedir la Autorización de uso, contemplar dicho “beneficio”, en la Ordenanza Fiscal correspondiente, que en el caso de nos ocupa sería la vigente Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación del Servicio y realización de actividades en Instalaciones Deportivas. Y si bien, dicha Ordenanza no recoge ningún tipo de exenciones ni bonificaciones (art. 6º), si establece como cuota tributaria una tarifa reducida para el acceso a la Piscina Municipal para menores de 14 años y mayores de 65 años. Sin embargo, dicha opción nos genera otra problemática que pasamos a valorar en la siguiente consideración.

Segunda.- De la capacidad de intervención de la administración en la actividad de los ciudadanos. Tasa y Precio Público.

La Ley 7/1985, de 2 de Abril Reguladora de las Bases de Régimen Local, establece en su artículo 84.1.a) que las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de Ordenanzas y bandos, ajustándose dicha actividad de intervención a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue (art. 84.2).

Es la propia Constitución la que autoriza que «las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes» (art. 133.2 CE). Y así, la Ley de Bases de Régimen Local regula en su artículo 106 lo siguiente:

«1. Las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales y en las Leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquélla.

2. La potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección. Las Corporaciones locales podrán emanar disposiciones interpretativas y aclaratorias de las mismas. ...»

A este respecto, y para la determinación de la cuota tributaria de las tasas de aplicación en el ámbito local, el Legislador estableció -en el Art. 24.2 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo- que su importe no podrá exceder en su conjunto del coste real o previsible del servicio o de la actividad de que se tratare, o en defecto de ambos del valor de la prestación recibida.

Complementando el Legislador tributario aquellas previsiones con las del citado Art. 24, en su apartado 4, que establece: «Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas».

Por lo tanto, ninguna referencia se incluye en la normativa a criterios diferentes, como el que es objeto de debate en el presente expediente en cuanto al beneficio que supone ser agente de la Policía Local.

La cuestión con ser meridianamente clara desde el punto de vista normativo, no ha dejado de ser objeto de alguna controversia puntual ante los Tribunales de Justicia.

Motivo por el que traemos a colación la interpretación contenida en las resoluciones judiciales al respecto de la cuestión debatida y, en las que generalmente se viene manteniendo y declarando la improcedencia de acudir criterios similares al referido para el establecimiento de determinados beneficios fiscales sobre las tasas municipales.

Para comenzar, hemos de decir que la Jurisprudencia viene manteniendo una línea constante y pacífica en la materia. Baste aquí con señalar la Sentencia del Tribunal Supremo Sala de lo Contencioso Administrativo Sección 2ª), de 12 de Julio de 2006 (RJ/2006/6166TS) que utilizando como fundamento el Art. 150 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprobó el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, señala:

«1.La tarifa de cada servicio público de la Corporación será igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en iguales circunstancias.

2. No obstante, podrán establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores personales económicamente débiles.»

En la Sentencia indicada, el Tribunal Supremo desestimó la pretendida aplicación en la prestación de un servicio público de diferentes tarifas en función del empadronamiento de los beneficiarios -en nuestro supuesto, ser agentes de la Policía Local-, por cuanto que en el supuesto enjuiciado se diferenciaba, por un lado, la tarifa de consumo doméstico para las viviendas o alojamientos de carácter habitual y permanente en los casos en que los titulares de los contratos figurasen empadronados en el municipio y, por otro, para el caso de que el servicio fuere prestado en relación a viviendas destinadas a segunda residencia y cuyos titulares no figurasen empadronados en el Municipio, considerándose en este caso el consumo como industrial. El Tribunal Supremo, no aceptaba tal diferencia de trato que consideró injustificada por no estar fundada en un criterio objetivo y razonable.

Entre la jurisprudencia más reciente de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas, y en la misma línea que la citada del Supremo, cabe destacar y reseñar las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 12 de abril de 2002; la del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 7 de abril de 2010; y la del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 21 de mayo de 2012. Vienen a coincidir básicamente las referidas resoluciones jurisdiccionales en considerar que, en casos de establecimiento de tarifas diferenciadas tomando en consideración el criterio del empadronamiento, supondría la introducción de beneficio fiscal no contemplado por el Legislador; por lo que estaríamos ante la vulneración de principios y derechos constitucionales, como el principio de igualdad, valor superior del ordenamiento y un derecho fundamental, como se desprende de los Arts. 1.1 y 14 de la Constitución, así como en el Art. 31.1 CE, que alude también al principio de generalidad del sistema tributario.

En este sentido, recalcan las Sentencias reseñadas cómo a nivel de normativa básica estatal, el art. 9.1 del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales dispone, como ya hemos indicado anteriormente, que no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en normas con rango de Ley, sin perjuicio de que, en materia de tasas, puedan tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas, conforme dispone el art. 24.4 del citado Texto Refundido; lo que en el caso que nos ocupa no sucede al igual que en los casos objeto de los pronunciamientos jurisdiccionales citados como referentes.

Al margen de lo anterior, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, el Municipio, dentro de la esfera de sus competencias goza de las potestades reglamentarias y de autoorganización, si bien dicha capacidad de autonormación excluye la facultad para el establecimiento sobre los tributos locales de aquellas bonificaciones que no estén contempladas expresamente por ley.

