Imprimir1.3.2.1 Dependencia
En cuanto al sistema de la Dependencia y sus disfunciones, ya reseñábamos en nuestro Informe Anual de 2014, que la Administración autonómica viene arrastrando una deuda con origen en el reconocimiento de efectos retroactivos de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, cuyas personas beneficiarias, según los casos, son las propias personas dependientes a las que se asignó la referida prestación, o bien, de haber fallecido, sus comunidades hereditarias o causahabientes.
Desde el año 2012, ni las unas ni las otras habían percibido el fraccionamiento o la totalidad correspondiente, iniciando esta Institución actuaciones dirigidas a conocer el planteamiento de la Administración desde dicho momento.
Por otra parte, la situación en 2015 ha requerido impulsar el cumplimiento de los pagos fraccionados de dicho año y del precedente (2014), así como obtener el compromiso de saldar la deuda a favor de los herederos.
Sobre este planteamiento hemos seguido tramitando la queja de oficio iniciada en 2014 (queja 14/1258), concluyendo nuestras actuaciones en vías de solución al habernos informado la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de la voluntad de terminar con la mora arrastrada, así como el modo en el que se tenía previsto hacerlo.
No obstante, en la actualidad, se están recibiendo bastantes quejas basadas en el incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones de pago contraídas con los herederos de personas dependientes, una vez transcurrido 2015.
Asimismo, debemos abundar un año más en la persistencia de una de las disfunciones más importantes en el Sistema de la Dependencia desde 2012: el retraso en el reconocimiento de la situación de dependencia y el retraso en la elaboración del Programa Individual de Atención, así como en la revisión del mismo.
Esta Institución ha desarrollado un trabajo importante en esta materia, admitiendo a trámite las numerosas quejas, requiriendo respuesta a la Administración, así como impulsando la tramitación de la queja con tantas actuaciones como su resolución favorable haya precisado.
Este trabajo constante ha permitido que, en un importante número de asuntos, el cierre haya estado fundado en la finalización de la tramitación del procedimiento de dependencia, mediante la asignación de recurso.
Íntimamente relacionada con la problemática anterior, nos parece interesante aludir a la que ha sido la principal causa de retrasos en el Sistema, en los distintos hitos del procedimiento para la propuesta y aprobación del recurso idóneo (P.I.A.), que atañe al hecho de que la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, acordó devolver a los Servicios Sociales Comunitarios todos los expedientes de dependencia con P.I.A. propuesto, que pendían únicamente del dictado de Resolución aprobatoria, con la finalidad de que acomodaran la propuesta de recurso ya efectuada a las exigencias del Real Decreto 1051/2013, sobre nuevos criterios de intensidad y requisitos para la asignación de recurso del Sistema.
De todos es sabido que, el recurso de la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar (PECEF), ha sido y sigue siendo, el preferido por la mayoría de las personas dependientes que deseaban continuar residiendo en su domicilio particular o en el de algún familiar directo, desempleado o que no trabajara, y que, además, constituyó un recurso recurrente para la Administración.
El devenir presupuestario posterior y las reformas normativas operadas, hizo necesario su replanteamiento, y el rumbo emprendido en la reconsideración de la PECEF como prestación de carácter excepcional y sus requisitos añadidos, llevó a que los Servicios Sociales Comunitarios (SSCC) hubieran de reformular los expedientes con propuesta de prestación económica, proponiendo a favor de la persona dependiente un recurso distinto.
En relación a esta cuestión, hemos remitido Recomendación a la Administración autonómica y local, para que se revise la práctica administrativa existente y se limite la no consideración de la PECEF a los casos legalmente tasados, en lugar de plantear de forma generalizada la imposibilidad de aprobar un P.I.A. con PECEF.
Partiendo de este escenario, comenzamos a detectar en las quejas individuales la puesta en práctica de una actuación administrativa de los SSCC, consistente en facilitar a las personas interesadas en esta coyuntura, un documento en el que por las mismas se manifestaba la renuncia a un recurso distinto al de prestación económica para cuidados en el entorno familiar, que, una vez firmado se remitía a la respectiva Delegación Territorial y provocaba una forma de finalización del procedimiento por expreso desistimiento de la persona interesada.
