Imprimir1.3.2.4 Servicios Sociales
A lo largo del ejercicio 2015 hemos realizado un seguimiento a la información sobre la posible aprobación del anteproyecto de nueva Ley de Servicios Sociales de Andalucía, circunstancia que finalmente se ha producido en el mes de enero de 2016.
Este anteproyecto, tras la correspondiente tramitación, debe convertirse en una Ley que dé respuesta a las exigencias que plantea la atención social en una Comunidad Autónoma que ha pasado, y aún se encuentra sumida, por una pertinaz crisis económica, que ha traído consecuencias muy negativas a una gran parte de la ciudadanía que, por conocidas, no podemos dejar de considerar.
En primer lugar la elevadísima tasa de desempleo, que debe valorarse conjuntamente con la precarización de las condiciones laborales que hace que muchas personas estén continuamente a caballo entre el empleo y el desempleo y que además muchas familias que sí tienen ingresos periódicos se encuentren, por la escasa cuantía de estos, en situación de riesgo de exclusión social.
Esta insuficiencia de recursos económicos provoca, en muchos casos, el impago de los suministros de agua, luz y gas, pues el gasto prioritario es el de la comida, precarizándose así más aún las condiciones de vida de las personas.
Otra cuestión a considerar es la de la gran cantidad de personas que han perdido su vivienda por procesos de desahucio, más de 100.000 en toda España entre 2012 y 2014, según datos del Banco de España recogidos en un informe elaborado recientemente por Amnistía Internacional. La persona o familia que pierde su vivienda y no dispone o bien de ingresos suficientes para afrontar un alquiler o bien de una red de apoyo familiar o social, tiene un riesgo cierto de convertirse en una persona sin hogar en el corto plazo.
En definitiva, la nueva Ley de Servicios Sociales debe ofrecer herramientas para el establecimiento de un sistema de atención social eficaz y de calidad, que asegure además una financiación suficiente para que el ejercicio de los derechos que se reconozcan no quede condicionado por el agotamiento de las partidas presupuestarias.
Por otro lado, y como ya indicamos en nuestro anterior Informe Anual, la aprobación de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) ha generado un panorama de incertidumbre con respecto a la prestación de algunos servicios por parte de los municipios, entre ellos los servicios sociales que gestionan las corporaciones locales.
Según el régimen transitorio establecido en la LRSAL, a 31 de diciembre de 2015 las comunidades autónomas tendrán que asumir la titularidad de las competencias que se preveían como propias del Municipio, relativas a la prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social, así como la cobertura inmediata de dicha prestación, previa elaboración de un plan para la evaluación, reestructuración e implantación de los servicios.
No obstante lo anterior, la Disposición Adicional Única del Decreto-ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para la aplicación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, dispone que las competencias que, con carácter previo a la entrada en vigor de la LRSAL, se preveían como propias de los municipios en diversas materias, entre ellas la prestación de servicios sociales y la promoción y reinserción social, continuarán siendo ejercidas por los municipios en los términos previstos en las leyes correspondientes, en tanto no hayan sido asumidas por parte de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Un ejemplo del desconcierto que ha generado la aprobación de la LRSAL lo encontramos en la queja 14/3272 y queja 14/3269, donde el Ayuntamiento de Córdoba, ante las dudas suscitadas para el ejercicio de competencias en materia de cooperación internacional, elevó una consulta a la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. Dicha Secretaría de Estado trasladó la consulta al Ministerio de Hacienda y Administración Pública, organismo impulsor de la referida norma, que al cierre de este Informe no había llegado a dar respuesta al Ayuntamiento.
1.3.2.4.1 Personas sin hogar
Las personas sin hogar en Andalucía son el principal exponente de la exclusión social que como consecuencia de la crisis ha crecido dramáticamente en nuestra Comunidad Autónoma. Así, según el Informe FOESA 2014, el espacio social de la exclusión social, que suponía en torno a un 15,8% de los hogares en 2007, había aumentado casi 2 puntos en la primera etapa de la crisis, pero esa expansión se intensificaba notablemente después hasta el 21,9% de los hogares en 2013. Y si hablamos en términos de población y no de hogares, este empeoramiento se manifiesta todavía con más claridad, al ser los hogares de mayor tamaño los que más afectados se han visto, siendo los ámbitos del empleo (y su incidencia en los ingresos), de la vivienda y de la salud los que más han aportado al aumento de la fractura social.