De tal manera que, el reconocimiento, en virtud de una ordenanza fiscal, que carece de rango legal, de un beneficio o bonificación fiscal sobre un tributo local, como ocurre en el supuesto que nos ocupa, es una actuación que se revela contraria a Derecho, además de las afecciones anteriormente indicadas a la norma Constitucional.

Llegado este punto debemos hacer distinción en cuanto al régimen aplicable a las Ordenanzas Fiscales reguladoras de las Tasas y las Ordenanzas Fiscales reguladoras de Precio Público. Ambos conceptos parten de un mismo hecho, la entrega de bienes o la prestación de servicios por un ente público a cambio de una cantidad de dinero, pero mientras en la tasa el sector público tiene el monopolio para su prestación, en el precio público, el bien o servicio puede ser prestado por el sector público y privado indistintamente.

Asimismo, la tasa tiene carácter obligatorio y por lo tanto tributario, es decir, es obligatorio adquirir dicho bien o servicio, mientras que el precio público tiene carácter voluntario no siendo obligatorio adquirir el bien o servicio por el que se paga el precio. Esto hace que en las tasas se exija un mayor control sobre la Administración que en el caso de los precios públicos, que se encuentran desregulados y la Administración es libre de modificarlos en la cuantía que considere oportuna, según el tipo de bien o servicio y la situación del mercado.

A este respecto, el art. 9 del TRLHL que recoge el principio de reserva de ley para el establecimiento de beneficios fiscales, no es de aplicación a los precios públicos, por no ser tributos, al igual que tampoco es de aplicación el art. 24 de esta norma cuando en su punto 4 hace referencia a la posibilidad de tener en cuenta criterios genéricos de capacidad económica para la determinación de la cuantía de la tasa.

Esto nos conduce a que el establecimiento, supresión, cuantificación y demás elementos reguladores de los precios públicos no se regula por la Ley General Tributaria dando cabida a más particularidades y a un régimen más flexible, que en el ámbito local venga regulada por los arts. 41 y ss del RDL 2/2004, estableciendo específicamente el art. 44.2 lo siguiente:

«cuando existan razones sociales, benéficas, culturales o de interés público que así lo aconsejen, la entidad podrá fijar precios públicos por debajo del limite previsto en el apartado anterior. En estos casos deberán consignarse en los presupuestos de la Entidad las dotaciones oportunas para la cobertura de la diferencia resultante si la hubiera».

Tercera.- Conclusiones.

La postura de esta Institución en relación al deporte es su fomento como derecho de la ciudadanía en general, como elemento integrador, valorando de manera muy positiva la labor de promoción de la actividad deportiva en sus diferentes facetas que se dirige con una vocación plural y, a la vez, integradora a todo el conjunto de la sociedad. Avanzar en la práctica del deporte y del ejercicio físico en general son hábitos que ayudan a un estilo de vida saludable y es una estrategia en la que los poderes públicos se deben implicar, y así la intervención de los Ayuntamientos como promotores de actividades deportivas se ha consolidado como una faceta frecuente y continuada que supone un ejemplo en el compromiso por lograr los objetivos de calidad de vida que hemos apuntado.

A estos efectos, la Corporación tiene competencia y capacidad para otorgar o beneficiar a un colectivo con la justificación, bien del fomento del deporte bien de una adecuada preparación física para el desempeño de la labor que se presta a la comunidad. Pero para ello, debe seguir la vía adecuada que garantice un equilibrio entre dicha actuación administrativa y los derechos de los ciudadanos, a través del cauce formal que determina el procedimiento establecido.

Además de esta falta de procedimiento -como garantía de los derechos de los ciudadanos en general-, la autorización otorgada afecta a los derechos de la persona que tiene cedido en régimen de alquiler las instalaciones, al autorizar no solo el uso de las instalaciones fuera del horario de apertura, sino que para tal fin se hace entrega de las llaves de acceso al mismo.

Por otro lado, si esta Autorización se otorga con “el único objetivo de que la condición física para el ejercicio de las funciones propias sea la adecuada a lo que requiere la labor policial”, atendiendo a un principio de equidad, bien podría extenderse a otros colectivos o grupos de trabajadores que presten algún tipo de servicio en beneficio del municipio y que requieran de una buena condición física para el ejercicio de sus funciones, y no limitarse a los agentes de la Policía Local.

Por este motivo, entendemos que la solución pasa por la regulación de los beneficios en general que se decidan adoptar, en los que se incluyan a los agentes de la Policía Local en particular, en la correspondiente Ordenanza Fiscal reguladora de Precio Público por la prestación de servicio y realización de actividades en instalaciones deportivas. De esta forma, en el caso de los agentes de la Policía Local se haría uso de las instalaciones deportivas cuando no estén de servicio y dentro del horario en el que se encuentren abiertas las instalaciones, no necesitando por lo tanto disponer de las llaves de acceso a las mismas.

Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula al Ayuntamiento de Chucena la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber de cumplir los preceptos de legalidad constitucional y ordinaria que hemos referido en la parte expositiva.

SUGERENCIA de que se proceda a la modificación de la Ordenanza Fiscal de Tasa por la de Precio Público, con objeto de adecuarla al régimen específico de uso que pretende recoger con las singularidades explicadas.

RECOMENDACIÓN para que se inicie el procedimiento que corresponda para otorgar en su caso los beneficios que se decidan adoptar, valorándose la posibilidad de ampliar, bajo un principio de equidad, la misma a otros colectivos que cumplan los requisitos que al efecto se establezcan.

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz