Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 13/1139 dirigida a Consejería de Igualdad y Políticas Sociales
Solicitada por el interesado la concesión de subvención para prótesis y órtesis dental, convocada por la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía, le fue notificada Resolución administrativa por la que se acordó tenerlo por desistido en su petición, al no haber aportado la documentación preceptiva en el trámite de audiencia. El interesado mostraba su disconformidad con tal decisión al entender que el requerimiento le había sido efectuado mediante la publicación en página web y no de forma personal, siendo, en su opinión, esta forma de notificación de un trámite administrativo inadmisible, cuando comporta una consecuencia irreversible, como es la de la exclusión.
Tras evaluar el informe enviado por la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, así como la normativa aplicable al asunto planteado, se formula Sugerencia en el sentido de que se adapten los formularios de solicitud incluidos como ANEXO I de las sucesivas convocatorias de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva en el ámbito de esa Consejería, para incluir la advertencia de que, tras la solicitud, el trámite de audiencia y requerimiento de documentación, será notificado mediante publicación en la página web. Que dirija instrucciones a las Delegaciones Territoriales, para que los impresos informativos que se facilitan a las personas interesadas, expliciten la necesidad de hacer un seguimiento del procedimiento administrativo, mediante periódica comprobación de la página web de notificación. Y que habilite las medidas y recursos complementarios que faciliten el seguimiento de los trámites del procedimiento por los solicitantes y les garanticen el conocimiento de la existencia de actos administrativos esenciales.
Nuevamente nos ponemos en contacto con esa Consejería en relación con el expediente promovido a instancias de D. ..., vecino de ..., quien compareció exponiendo no haber podido subsanar el requerimiento de documentación efectuado en procedimiento de solicitud de subvención, por no haber tenido lugar mediante notificación personal.
Una vez analizado el informe recibido, puesto el mismo en relación con la documentación que obra en poder de esta Institución y con la normativa que resulta de aplicación al presente caso, esta Institución considera necesario, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formular Resolución en base a los siguientes
ANTECEDENTES
1. Con fecha de 15 de febrero de 2013 se recibió en esta Institución escrito de queja en el que el compareciente nos expuso que, solicitada por su parte la concesión de subvención para prótesis y órtesis dental, convocada por la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía, le fue notificada Resolución administrativa por la que se acordó tenerlo por desistido en su petición, al no haber aportado la documentación preceptiva en el trámite de audiencia.
El interesado mostraba su disconformidad con la decisión que le privó de optar a la concesión de la subvención, al entender que el requerimiento le había sido efectuado mediante la publicación en página web y no de forma personal, siendo, en su opinión, esta forma de notificación de un trámite administrativo inadmisible, cuando comporta una consecuencia irreversible, como es la de la exclusión.
Es significativa, en este sentido, la manifestación que realiza el afectado en su escrito, que literalmente dice:
“No habiendo recibido información general del trámite que fui a resolver ante la Administración que en ningún momento me avisa de que siendo mayor de 65 años, debo conocer perfectamente que tengo que usar una conexión a internet para comprobar en qué me requiere aportar documentos la Administración”.
Aportó el interesado con su escrito, la copia de la solicitud de ayuda individual para la adquisición, renovación y reparación de prótesis y órtesis dental, dirigida a personas mayores (de 65 años), registrada el 10 de agosto de 2012, la copia de la nota informativo-divulgativa confeccionada por la Administración para sintetizar los requisitos, plazo de presentación de solicitudes y documentación a aportar, así como la copia de la Resolución de 15 de enero de 2013 por la que se acordó tener al interesado por desistido de la solicitud de subvención formulada al amparo de la Orden de 23 de julio de 2012.
Destacó el compareciente que ni el modelo de solicitud (Anexo I) de la Orden referida, ni la nota informativa, advierten ni previenen al ciudadano solicitante de la necesidad de comprobar el devenir posterior de la solicitud mediante conexión a internet, causándole con ello indefensión. Lo que es especialmente importante cuando la convocatoria va dirigida, en esta línea de subvenciones, exclusivamente a personas de cierta edad.
2. Admitida a trámite la queja, esta Institución acordó requerir la emisión del preceptivo informe a la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, que atendió esta petición mediante escrito de 16 de febrero de 2015.
En el reseñado informe, se especifica que la solicitud presentada por el interesado se rigió en su procedimiento por la Orden de 23 de julio de 2012, por la que se convocaron subvenciones en régimen de concurrencia competitiva en el ámbito de la Consejería de Salud y Bienestar Social para el ejercicio 2012 (BOJA número 149, de 31 de julio de 2012); convocatoria que, a su vez, se ajustó a las Bases Reguladoras establecidas al efecto por la Orden de 10 de mayo de 2011 (BOJA número 106, de 1 de junio de 2011).
Del meritado informe, en síntesis y por lo que en este momento interesa, resultan las siguientes conclusiones generales:
En primer lugar, en relación con el procedimiento de solicitud y acreditación documental de cumplimiento de los requisitos, -por remisión a los artículos 10 y 17 de las Bases Reguladoras anteriormente aludidas-, la iniciación por la presentación del modelo de solicitud por el interesado, que integra en su contenido la declaración responsable del peticionario de cumplir los requisitos y de obligarse a aportar la documentación que lo acredite, en caso de resultar beneficiario provisional o suplente; así como el posterior dictado de propuesta provisional de resolución, comprensivo de la relación de personas beneficiarias provisionales y que otorga a los incluidos en la misma, trámite de alegaciones y audiencia para la efectiva aportación de la documentación acreditativa correspondiente.
En segundo lugar, en relación con los plazos, su reducción a la mitad de los establecidos para el procedimiento ordinario, al aplicarse a este procedimiento la tramitación de urgencia, en atención a ser sus destinatarios sectores de la población andaluza menos favorecidos. En el trámite de alegaciones y audiencia que examinamos, cinco días hábiles.
En tercer lugar, la consecuencia de tener al solicitante como desistido en su solicitud, en caso de no atender en plazo el trámite de aportación de documentación antedicho (artículo 17 de las Bases Reguladoras).
Y, finalmente, en relación con la notificación y publicación (artículo 21 de las Bases Reguladores y punto quinto de la Orden de convocatoria), la sustitución de la notificación personal, -surtiendo sus mismos efectos-, por la publicación en la página web de la Consejería de los actos que deban notificarse de forma conjunta a todas las personas interesadas y, particularmente, de los actos de requerimientos de subsanación, el trámite de audiencia y el de resolución del procedimiento.
En particular, el informe recibido, expone que, conforme a lo anterior, dictada la propuesta provisional de resolución y trámite de audiencia y de presentación de documentación acreditativa, y publicada la misma en la web, el promotor de la queja no efectuó alegaciones ni aportó documentación en el plazo de cinco días, por lo que se acordó tenerle por desistido de su solicitud por Resolución de 15 de enero de 2013.
3. Del contenido de dicho informe dimos traslado al promotor de la queja para alegaciones, quien respondió el 1 de julio de 2015, reiterando la falta de información explícita y clara sobre el procedimiento a seguir, ya que ni la recibida verbalmente en la Delegación Territorial, ni la contenida en el documento divulgativo que le facilitaron, ni el modelo de solicitud, explican los trámites sucesivos, ni advierten al interesado sobre la notificación por página web, ni, en consecuencia, sobre la necesidad de hacer un seguimiento del proceso. Destacando que, en estas condiciones, confiaba en que, como siempre ha sido lo habitual, recibiría una notificación personal, sin esperar en modo alguno lo ocurrido, concluyendo que la subvención será denegada a muchas personas, al estar condicionada la tramitación del procedimiento a una situación poco realista, cual es la de que el ciudadano mayor de 65 años conozca una forma de notificación que no es la tradicional y de la que no ha sido abiertamente informado, que posea una conexión a internet y que, además, sea usuario cotidiano de esta tecnología.