En 2014 iniciamos de oficio, la queja 14/5644, referente a la atención que se presta a las personas sin hogar en Andalucía en la campaña de frío. Concretamente, solicitamos a todas las corporaciones locales, capitales de provincia, información acerca de su capacidad de acogida y alojamiento, equipos de calle y unidades móviles, número de demandas recibidas y personas atendidas, así como que nos trasladasen cualesquiera otras consideraciones que pudieran resultar de interés para la adecuada valoración de la queja.
Tras el análisis de la información recibida, hemos dirigido una Resolución a las referidas Corporaciones, así como a la Secretaría General de Servicios Sociales, que contiene una serie de Sugerencias y Recomendaciones.
Así, sugerimos mejorar la atención a las personas sin hogar, desde la óptica del reconocimiento de los derechos básicos que le son dados en el actual marco normativo, donde tenga cabida como principio el respeto a su dignidad y de atención a su situación de necesidad y vulnerabilidad, para lo que es necesario fortalecer la red de atención, contando para ello con todos los actores y entidades que trabajan con este colectivo, coordinando sus acciones y estableciendo mecanismos para la detección de necesidades y demandas.
Propugnamos también que desde la Junta de Andalucía se impulse un marco normativo que venga a especificar el nivel de competencia de las distintas Administraciones en la resolución de un problema que supera el ámbito local, por las propias características y movilidad de esta población.
En cuanto a la denominada campaña de frío, es necesario incrementar las plazas de alojamiento, la apertura de centros de baja exigencia así como el establecimiento de alertas de calle para intentar acoger a todas y cada una de las personas que se encuentren sin alojamiento y dada la existencia en muchos centros de la limitación del número de pernoctaciones, evitar la salida a la calle al menos durante este período.
Finalmente sugerimos la reelaboración del concepto de “personas sin hogar”, para así confeccionar Planes Adecuados que pueden satisfacer los intereses de aquellas personas potencialmente encuadrables en ese concepto que sea evaluable, paliando muchos de los problemas que tales situaciones conllevan.
Junto a estas Sugerencias, hemos dirigido a todas las corporaciones locales objeto de esta queja una serie de Recomendaciones, que no reproduciremos en su totalidad por razones de economía, pero que vienen a incidir:
• En la coordinación de los recursos y el establecimiento de un recorrido de inclusión.
• En la realización de un censo de esta población.
• En el diseño de una política de vivienda propia para atender a este colectivo de personas.
• Y, finalmente, en la promoción de equipos o unidades de intervención de calle.
En el mes de diciembre de 2015 hemos terminado de recibir las respuestas a esta Resolución. Todas las Administraciones Públicas a las que nos hemos dirigido han mostrado, en general, su conformidad con las Sugerencias y Recomendaciones del Defensor del Pueblo, expresando cada una de ellas su valoración y aportando, en algunos casos, algunas reflexiones complementarias, por lo que procederemos al archivo de la queja, sin perjuicio del seguimiento de la misma en un periodo razonable de tiempo y sin perjuicio de las actuaciones concretas que seguiremos desarrollando cuando tengamos conocimiento de casos en los que la atención a las personas sin hogar sea insuficiente.
También tenemos que hacer referencia a algunas quejas referentes a la atención que se viene prestando a este colectivo en el municipio de Sevilla.
En primer lugar, la queja 15/4843, incoada de oficio tras la recepción de quejas en esta Defensoría, tanto individuales como colectivas de Asociaciones y entidades ciudadanas de ayuda y apoyo a las personas sin hogar de la ciudad de Sevilla, en las que se denunciaba el trato otorgado a las personas sin hogar y una deficiente prestación del servicio que tiene encomendado la entidad adjudicataria del contrato de gestión del Centro Nocturno de Baja Exigencia dependiente de esa Administración Municipal.