Puesto que algunas personas en situación de dependencia mostraron su sorpresa al recibir la Resolución de cierre del expediente en el sentido apuntado, iniciamos una queja de oficio, con la finalidad de poder valorar el origen de esta práctica y su procedencia o improcedencia.
Una cuestión previsible y, finalmente producida, aunque con menos virulencia de la esperada, ha sido desde mediados de 2015, la del acceso al Sistema de la Dependencia de las personas reconocidas en situación de dependencia moderada.
Este acceso, conforme a las sucesivas reformas operadas en el calendario de aplicación progresiva de la Ley 39/2006, previsto en su Disposición Final Primera, debió comenzar a producirse a partir del 1 de julio de 2015. Puesto que diferentes personas nos trasladaron que la propuesta de P.I.A. no había sido iniciada una vez llegada la fecha, comenzamos a pedir informes individuales a los Ayuntamientos y a las Delegaciones Territoriales y, finalmente, a la luz de las respuestas que se iban recibiendo, iniciar la tramitación de una queja de oficio, que nos permita conocer el fondo de la cuestión y homogeneizar, en su caso, prácticas que aseguren la igualdad de derechos de la ciudadanía andaluza.
Finalmente, en materia de Dependencia, un asunto reproducido en 2015 es el de las plazas concertadas en los recursos residenciales, especialmente para personas gravemente afectadas y personas no mayores con discapacidad en general.
Las quejas individuales de este colectivo revelan la insuficiencia de plazas concertadas, la existencia de listas de espera para poder acceder a alguna, la insatisfacción con el Centro asignado (distancia, tipología, etc.), así como incluso la existencia de personas que optan por no beneficiarse de ningún Centro hasta tanto no exista vacante en el que les ofrece confianza, seguridad y garantía.
1.3.2.1.1 Deuda a favor del dependiente, por el reconocimiento de efectos retroactivos de la Prestación Económica para Cuidados en el Entorno Familiar
Explicamos en el Informe Anual de 2014 el origen legal de la referida deuda; las dificultades surgidas para afrontar su pago y cómo ello determinó que se arbitrara la facultad administrativa de su fraccionamiento en plazos anuales; expusimos la sorpresa que la puesta en práctica del aplazamiento por la Administración andaluza generó en los beneficiarios a quienes afectó la reforma normativa y su confusión e impotencia cuando, llegado el año 2012, se produjo el incumplimiento de la suma fraccionada correspondiente a dicha anualidad.
Dejando al margen la re exposición de aspectos de este problema que ya se analizaron en Informes precedentes, y ciñéndonos a cuál era su estado al término de 2014, procedemos a dar cuenta de lo acaecido en 2015, que, afortunadamente, ha desembocado en una deseada conclusión positiva.
Dimos cuenta en el Informe Anual de 2014 de la existencia en curso de una queja de oficio (queja 14/4554), dirigida a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía y ampliada a la Consejería de Hacienda y Administración Pública, comprensiva tanto del impago del vencimiento de 2014 de la deuda fraccionada, generada por retroactividad de las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar, reconocidas a las personas dependientes, como del tiempo y forma de abono de la deuda total subsistente a favor de los herederos de dependientes fallecidos.
En el requerimiento de posicionamiento que dirigimos a la Administración, consideramos especialmente importante trasladar a la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, un hecho esencial: eran muy numerosas las peticiones individuales que nos habían trasladado cada uno de los afectados, siendo este conjunto general de personas afectadas el que reforzaba especialmente la actuación institucional y el que, en definitiva, dotaba de solidez y necesidad a la pretensión de que la Administración ofreciese una respuesta de conjunto en cuanto al plan previsto para afrontar el cumplimiento de una deuda líquida, vencida y exigible.
En su escrito de febrero de 2015, la Agencia concretó lo siguiente:
“Respecto a la anualidad 2014, hemos de comunicarle que su abono se producirá a lo largo del mes de marzo, pudiendo extenderse los pagos a los primeros días de abril.
En cuanto a la anualidad 2015, con vencimiento el próximo mes de marzo, podemos adelantar que se va a fijar un calendario de pago, basado en criterios objetivos, que nos permita ir realizando su abono a través de nóminas mensuales durante el presente año, al objeto de que el resto de los servicios de atención a la dependencia no se vean perjudicados”.
Concluyendo con la previsión de que entre el mes de marzo y el de diciembre de 2015 pudiera quedar abonada la totalidad de la deuda por este concepto.
Con ello, procedimos a comunicar el compromiso manifestado por la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia a cada una de las personas afectadas, dando igualmente al mismo la difusión oportuna a través de las redes sociales propias.
Finalmente, a punto de expirar el año 2015, la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía nos dio traslado de informe actualizado de la situación de los pagos por el concepto que examinamos, de 29 de diciembre, en el que se expresaba que “tal y como se avanzaba en nuestro escrito de 26 de febrero, en el presente año hemos procedido a la puesta al día de los mimos, ya que en el mes de marzo se abonaron los correspondientes a 2014 y los atrasos referidos a 2015 han sido abonados de acuerdo con un calendario de pagos, habiéndose culminado los mismos en el mes de octubre pasado. Por tanto, la Agencia está al día respecto de este concepto”.
Como ya hemos expresado asimismo en otros Informes, la normalización definitiva del Sistema de la Dependencia, pasa por liberarlo previamente de lastres surgidos de una defectuosa e ineficiente aplicación de sus recursos y que de una vez por todas se supere la contradicción que supone el que se haya adoptado una política que escatima en la dotación presupuestaria destinada a su financiación, con la previa decisión del poder legislativo de configurarlo como un Sistema que atribuye a todas las personas que sean reconocidas en situación de dependencia un auténtico derecho subjetivo y, como tal, no subordinado ni supeditado en su ejercicio a condicionantes económicos o de cualquier otra naturaleza.
De ahí, en nuestra consideración, la importancia de que la Administración fuera capaz de sanear el Sistema liberándolo de unas deudas residuales, que las sucesivas reformas legislativas han convertido en un anacronismo, -tanto por el plazo suspensivo de dos años que para la retroactividad de las prestaciones económicas estableció la reforma operada por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio (apartado tercero de la Disposición Final Primera de la Ley 39/2006, en vigor desde el 15 de julio de 2012), como por la excepcionalidad a la que se ha reconducido el reconocimiento de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar.
1.3.2.1.2 Pago a los herederos del dependiente fallecido, de la deuda a favor del mismo por el reconocimiento de efectos retroactivos de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar
En estrecha conexión con el problema del apartado precedente, hemos de aludir al producido cuando fallece la persona dependiente, a cuyo favor existe reconocida e impagada, la deuda devengada por retroactividad de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar aprobada en el PIA.
Fraccionado o no en anualidades el pago de la deuda al tiempo del fallecimiento del dependiente beneficiario, la suma correspondiente se transmite a los herederos de aquél. Supuesto en el que deja de tener vigencia el aplazamiento de la deuda fraccionada en pagos anuales, que pudiera haber acordado la Administración, siendo exigible su pago de forma íntegra.
La muerte de la persona dependiente, además, venía a prolongar más aún las posibilidades de ver satisfecha la deuda para los herederos, por dos razones. Una de ellas, la necesidad de realizar trámites adicionales ante la Administración, tales como que los herederos presentaran la solicitud de pago y los documentos adicionales preceptivos referidos a la acreditación de su condición de tales; que se procediera a examinar la solicitud formulada y a revisar los documentos adjuntados, y que se realizaran las actuaciones precisas para completar y autorizar el expediente. La segunda, referida a la consideración por la Administración de que, a escasez de disponibilidades presupuestarias disponibles, el cumplimiento de la deuda a favor de los herederos de dependientes ya fallecidos, ha de subordinarse a la respuesta preferente que debe darse a otras necesidades y obligaciones del Sistema de la Dependencia.
Como ocurrió con los anteriores, también las personas afectadas por estos impagos han constituido un colectivo numeroso que venía reclamando con insistencia el apoyo de esta Institución para la consecución del abono, denotándose en sus escritos la incertidumbre e incluso el convencimiento de que el paso del tiempo acabaría comportando el archivo de sus expedientes por la pérdida definitiva del derecho al cobro. La mayoría interesaba obtener información fidedigna que clarificase qué podían esperar de una posible actuación de la Administración, sin que tampoco faltaran personas que recalcaban la injusticia de haber tenido que liquidar el impuesto de sucesiones ante la Administración tributaria, incluyendo en el caudal relicto una suma, que hasta el momento no les ha sido satisfecha.