CONSIDERACIONES
Se plantea en la presente queja, como cuestión principal a dilucidar, la consistente en determinar si la Resolución de 15 de enero de 2013, por la que se acordó tener al interesado por desistido de la solicitud de subvención formulada al amparo de la Orden de 23 de julio de 2012, es o no ajustada a derecho.
1. Normativa específica de aplicación:
Para responder a esta cuestión, desde un punto de vista estrictamente formal, hay que examinar la normativa que regula específicamente la cuestión que nos ocupa, constituida por la Orden de 23 de julio de 2012, por la que se convocaron subvenciones en régimen de concurrencia competitiva en el ámbito de la Consejería de Salud y Bienestar Social para el ejercicio 2012 y las Bases Reguladoras establecidas por la Orden de 10 de mayo de 2011, a la que se remite la anterior. Y, específicamente, dentro de la misma, los preceptos aludidos por la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales en su informe, referidos a los trámites de audiencia y presentación de documentación acreditativa, así como a la forma de notificación y publicación de los actos del procedimiento.
La Orden de 10 de mayo de 2011, aprueba las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva en el ámbito de la hoy Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, con la finalidad de promover la atención a sectores de la población andaluza menos favorecidos y que se dirigen, entre otros, a las personas físicas que precisen de una prestación o programa para cubrir sus necesidades particulares.
Dentro de las líneas de subvenciones individuales reguladas por la Orden, la solicitada por el promotor de la queja se incardina entre las dirigidas a personas mayores de 65 años laboralmente inactivas, con vecindad administrativa en Andalucía, que cumplan ciertos requisitos económicos, para la adquisición, renovación y reparación de prótesis y órtesis dentales.
El procedimiento común establecido por la Orden de 2011, en síntesis y hasta el acto de finalización que examinamos en esta Resolución, comprende los siguientes trámites:
- Presentación de la solicitud ajustándose al formulario incorporado en la convocatoria debidamente cumplimentado (artículo 10.1 y apartado tercero de la Orden de convocatoria de 2012), en el cual se comprenderá, entre otros datos, la firma por el peticionario de una declaración responsable de cumplir los requisitos exigidos en las bases reguladoras (10.1.d), con el compromiso asimismo de aportar la documentación acreditativa del cumplimiento de dichos requisitos, en los términos del artículo 17 (artículo 10.5).
- Propuesta provisional de resolución y trámite de presentación de documentación: Valoradas las solicitudes y adoptada la propuesta provisional de resolución (artículo 16), el órgano instructor abre el plazo para, -entre otros trámites posibles-, que las personas provisionalmente beneficiarias y suplentes, puedan presentar la documentación correspondiente que acredite todos los datos consignados en la solicitud, tanto respecto al cumplimiento de los requisitos como al de los criterios de valoración, junto al Formulario-Anexo II (artículo 17.2).
Este trámite, -conforme al artículo 21.1 de la Orden de 2011 y el apartado quinto de la de convocatoria de la subvención en 2012-, se realiza mediante notificación conjunta a todos los interesados, por publicación del acto en la página web indicada en el apartado 19 del Cuadro Resumen, en los términos del artículo 59.6.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y del artículo 12 de la Ley 11/2007, de 22 de junio. Concretando que esta publicación sustituye en todo caso a la notificación personal y surtirá sus mismos efectos.
- Consecuencias de no atender el plazo el requerimiento (artículo 17.4): la falta de presentación en plazo de los documentos exigidos por la propuesta provisional, que se refieran a la acreditación de requisitos para obtener la condición de persona beneficiaria, implicará su desistimiento de la solicitud.
De conformidad con lo expuesto, debemos llegar a la conclusión de que la Resolución de 15 de enero de 2013, por la que se acordó tener al peticionario por desistido de su solicitud de subvención, al haber transcurrido el plazo otorgado sin que presentara la documentación referida a la acreditación de los requisitos para devenir beneficiario, se ajusta a derecho y, por ello, no puede ser objeto de reproche.
