Que se inicie de oficio expediente de responsabilidad patrimonial por el retraso en la aprobación del PIA de una mujer dependiente

La madre del compareciente, que durante más de 5 años había estado reconocida con el GRADO III NIVEL 1 de dependencia, no había llegado a disfrutar de prestación alguna. Sus constantes reclamaciones no habían sido atendidas, por lo que, debido al empeoramiento de la situación de su madre, la familia solicitó, en diciembre de 2013, traslado del expediente a la Comunidad Autónoma de Madrid. Su madre falleció en agosto de 2014 sin que se hubiese procedido al traslado de expediente solicitado ni, por la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía se hubiesen contestado las numerosas reclamaciones presentadas.

Tras evaluar el informe recibido, en virtud del artículo 29 de nuestra Ley reguladora, se formula Recomendación en el sentido de que se inicie de oficio expediente de responsabilidad patrimonial a fin de determinar la posible responsabilidad de esa Agencia por el injustificado retraso en la aprobación del Programa Individual de Atención de la afectada y, en su caso, se fije la indemnización que pueda corresponder a sus causahabientes.

Nuevamente nos ponemos en contacto con esa Delegación Territorial en relación con el expediente promovido a instancias de D. ..., con domicilio en c/ ..., quien compareció exponiendo la demora en la tramitación del expediente de dependencia de su madre.

Una vez analizado el informe recibido, puesto el mismo en relación con la documentación que obra en poder de esta Institución y con la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formular Resolución en base a los siguientes:

ANTECEDENTES

1. Con fecha de 8 de septiembre de 2014 se recibió en esta Institución escrito de queja en el que el compareciente comunicaba que su madre ... con DNI ..., había estado durante más de 5 años reconocida con el GRADO III NIVEL 1 de dependencia, sin haber llegado a disfrutar en ningún momento de las prestaciones que contempla el sistema.

El promotor de la queja nos indicaba que había realizado constantes reclamaciones que no habían sido atendidos, ante la falta de efectividad de las correspondientes prestaciones del SAAD. Debido al empeoramiento de la situación de su madre, la familia solicitó traslado del expediente a la Comunidad Autónoma de Madrid, con fecha 23/12/2013. Desgraciadamente, la Sra. ... falleció en el mes de agosto de 2014.

A tenor de lo expresado en la queja, en el momento del fallecimiento no se había procedido al traslado de expediente que se había solicitado, ni tampoco por parte de esa Agencia se habían contestado las numerosas reclamaciones que había presentado (11 de marzo de 2013, 8 de mayo de 2014, 5 de junio de 2014).

2. Admitida a trámite la queja, con fecha 25 de septiembre de 2014 esta Institución acordó requerir la emisión del preceptivo informe a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía.

Con fecha de 4 de agosto de 2015 hemos recibido en nuestras oficinas el informe solicitado del que, en síntesis, se desprenden las siguientes cuestiones:

- La solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia de la Sra. ... data del mes de diciembre de 2008, produciéndose el reconocimiento efectivo en el mes de octubre de 2011, Grado III, Nivel 1.

- En la fase de elaboración del Programa Individual de Atención se propone como modalidad de intervención más adecuada la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar, si bien esta propuesta fue devuelta a los Servicios Sociales Comunitarios con fecha 9 de abril de 2012, para justificación de la excepcionalidad de la prestación económica.

- Presentada solicitud de traslado a la Comunidad Autónoma de Madrid, la Sra. ... causa baja en Andalucía el 7 de marzo de 2014, falleciendo el 7 de agosto sin que hubiera quedado resuelto su procedimiento de dependencia.

- La demora en la tramitación del procedimiento, a juicio de esa Agencia, vino dada por las modificaciones normativas que desde el Estado se produjeron con la publicación del Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, que ocasionaron una merma en el presupuesto de dependencia de todas las Comunidades Autónomas, entre ellas Andalucía.

3. De la documentación obrante en el expediente, aportada por el promotor de la queja, solo nos consta que se le diera respuesta a una de sus reclamaciones, concretamente a la interpuesta el 5 de junio de 2014.

4. De la documentación obrante en el expediente no nos constan actuaciones en el expediente de dependencia objeto de esta queja entre el 9 de abril de 2012 y la fecha de baja de la Sra. ... en Andalucía, 7 de marzo de 2014. Tampoco se han justificado los motivos del retraso en la tramitación del reconocimiento de la situación de dependencia, solicitado en octubre de 2008 y resuelto en diciembre de 2011, más de tres años después.