Esta constatación provocó que nuestras actuaciones hubiesen de incluir una labor previa de asesoramiento e información a las personas afectadas, comprensiva de los trámites precisos para ser reconocidos como beneficiarios titulares del crédito por sucesión hereditaria, con independencia de las actuaciones ordinarias encaminadas a brindarles el conocimiento de la posición y previsión de cumplimiento administrativo.
Respecto a esto último, la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, nos informó a finales de febrero de 2015 lo siguiente: “También se están realizando los trámites necesarios para cuantificar los expedientes que incluyen reclamación de las familias de personas fallecidas, y que requieren una tramitación diferenciada. Por ello, se está comprobando que las solicitudes de haberes devengados y no percibidos presentadas reúnen los requisitos exigidos y que se encuentra completada toda la documentación necesaria”.
Y que añadía, en cuanto a la concreción del pago: “Desde la Agencia, existe el propósito de que a lo largo del año 2015 podamos liquidar, en su integridad, la deuda generada por este concepto, existiendo previsión de un primer abono de la misma junto con la nómina ordinaria del mes de marzo”.
Con ello, esta Institución consideró conveniente trasladar a las personas afectadas el compromiso de la Administración, instándolas a que llegado el caso de expiración del plazo de garantía (diciembre de 2015), sin que el pago hubiese tenido lugar, nos comunicasen el incidente para poder reanudar nuestra labor de investigación e impulso de los expedientes.
Al borde de diciembre, se multiplicaron las voces de antiguos y de nuevos interesados, argumentando su certeza de que 2015 se iría sin que se cumpliera la palabra dada por la Agencia.
En el informe complementario remitido por la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, de 29 de diciembre, la explicación que se otorga respecto de ello, no viene a añadir nada novedoso en cuanto a la razón de fondo de la demora en los pagos y, en todo caso, de su contenido resulta no haberse llevado a término lo que aseveraba el informe previo de dicha Agencia, de febrero del mismo año. Literalmente expresa lo siguiente:
“En cuanto a las cantidades devengadas y no percibidas en el momento del fallecimiento de la persona en situación de dependencia, se están tramitando los correspondientes expedientes y procediendo a los pagos siguiendo el orden cronológico de aquéllos y de acuerdo con la habilitación mensual de crédito prevista. Durante el presente ejercicio hemos realizado pagos a herederos o comunidades hereditarias por un importe de 4.936.804,73 €. Ha de tenerse en cuenta que la cuantía de la deuda acumulada no se calcula a raíz de la mera entrega de la solicitud de abono, sino que ha de procederse a la tramitación y control previo del expediente por parte de la correspondiente intervención delegada. En último término, son las disponibilidades presupuestarias las que actúan como límite, debiendo aplicarse criterios de prioridad en los pagos, de forma que en ningún momento puedan ponerse en riesgo los que corresponden a la atención real de personas dependientes”.
Evidencia el informe que los pagos dependen de la disponibilidad presupuestaria y, más específicamente, de la habilitación mensual de crédito prevista y que, aunque la deuda se va cumpliendo paulatinamente conforme a ello, su progresión está en relación inversamente proporcional con la previa cobertura de otras obligaciones prioritarias en el Sistema de la Dependencia, por corresponder a “la atención real de las personas dependientes”. Como decíamos anteriormente, es secundaria una deuda que ya no satisface directamente las necesidades del dependiente, -ya fallecido-, sino que va destinada a terceros por el hecho de ser sus herederos.
Este razonamiento responde a una cierta lógica, habiendo sido coherente la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia en el mantenimiento de este planteamiento. A pesar de lo cual, hemos de insistir en la necesidad de poner fin a una deuda que, a fuerza de morosidad, cada vez es más antigua.
A la vista de la última respuesta de la Administración, así como de la reacción plural de las personas afectadas, esta Institución ha reanudado las peticiones de informe en las quejas individuales de todos aquellos ciudadanos y ciudadanas que han solicitado nuestra intervención.