Entre las circunstancias denunciadas se encuentran la falta de plazas para atender a todas las personas sin hogar que diariamente acuden a solicitar cobijo en el citado alojamiento; la no concesión de plaza a personas enfermas necesitadas de una cama para poder recuperarse o la falta de supervisión de los menús por un nutricionista.
Una vez incoada la queja, procedimos a realizar una inspección del Centro Nocturno de Baja Exigencia, haciendo coincidir la misma con el momento de la admisión de las personas usuarias en el centro, así como del proceso de distribución de éstas por habitaciones y servicio de cena.
En dicha actuación pudimos comprobar el buen hacer del personal asignado al Centro, que desarrolló sus cometidos con gran profesionalidad, empatía y eficiencia. No obstante, la visita nos suscitó algunos interrogantes acerca de la infraestructura del centro (principalmente la accesibilidad del mismo), la organización, los criterios de admisión, la intervención que se realiza con las personas usuarias y las normas de régimen interior, por lo que hemos continuado la investigación con una solicitud de informe al Ayuntamiento de Sevilla, de cuyo resultado daremos cuenta en el informe correspondiente al ejercicio 2016.
Otra queja que se encuentra en trámite y de la que también daremos cuenta en el próximo informe ha sido presentada por una Asociación, ante la falta de respuesta a su petición de cesión de un espacio para atender a las personas sin hogar que no tengan cabida en los dispositivos municipales. Igualmente, reclaman que no se ha contestado a su solicitud de información acerca de los recursos municipales destinados a las personas sin hogar, entidades con las que tiene establecido concierto y el presupuesto destinado a asistencia social (queja 15/4834).
Otras dos quejas se han incoado de oficio ante el lamentable fallecimiento de sendas personas sin hogar en las calles de Sevilla. En la primera de ellas (queja 14/5991), se da la circunstancia de que el fallecido no había tenido contacto, en ningún momento, con los servicios sociales municipales, por lo que en dichos servicios se desconocía la grave situación del mismo.
Más compleja es la segunda de las quejas (queja 14/4161), aún en proceso de investigación. Consideran que desde el comienzo de la crisis económica en el año 2007, se ha triplicado el número de personas que pernoctan en la calle en Sevilla, resultando que este incremento ha desbordado la capacidad de respuesta institucional de los Servicios Sociales para atender a este colectivo desde una perspectiva integral para la recuperación de su nivel de vida.
En concreto expresan que el Centro de Orientación e Información Social (COIS) no ha aumentado el número de profesionales para la atención y seguimiento de los usuarios, atendiendo en la actualidad a unas 36 personas semanales para una demanda que supera las 20 personas diarias y critican la externalización de la Unidad Móvil pues supone una merma de la calidad del servicio que se presta a la ciudadanía.
Por otro lado, señalan la concentración de todos los recursos de atención a las personas sin hogar en una misma zona de la ciudad, lo cual entienden que no es adecuado y destacan la existencia de una importante lista de espera para el CAM, así como que el Centro de Baja Exigencia “Virgen de los Reyes” de reciente creación tiene una capacidad para 40 personas y deja sin poder dar cobertura a 30-40 personas diariamente, indicando además que este centro estaba concebido como recurso de apoyo y no de sustitución del eliminado Centro de Baja Exigencia “Juan Carlos I” que tenía 20 plazas de acogida en horario de 17h a 8h.
Como se ha señalado, esta queja se encuentra aún en tramitación, encontrándonos al cierre de esta memoria a la espera del segundo informe solicitado al Ayuntamiento de Sevilla. No obstante, sin perjuicio de la respuesta que recibamos, cabe señalar la inexistencia de un censo o al menos una valoración del número de personas sin hogar que pernocta en la calle, lo cual nos resulta imprescindible para la planificación de la política de atención a este colectivo. Sobre este particular, aunque no ha sido en respuesta a esta queja sino en respuesta a la Recomendación remitida en la queja 14/4661, el Ayuntamiento de Sevilla nos ha comunicado su intención de realizar un censo de personas sin hogar.