Conclusión distinta, sin embargo, resulta, si descendemos a la causa de fondo que impidió al solicitante, no ya atender, sino siquiera conocer que le había sido efectuado el requerimiento de aportación de la documentación preceptiva, siendo esta la cuestión que pasamos a examinar.
2. Calidad de la información ofrecida a los destinatarios de la subvención y brecha digital:
Como adelantamos, por más que las bases reguladoras de la Orden de 2011 (artículo 21.1) y la Orden de convocatoria de subvenciones para el ejercicio 2012 (apartado quinto), reseñen que el trámite de audiencia y requerimiento de documentación se notificará conjuntamente a todos los interesados, por publicación en la página web, consideramos que, en general, en la materia que nos ocupa existen dos importantes factores, que actúan como barrera u obstáculo, en perjuicio de los potenciales destinatarios y que, por ende, deberían corregirse.
El primero es el de la existencia de un defecto de información en el formulario Anexo I. Y el segundo, el que obvia la existencia de una brecha digital. En ambos casos, siempre partiendo de la premisa de ser los destinatarios individuales de las líneas de subvenciones que tratamos, personas mayores, con sesenta y cinco años cumplidos y personas discapacitadas.
La información que en este sentido se hace llegar a la persona interesada, -habida cuenta de que resulta poco probable que por la misma se aborde la lectura de la profusa normativa reguladora y de que la ignorancia de este extremo la privará de la ayuda pretendida-, resulta deficiente, por las siguientes razones:
En primer lugar, en la Orden de convocatoria anual de las subvenciones, se echa en falta un apartado que refiera de forma expresa, concisa y sencilla, que tras la presentación de solicitudes y su evaluación, la resolución provisional de beneficiarios se publicará en la página web, operando como notificación personal a todos los interesados y abriendo el plazo de audiencia, para alegaciones y presentación de la documentación oportuna. Con advertencia explícita de las consecuencias de no atender el plazo de requerimiento.
Por otra parte, tampoco existe esta advertencia (de notificación web y consecuencias de no hacer su seguimiento), siquiera sucinta, en el Formulario de solicitud Anexo I, particularmente en el apartado cuarto referido a la declaración responsable de comprometerse el peticionario a aportar, en el trámite de audiencia, la documentación exigida en las bases reguladoras.
Lo mismo puede decirse del impreso divulgativo-informativo que se entrega a las personas interesadas por la Administración competente.
El segundo factor obstativo, que además intensifica la necesidad de observancia del anterior, es el constituido por la llamada brecha digital, particularmente acusada entre determinados sectores de la población, como el de las personas mayores y, especialmente, entre aquellas cuyos recursos económicos y, por tanto, sus posibilidades de contar con conexión particular a internet en su domicilio, es remota.
Para ilustrar esta realidad, hemos de citar la Agenda Digital para España, que, para cumplir la de la Unión Europea, contempla un plan de inclusión digital, cuya intención es conseguir que la mayoría de la población use Internet, alcanzando los objetivos europeos de inclusión digital, para minimizar la brecha digital. Dentro de este objetivo general, la Agenda contempla aumentar el uso entre personas mayores de 65 años, de rentas bajas, desempleadas y con bajo nivel de estudios.
Y en línea con ello, precisamente, los destinatarios de una de las líneas de estas subvenciones son personas en quienes concurren ambas circunstancias, como la misma Orden de 2011 reconoce, cuando expone la finalidad de promover la atención a sectores de la población andaluza menos favorecidos, que precisen de una prestación o programa para cubrir sus necesidades particulares y lo refuerza la Orden de convocatoria de 2012, reduciendo a la mitad los plazos del procedimiento ordinario, aplicando la tramitación de urgencia.
Desde algunos sectores como el Comité Español de representantes de personas con discapacidad (CERMI), se ha alertado sobre la pobreza como factor excluyente de las personas con discapacidad y de las mayores, en el acceso a las nuevas tecnologías y a la oferta digital.