1.3.2.1.3 Demoras en la tramitación de los expedientes
En la misma línea que emprendimos desde ejercicios anteriores, esta Institución ha seguido desarrollando un importante esfuerzo de comunicación con las distintas Delegaciones Territoriales de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales y, en su caso, con los Servicios Sociales Comunitarios dependientes de la Administración local, admitiendo a trámite las numerosas quejas de los ciudadanos que han denunciado retrasos de todo tipo, pidiendo los oportunos informes y, finalmente, en la mayoría de los casos, adoptando Recomendación general y Recordatorio de deberes legales, requiriendo respuesta a la Administración destinataria, así como impulsando la tramitación de la queja con tantas actuaciones como su resolución favorable haya precisado.
Este trabajo constante ha permitido que, en un importante número de asuntos, el cierre haya estado fundado en la finalización de la tramitación del procedimiento de dependencia, mediante el reconocimiento de la situación de dependencia y/o la asignación de recurso.
Desde el último trimestre de 2014, se incrementaron por tanto los supuestos en que la respuesta de la Administración a las Recomendaciones individuales de esta Defensoría, referían haberse dictado Resolución reconociendo el grado de dependencia o aprobando el P.I.A. y haciendo efectivo el recurso, habiéndose consolidado esta tendencia a lo largo del año 2015.
Cuestión distinta es la de que la respuesta ofrecida siga siendo tardía, en el sentido de no observar ni ajustarse la tramitación del procedimiento a los plazos normativos establecidos, así como la de si aquélla, por su contenido (grado de valoración o recurso asignado en el P.I.A.), satisface o no el interés y/o necesidad del afectado. Si bien, con los antecedentes inmediatos, el hecho de que se aplique el Sistema, haciéndose efectivo el derecho subjetivo, es un comienzo que, aunque modesto, entendemos estimable.
Íntimamente relacionada con la problemática de las demoras, hemos de aludir a la concurrencia de una causa adicional de retrasos en el Sistema, en el procedimiento para hacer efectivo el derecho de la persona en situación de dependencia reconocida, mediante la propuesta del recurso idóneo a la misma y su subsiguiente aprobación (P.I.A.).
Si en anualidades anteriores desde el año 2012, la insuficiencia de disponibilidad presupuestaria provocó una cronificación ordinaria en los retrasos en la aplicación de la Ley de Dependencia, hasta llegar a una paralización en su desenvolvimiento, la decisión administrativa de reactivación del mismo se enfrentó a la superación de un trámite que, necesariamente, ha originado un cuello de botella adicional: el de la devolución de todos los expedientes de dependencia con P.I.A. propuesto, pero no aprobado por la Administración autonómica, a los Servicios Sociales Comunitarios, con la finalidad de que por los mismos se procediese a rehacer todo el trabajo, acomodando la propuesta de recurso ya efectuada a las exigencias del Real Decreto 1051/2013, sobre nuevos criterios de intensidad y requisitos para la asignación de recurso del Sistema.
Se trataba, en definitiva, dado el tiempo transcurrido desde la propuesta inicial, de revisar los expedientes con propuesta de P.I.A. anteriores a la reforma de 2013, para actualizar la situación del dependiente y, en consecuencia, proponer un recurso idóneo a aquélla, siempre dentro de las posibilidades y requisitos establecidos por la normativa en vigor, en cuanto a servicio o prestación posible e intensidad del propuesto.
Ello ha venido suponiendo que en los Servicios Sociales Comunitarios confluyeran de repente, junto al flujo usual de expedientes en tramitación, los “retornados” que ya fueron remitidos a la Administración autonómica en su momento, y que no habían sido concluidos aprobando la propuesta, por mora de la misma.
Esta demora adicional del expediente por causa imputable a la propia Administración, ha causado una gran incomprensión en las personas afectadas, que nos decían en sus escritos no entender cómo después de años con la propuesta de P.I.A. efectuada y convencidas de que el trámite siguiente era del de su aprobación, se producía una regresión que echaba abajo sus esperanzas de finalización del procedimiento.
En este cuantioso grupo de expedientes, además, se han planteado los conflictos, a nuestro juicio, más enconados, que han enfrentado a ciudadanos con Administraciones, local y autonómica, e incluso a estas últimas entre sí, motivando el posicionamiento puntual de esta Institución por la vía de la Recomendación, al comportar en la mayor parte de las ocasiones la reformulación del recurso por los Servicios Sociales Comunitarios, un cambio en la propuesta primigenia.