Aludimos finalmente a otra queja de oficio (queja 15/4151), iniciada tras tener conocimiento de la situación vivida por una persona sin hogar, que al parecer no solo sufrió una brutal agresión mientras pernoctaba en el porche de un cajero automático de una entidad bancaria, sino que además pudo haber recibido una atención médica inadecuada en el servicio de urgencias del Hospital Virgen Macarena de Sevilla y tampoco consiguió, una vez dado de alta en el hospital, una plaza en un centro de atención social en el municipio de Sevilla.
Esta actuación podría haber conculcado el derecho de acceso en condiciones de igualdad a las prestaciones de los sistemas públicos de salud y de servicios sociales y a la atención social a las personas que sufren marginación, pobreza o exclusión y discriminación social, por lo que se inició la referida actuación de oficio. Esta queja se encuentra en trámite al cierre de este informe, pendientes de recibir el informe solicitado al Hospital Virgen Macarena de Sevilla.
1.3.2.4.2 Ayudas sociales
Como señalamos en el informe del ejercicio 2014, debido a los programas de austeridad llevados a cabo por el Gobierno de la Nación, la aportación del Estado a los Servicios Sociales Comunitarios se ha reducido drásticamente. Si en 2008 correspondieron a las corporaciones locales de Andalucía 18,6 millones de euros para el Plan Concertado de Servicios Sociales, en 2015 la financiación estatal asignada ha sido de solo 5,3 millones de euros, similar a la de 2014.
Debe recordarse que la finalidad de esta aportación es mantener la Red de servicios sociales de atención primaria, gestionada por las corporaciones locales y proporcionar a la ciudadanía servicios sociales adecuados que permitan la cobertura de sus necesidades básicas. La aportación del Estado sirve para cofinanciar las prestaciones básicas de información y orientación, ayuda a domicilio y apoyo a la unidad de convivencia, alojamiento alternativo y prevención e inserción social.
Por parte de la Junta de Andalucía, su aportación al Plan Concertado ha sido complementada en el ejercicio 2013 con la aprobación del Decreto-ley 7/2013, de 30 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para la lucha contra la exclusión social en Andalucía. Este Decreto tuvo su continuación en 2014 mediante Decreto-Ley 8/2014, de 10 de junio, de medidas extraordinarias y urgentes para la inclusión social a través del empleo y el fomento de la solidaridad en Andalucía. Este decreto-ley se articula en tres grandes ejes, el Plan de Inclusión a través del Empleo (conformado por el Programa Extraordinario de Ayuda a la Contratación de Andalucía y el Programa Extraordinario de Inserción Sociolaboral), el Plan Extraordinario de Solidaridad de Andalucía (conformado por el Programa Extraordinario para suministros mínimos vitales y prestaciones de urgencia social, y la Ampliación de las Ayudas Económicas Familiares) y el Plan Extraordinario de Solidaridad y Garantía Alimentaria.
Por Orden de 20 de marzo de 2015 se prorrogó para 2015 el Programa Extraordinario de Ayuda a la Contratación de Andalucía, con una dotación inicial de cuarenta millones de euros y el Programa Extraordinario para suministros mínimos vitales y prestaciones de urgencia social, con una dotación inicial de seis millones quinientos mil euros.
Es innegable el esfuerzo económico que supone, en el contexto de la economía andaluza, destinar estas cantidades económicas a actuaciones que, especialmente en el segundo caso, el del Programa Extraordinario para suministros mínimos vitales y prestaciones de urgencia social, al no generar retornos, entran de lleno en el concepto de solidaridad.
Sin embargo, un examen pormenorizado de las cifras revela que el esfuerzo es insuficiente, y prueba de ello son las quejas que venimos recibiendo en esta Defensoría del Pueblo, pues en una hipotética distribución, por ejemplo, del importe finalmente consignado para estas ayudas para suministros mínimos vitales y prestaciones de urgencia social (6.277.400€ para el ejercicio 2015) entre los 496.600 hogares en los que todos sus miembros activos están en paro, corresponderían unos 12,64€ por hogar.