También esta Institución, en su Informe Especial de noviembre de 2011, referido a “Las personas mayores y las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC) en Andalucía”, recomendó la necesidad de que los poderes públicos tomaran en consideración la importante brecha digital existente en el colectivo de personas mayores, con objeto de poner en marcha e impulsar las medidas que permitan su incorporación mayoritaria al uso de las TIC, como medio de facilitar el ejercicio por las mismas de sus derechos constitucionales y estatutarios; así como la necesidad reforzada de prestar atención singular a las personas mayores excluidas de la sociedad de la información y del conocimiento, por encontrarse en una situación de especial dificultad por motivos de pobreza o discapacidad. Destacando dicho informe que, sin perjuicio de la valoración positiva de las actuaciones desarrolladas en este ámbito por la Comunidad Autónoma de Andalucía y los Ayuntamientos, es preciso realizar un esfuerzo extraordinario para facilitar la inclusión digital de la sociedad andaluza, a la vista de los perjuicios que comporta la exclusión.
La edad y los recursos económicos de los eventuales peticionarios, en resumen, obligan a moderar la aplicación de las nuevas tecnologías y de las exigencias de la administración electrónica en este ámbito concreto, en el que la exclusión de la brecha digital se muestra en toda su intensidad, sobre todo en aquellos trámites que impliquen a la postre (como en el caso del promotor de la queja), una pérdida de oportunidad irreversible.
No propugnamos con ello que se renuncie a los evidentes beneficios que proporcionan las nuevas tecnologías en el ámbito de las relaciones de los ciudadanos con la Administración (reducción de costes, agilidad, eficacia, eficiencia y transparencia), sino que se flexibilice su uso, adaptándolo a las necesidades y a la realidad de los eventuales destinatarios en cada ámbito concreto. Lo que igualmente podría conseguirse aumentando la calidad y suficiencia de la información (tanto en el formulario de solicitud como en el impreso divulgativo), como estableciendo recursos complementarios que faciliten el seguimiento de los trámites del procedimiento por el solicitante, evitando que por desconocimiento o impericia, incumpla una formalidad que le impida acceder a la ayuda que, de otro modo, le habría sido otorgada.
En esta última línea, que permite aprovechar las ventajas de las nuevas tecnologías en beneficio del administrado, podemos citar la previsión de la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (que entrará en vigor el 2 de octubre de 2016), en materia de notificaciones electrónicas, al establecer medidas que garanticen al interesado el conocimiento de la puesta a su disposición de una notificación, como el envío de un aviso de notificación a su dispositivo electrónico.
Las consideraciones expuestas llevan a esta Defensoría, a efectuar a la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, de conformidad con el artículo 29.1 de la Ley 9/83, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, la siguiente
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA 1: Que adapte los formularios de solicitud incluidos como ANEXO I de las sucesivas convocatorias de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva en el ámbito de esa Consejería, para incluir la advertencia de que, tras la solicitud, el trámite de audiencia y requerimiento de documentación, será notificado mediante publicación en la página web.
SUGERENCIA 2: Que dirija instrucciones a las Delegaciones Territoriales, para que los impresos informativos que se facilitan a las personas interesadas, expliciten la necesidad de hacer un seguimiento del procedimiento administrativo, mediante periódica comprobación de la página web de notificación.
SUGERENCIA 3: Que habilite las medidas y recursos complementarios que faciliten el seguimiento de los trámites del procedimiento por los solicitantes y les garanticen el conocimiento de la existencia de actos administrativos esenciales, como pudiera ser, a mero título de ejemplo, entre otros que pudieran adoptarse, la puesta en marcha de fórmulas de colaboración al respecto de los Centros de Participación Activa de Mayores o de los Centros Guadalinfo; y, concretamente en los casos de necesidad de subsanación de la solicitud inicial, notificación por otra vías adicionales de comunicación, como pudieran ser sms al teléfono móvil, por correo ordinario o al correo electrónico de la persona solicitante etc.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
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