CONSIDERACIONES

Primera. Conforme al artículo 28.1 de la Ley 39/2006, el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema, -que se iniciará a instancia de la persona interesada-, se ajustará en su tramitación a las previsiones establecidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con las especificidades que resulten de la propia Ley 39/2006, entre las que se encuentra la contenida en el apartado segundo de la Disposición Final Primera, que preceptúa que “el plazo máximo, entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que la Administración Competente haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones”.

De la relación cronológica que consta en el expediente de la interesada, resulta que se ha superado el plazo máximo legal antedicho (seis meses), al haber transcurrido más de cinco años desde que se solicitara el reconocimiento de la situación de dependencia de la afectada hasta el traslado de su expediente a la Comunidad Autónoma de Madrid, sin que se hubiera aprobado ningún recurso a su favor.

La demora administrativa vulnera la normativa estatal y autonómica de aplicación, tanto por lo que se refiere a los principios rectores del funcionamiento de la Administración en general, como a los que inspiran la normativa reguladora de las personas en situación de dependencia en particular.

Resultan infringidas por la actuación administrativa expuesta las normas siguientes:

- El artículo 31 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, regulado en la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de Marzo, que garantiza a todos, dentro del derecho a una buena administración, que sus asuntos se resolverán en un plazo razonable.

- En relación con la garantía anterior, el artículo 5.1.d) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, que consagra el principio de buena administración, que comprende el derecho de los ciudadanos a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

- El artículo 42, en sus párrafos 2 y 3, de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, conforme al cual la resolución de los procedimientos deberá notificarse a los ciudadanos en el plazo máximo fijado en la normativa específica, que se computará, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la entrada de la misma en el registro administrativo.

- El plazo máximo de seis meses que debe mediar entre la fecha de entrada de la solicitud y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia, establecido en la Disposición Final Primera, apartado segundo, de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.

- Los artículos 15.2 y 18.3 del Decreto 168/2007, de 12 de junio, por los que se regula, respectivamente, el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, así como el programa individual de atención, que fijan en tres meses, respectivamente, el plazo máximo para resolver las solicitudes de reconocimiento de la condición de dependiente, (computados a partir de la fecha de entrada de la solicitud en el registro de los Servicios Sociales Comunitarios del Ayuntamiento en el que resida el solicitante); y, asimismo, para la aprobación y notificación a la persona interesada o a sus representantes legales del programa individual de atención, (computado en este caso el plazo desde la fecha de recepción de la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia por los Servicios Sociales Comunitarios correspondientes -con salvedades, que no concurren en el caso presente-).

- El artículo 47 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, finalmente, preceptúa que los plazos señalados en ésta y en las demás leyes obligan a las Autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos.

Segunda. En esta queja merece especial consideración el hecho de que la persona dependiente haya fallecido sin haber disfrutado de los recursos que contempla la Ley 39/2006, de Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, ello pese a tener reconocida la condición de Gran Dependiente y pese haber instado el reconocimiento de tal condición en el mes de diciembre de 2008 y haber fallecido en el mes de agosto de 2014, casi seis años después, lo que ha llevado al promotor de la queja en su último escrito a manifestar el sufrimiento ocasionado por la desidia administrativa y reclamar, una vez más, contra la injusticia que entiende que han padecido.

A este respecto, como cuestión preliminar señalaremos que una vez trasladada la persona dependiente a otra Comunidad Autónoma, ésta queda fuera del ámbito de gestión de la Junta de Andalucía, por lo que el examen de la actuación administrativa que se realiza en esta resolución debe circunscribirse al periodo de tiempo que transcurre desde la solicitud de reconocimiento hasta el momento del traslado a la Comunidad Autónoma de Madrid, sin perjuicio de tomar en consideración su fallecimiento posterior, pues del mismo devienen consecuencias de orden procedimental que abordaremos a continuación.

Como punto de partida, hay que traer a colación el artículo 15 del Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, el cual establece que “Las personas que fallecieran en los seis meses siguientes a la presentación de la solicitud sin haberse dictado resolución de reconocimiento de la concreta prestación, no tendrán la condición de persona beneficiaría y no generarán ningún derecho”.

Sensu contrario, podemos concluir que si el fallecimiento se produce una vez que han transcurrido seis meses desde la solicitud, la persona fallecida sí tendrá la condición de persona beneficiaria, como es el caso de la Sra. García Martín.

La cuestión que se plantea a continuación es si debe integrarse dicho derecho a la prestación en el caudal hereditario que la persona fallecida transmite a sus herederos o si se debe acudir al resarcimiento a los herederos del fallecido por la vía de la acción de responsabilidad de la Administración Pública, a tenor de lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

La primera de estas opciones ha sido descartada por algunos tribunales, entre ellos la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (STSJ Valencia 153/2014, de 15 de abril), que considera que en la masa hereditaria no existe título jurídico derivado del expediente administrativo que conlleve derechos económicos de los herederos exigibles. Dicho de otro modo, que solo la persona dependiente es titular de los derechos que contempla la Ley y estos no se pueden heredar, porque en el momento del fallecimiento todavía no forman parte del patrimonio del causante.