O si planteáramos la misma hipótesis de distribución de las cantidades consignadas en el Programa Extraordinario de Ayuda a la Contratación de Andalucía (40.000.000€) para contratos a realizar a una población activa desempleada de un millón de personas, representaría unos 40€ por contrato de trabajo.
Evidentemente se trata solo de un ejercicio de aproximación matemática que no tiene en cuenta muchos factores esenciales, pero entendemos que suficientemente reveladora de la situación y de la falta de capacidad del sistema público de servicios sociales para atender las situaciones de necesidad de extrema urgencia que debe afrontar.
Del análisis de las quejas recibidas, pueden distinguirse, a efectos meramente expositivos, cuatro grandes grupos.
En primer lugar, aquellas quejas que se refieren a la denegación de ayudas sociales, bien por la falta o insuficiente dotación presupuestaria, o bien a que la persona solicitante no reúna la suficiente puntuación en el caso de convocatorias realizadas bajo el sistema de concurrencia competitiva, lo cual en definitiva suele revelar también una dotación presupuestaria insuficiente.
Lo cierto es que en la mayoría de estas quejas, tras su investigación, observamos que los servicios sociales comunitarios vienen interviniendo adecuadamente poniendo a disposición de las familias los recursos de los que disponen para atender a las situaciones de necesidad.
El problema es que una buena parte de las personas que acuden a nosotros arrastran una historia de atención social de varios años, en los que han tenido que ir solicitando ayudas de emergencia para suministros vitales, para deudas por alquiler, para gastos de comunidad o de alimentos, e incluso algunas de ellas han sido contratadas a través del Programa de Ayudas a la Contratación. Se trata de casos de pobreza cronificada, que se palían temporalmente por las ayudas que van recibiendo, pero reaparecen continuamente ante la inexistencia de ingresos estables que les permitan afrontar los gastos cotidianos de subsistencia (queja 14/4342, queja 14/4557, queja 15/1636, queja 15/1097, queja 15/1030, queja 15/0834...).
Entre las situaciones de necesidad más comunes que venimos detectando, se encuentra la de aquellas quejas en las que los interesados manifiestan su falta de recursos para afrontar las facturas de los suministros, normalmente de agua y de luz. Observamos casos de personas que vienen solicitando ayudas sociales de emergencia, conscientes del elevado periodo de tiempo que requiere la tramitación del salario social. El problema es que las partidas presupuestarias destinadas para tal fin se agotan con rapidez (queja 15/0073, queja 15/5464, queja 15/5423, queja 15/3801), lo que conlleva una situación de riesgo inminente de interrupción de los suministros por impago.
A este respecto cabe recordar, como hemos dicho en la queja 14/5352 y queja 14/4839, que el artículo 20 del Decreto-ley 7/2013, de 30 de abril, de medidas extraordinarias y urgentes para la lucha contra la exclusión social en Andalucía, prevé que cuando a la vista de la documentación presentada, se aprecie que concurren situaciones de emergencia social, la persona titular de la Delegación Provincial de la Consejería competente, podrá conceder el Ingreso Mínimo de Solidaridad con carácter provisional, continuándose la tramitación conforme al procedimiento ordinario. Las mensualidades percibidas con tal carácter se computarán dentro del período para el que se concede el Ingreso Mínimo de Solidaridad en la resolución que ponga fin al procedimiento.
Un caso particular, afortunadamente solucionado tras nuestra intervención, es el de aquellas personas que no han sido inscritas en el padrón municipal por algunos ayuntamientos, debido a que no cuentan con un domicilio propio (queja 15/1680, queja 14/4984, queja 14/5027 ). Esta ausencia de empadronamiento conlleva la imposibilidad de acceder a prestaciones y servicios sociales y sanitarios.
En este sentido, debemos hacer referencia a la Resolución de 30 de enero de 2015, publicada el 24 de marzo, del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se fijan y dan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actuaciones del Padrón Municipal.
Dicha norma, vino a unificar criterios sobre una cuestión que ha sido de gran importancia en los últimos años pues debido a la crisis económica, muchas personas han perdido la vivienda habitual y han pasado a vivir en condiciones de infravivienda. Al no empadronar a estar personas, se les abandona en un limbo jurídico a todas luces injusto.
En su apartado 3.3, con el título el empadronamiento de personas sin domicilio, en su párrafo primero figura que puede y debe aceptarse como domicilios válidos del Padrón las infraviviendas, refiriéndose de forma expresa a chabolas, caravanas, cuevas, etc..., no siendo ello óbice para no ser empadronados, tal como concluye dicha instrucción. En estos casos se implica directamente a los servicios sociales y se requiere que sean éstos, con el apoyo de la Policía Local, los que acrediten dicha situación.
En segundo lugar destacamos la recepción de varias quejas presentadas por personas que demandan que las administraciones públicas, principalmente los ayuntamientos, las contraten a través de los programas de fomento del empleo que gestionan (queja 14/6057, queja 15/5409, queja 14/3256, queja 15/0686, queja 15/5697).
En tercer lugar hay algunas quejas cuyo denominador común es que han sido presentadas por entidades del tercer sector. En las mismas se denuncian diversas dificultades para llevar a cabo su actividad solidaria. Estas dificultades son el retraso en el abono de subvenciones concedidas estando los proyectos ya ejecutados y justificados (queja 15/5400, queja 15/5401, queja 15/5304); la escasez de recursos para el desarrollo de la actividad (queja 15/5419); y, finalmente, la supuesta arbitrariedad de la Administración autonómica en su labor fiscalizadora de los expedientes de subvención (queja 15/5372).
Finalmente destacamos que se han presentado varias quejas por el inadecuado trato dispensado por el personal de trabajo social a las personas usuarias de los servicios sociales o por disconformidad con la actuación de dicho personal, denunciando discriminación en la atención y/o en la concesión de ayudas.
También, como explicaremos más adelante, se han presentado quejas por disconformidad con los horarios de atención al público en los Centros de Servicios Sociales, que los promotores de estas quejas consideran insuficientes.
Sobre este grupo de quejas, hay que destacar que el trabajo y la dedicación de los profesionales de la atención social en ocasiones no es suficiente para atender a determinadas personas o unidades familiares que presentan comportamientos altamente conflictivos, al ser incapaces de gestionar adecuadamente sus recursos tanto económicos como relacionales. Se trata de unidades familiares que requieren de un tutelaje permanente, que los servicios sociales no tienen capacidad para ofrecer y que incluso algunas de estas familias rechazan (por ejemplo en la queja 12/6579).
Con respecto a las quejas por disconformidad con los horarios de atención al público en los Centros de Servicios Sociales, debemos señalar, en primer lugar, que dicha decisión forma parte del núcleo de autoorganización de la administración pública. También que somos conscientes de que el personal de los centros de servicios sociales (trabajadores y trabajadoras sociales, educadores, psicólogos y cualquier otro personal) necesita tiempo y espacio de reflexión y elaboración para poder cumplimentar los numerosos informes y actuaciones que deben realizar. No obstante, consideramos que debe hacerse un esfuerzo por compatibilizar esta evidente necesidad con un horario de atención al público lo más flexible posible, pues se trata de una exigencia razonable dentro de una atención de calidad a las personas (queja 14/2827 y queja 15/5409).
Un problema que se plantea también con cierta recurrencia es el de la supuesta mala atención por parte de algún profesional de los servicios sociales, o bien del personal de recepción de los centros de servicios sociales, a una persona usuaria de los mismos (queja 15/5621, queja 15/5760, queja 15/0941, queja 15/0552, queja 14/3271).
Se trata de supuestos en los que esta Defensoría difícilmente puede intervenir, al tratarse de interpretaciones subjetivas acerca de la calidad de la atención prestada. En cualquier caso, y sin perjuicio de nuestro convencimiento de que la inmensa mayoría de los profesionales de los servicios sociales ofrecen una atención profesional de calidad, ello no obsta para que insistamos en la necesidad de extremar los esfuerzos para que el servicio público que se presta resulte a plena satisfacción del usuario o usuaria (queja 15/0552).