La misma Sala se ha pronunciado sobre un supuesto similar al planteado en esta queja, de fallecimiento de persona dependiente sin haberse aprobado el Programa Individual de Atención, pese a haber transcurrido un periodo de tiempo muy dilatado desde la solicitud hasta el fallecimiento. En este supuesto, el TSJ valenciano avala la consideración de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, ofreciendo incluso criterios objetivos para fijar el quantum indemnizatorio:

“A la vista de los antecedentes que han quedado expuestos, y desde la perspectiva de la "inactividad administrativa" denunciada por el recurrente, ha de resolverse en el sentido de que no nos hallamos propiamente en el supuesto del art. 29 LJCA, pues reconocida la situación de dependencia hay derecho a determinadas prestaciones y servicios "a determinar", pero no hay derecho a una "prestación concreta" -a la que alude dicho precepto-, pues el PIA puede ser aprobado o no, y siéndolo, puede contener las prestaciones y servicios solicitados por el interesado, algunos, u otros. Ello si bien, no puede desconocerse que la prolongada, defectuosa y morosa tramitación del procedimiento encaminado a la determinación de los servicios y prestaciones a que hubiera tenido derecho la persona, reconocida como dependiente, genera derecho a indemnización -con base legal-, en los términos que pasamos a explicar, y en el bien entendido que dicho derecho nace y deriva de la responsabilidad patrimonial de la Administración por deficiente y anormal funcionamiento del servicio público.

(...)

En conclusión, Juliana -persona dependiente- fue abandonada a su suerte durante todo el tiempo de tramitación del procedimiento -injustificadamente lento y falto de impulso-. Y concordamos con la precitada S. en cuanto concluye acreditado "un incumplimiento del plazo que reviste las notas de esencial y significativo, que tiene por causa un funcionamiento anormal de la Administración, incompatible con los estándares de razonabilidad y determinante (relación de causa/efecto) de que don ... no pudiera disfrutar de la ayuda concreta a que habría tenido derecho con un grado de certeza elevadísimo", y que "la acción de resarcimiento ejercitada debe prosperar, al mediar un supuesto generador y desencadenante del instituto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Publicas".

Desde esta perspectiva, debemos reiterar que resulta clara la legitimación del cónyuge de Juliana -que negaba la demandada-, pues no es tanto el derecho a la iniciación, tramitación y resolución del procedimiento de PIA lo determinante de su legitimación, cuanto, como ya indicamos, la acción de responsabilidad patrimonial en que ha de encuadrarse la pretensión actora.

(TSJ Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª) Sentencia núm. 53/2014 de 13 febrero).

En el informe emitido por la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia no se cita ningún motivo imputable a la persona dependiente que justifique la demora en la resolución del expediente, por lo que esta Institución considera que los motivos que dieron lugar a que la beneficiaria se trasladara a la Comunidad Autónoma de Madrid (y poco después falleciera) sin resolverse su derecho a recibir las prestaciones pudieran ser imputables a esa Agencia. Todo ello atendiendo a que la solicitud de reconocimiento de la dependencia fue presentada el 26 de diciembre de 2008, y la baja del expediente en Andalucía de la persona dependiente se produjo el 7 de marzo de 2014, habiendo transcurrido más de 5 años y 2 meses desde la solicitud y, por tanto, excediéndose del plazo de seis meses legalmente establecido para que la Administración resolviera el expediente, derivándose de todo ello una posible responsabilidad patrimonial de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía.

Por todo lo anterior, y de conformidad a la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos dirigir a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales recogidos en los preceptos recogidos en el cuerpo de la presente resolución y a los que se debe dar debido cumplimiento.

RECOMENDACIÓN para que inicie de oficio expediente de responsabilidad patrimonial a fin de determinar la posible responsabilidad de esa Agencia por el injustificado retraso en la aprobación del Programa Individual de Atención de la afectada y, en su caso, se fije la indemnización que pueda corresponder a sus causahabientes.

Consideramos que actuando en la forma que propugnamos se lograría una mayor adecuación de la actuación administrativa a los principios de eficacia y de sometimiento pleno a la ley y al Derecho, previstos en el artículo 103 de la Constitución.

Asimismo, quedaría garantizado el derecho a una buena administración que comprende, entre otros, el derecho de los particulares ante las Administraciones Públicas a que sus asuntos sean resueltos en un plazo razonable (artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía).

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz