1.6.2 Análisis de las quejas admitidas a trámite

1.6.2.2 Empleo

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En cuanto al tercer grupo, tenemos la queja 17/0761 en la que se denunciaba por parte de la persona interesada la existencia de una posible vulneración de derechos, ante la imposibilidad de ejercer su derecho a la movilidad, -para poder conciliar su vida laboral y familiar-, bien mediante Concurso de Traslado, bien mediante Comisión de Servicio, al tener la condición de funcionaria pública perteneciente al Cuerpo de Titulados Superiores, escala Facultativa Sanitaria Especialidad Farmacia, de la Consejería de Bienestar Social de la Junta de Extremadura, y siendo dicho Cuerpo similar al Cuerpo Superior Facultativo, especialidad Farmacia (Farmacéuticos A4), de la Junta de Andalucía.

Tras admitir la queja a trámite, se recibió el informe interesado a la Dirección General de Profesionales del SAS, del que no se deducía irregularidad alguna en la actuación de la Administración sanitaria al haber aplicado la normativa en vigor en esta materia, esto es, el Pacto suscrito el 18 de mayo de 2010, sobre sistema de selección de personal estatutario temporal, la Ley 55/2003 de 16 de diciembre, del Estatuto Marco de personal estatutario de los Servicios de Salud, en su artículo 39, y el artículo 43 de la Ley 16/2003, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud.

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1.6.2.3 Salud

El rol de género no es ajeno a la salud. La desigualdad a la hora de la distribución del poder repercute negativamente en la salud de las mujeres. Su forma de acceder a los servicios sanitarios es distinta, normalmente más tardía, y las posibilidades de que desarrollen acciones destinadas a su bienestar social, físico y psicológico son menores.

Los factores que determinan esta situación tienen un carácter muy diverso, unos son biológicos, y otros ambientales, pero en definitiva el modelo sanitario actual estudia fundamentalmente al hombre, y relega la mujer al ámbito de la salud sexual y reproductiva.

Siendo conscientes de esta situación, y partiendo por tanto de la existencia de desigualdades sociales en salud, más difícil sin embargo resulta comprobarlo en el marco concreto del funcionamiento de nuestro servicio sanitario, sobre todo desde el limitado margen que implica la tramitación de las quejas que se formulan ante esta Institución.

Todo lo más nos dedicamos a concentrarnos en las que afectan a procesos o patologías fundamentalmente femeninos, en el intento de poder extraer algunas conclusiones.

Por ejemplo la problemática de salud que presentan muchas mujeres que padecen hipertrofia mamaria, no está a nuestro modo de ver, suficientemente atendida en nuestro sistema sanitario. Y es que la solución en muchas ocasiones pasa por una intervención de reducción de mamas, y esta última se contempla de manera absolutamente restrictiva.

La exclusión de la cartera de servicios de todos los procedimientos diagnósticos o terapéuticos con finalidad estética (siempre que no guarden relación con accidente, enfermedad o malformación congénita), y la necesidad de deslindar lo que tiene ese carácter respecto de lo que no, sirve de excusa para el establecimiento de unos requisitos que reducen bastante el grupo de mujeres que puede beneficiarse de aquella.

En esta tesitura no podemos menos que considerar que factores ajenos a los criterios clínicos también son tenidos en cuenta, no en vano este tipo de operaciones, no sujetas a garantía de plazo de respuesta, tienen poco espacio en el marco de las programaciones quirúrgicas, y sufren demoras considerables a la hora de llevarse a cabo.

Ciertamente no deja de resultar curioso que el contenido de las prestaciones sanitarias se defina en último término por circulares o instrucciones internas que no tienen carácter de norma jurídica, y que el mismo pueda estar sujeto a determinaciones cambiantes.

En resumidas cuentas al final persisten mujeres con problemas de salud ocasionados por la hipertrofia mamaria, a las que el sistema no ofrece la solución más apropiada, por lo que están condenadas a convivir con el dolor, y a recibir tratamiento puramente sintomático.

En este sentido durante el pasado ejercicio recibimos reclamaciones relacionadas con el retraso en este tipo de intervenciones (queja 17/1952 y queja 17/6321), así como enérgicas protestas por la negativa reiterada a dispensar la intervención (queja 16/5462), e incluso abiertas solicitudes de información en torno a las circunstancias que determinan que aquella se lleve a cabo en el sistema sanitario público.

Llama la atención sin embargo que cuando el problema se presenta en el ámbito masculino, con repercusión exclusivamente estética, no se haga preciso acreditar ningún perjuicio funcional, ni se establezcan criterios delimitadores de lo operable. En este sentido el interesado en la queja 16/2628 padecía una ginecomastia leve, y aún cuando las argumentaciones relacionadas con el retraso en la práctica de la intervención resultan equiparables, no en vano las recogimos en una resolución con emisión de Recomendaciones, sin embargo no tuvo inconveniente alguno para ser incluido en lista de espera quirúrgica.

Por otro lado la práctica de tratamientos de reproducción asistida sigue siendo fuente inagotable de reclamaciones, no sólo por las largas esperas que la acompañan, de lo que ya dimos cuenta en este mismo apartado del Informe del año pasado, sino por otro tipo de circunstancias. Por ejemplo la queja 16/2681 y la queja 16/5035 incorporan sendas peticiones para la aplicación de la técnica del diagnóstico genético preimplantatorio, mientras que en la queja 16/3934 la interesada plantea su disconformidad con la negativa a ser sometida a tratamiento.

El informe del hospital da cuenta del itinerario asistencial de la interesada, y de la decisión adoptada en sesión clínica por los profesionales de la unidad de RHA, de no llevar a cabo la punción ovárica previa a la FIV, por considerar que existe riesgo de hemorragia para la paciente, así como de transferencia de la patología hematológica al recién nacido, de acuerdo a lo previsto en la ley de reproducción humana asistida.

La interesada aporta el informe que se elaboró desde el servicio de hematología para actualizar el que ella presentó en la primera cita, y que había de servir de base a la decisión de la comisión, el cual afirma que puede someterse a estimulación ovárica, tratamiento de FIV, y quedarse embarazada. Señala que la patología es de carácter leve, y que aunque se transmita al recién nacido, seguirá teniendo dicha naturaleza, viéndose obligada la solicitante a asumir el riesgo en su caso.

A nuestro modo de ver este criterio resulta absolutamente contradicho por la decisión y no se ofrece ninguna explicación para ello que pueda justificar el apartamiento del mismo. Además nos parece un contrasentido que se pueda realizar el tratamiento a personas con enfermedades transmisibles mucho más graves, genéticas o infecciosas, y se niegue en este caso, existiendo además la alternativa de la donación de ovocitos, que específicamente se prevé en los de enfermedad hereditaria de la mujer o la descendencia. No obstante la Recomendación emitida en este caso no ha sido aceptada.

En el ámbito de la espera para las intervenciones quirúrgicas, el año pasado determinamos la conclusión de nuestras actuaciones iniciadas de oficio en la queja 16/0714 sobre lista de espera para reconstrucción mamaria.

En general, por lo que hace a la Recomendación para la agilización de los plazos para las operaciones, tanto en primera instancia, como las sucesivas que se hagan necesarias, consideramos aceptados los términos de nuestra resolución con el anuncio de elaboración y, más aún, por la publicación, de la Orden que establece la garantía de plazo de respuesta para estos procedimientos.

Ahora bien, en lo que respecta a la cartera de servicios de los centros la Administración se limitaba a constatar que existe claridad al respecto de la misma, considerando irrelevante la disponibilidad de especialistas en cirugía plástica, teniendo en cuenta que las pacientes que lo precisen pueden ser derivadas a los centros adecuados en función de la técnica que se vaya a utilizar. Por nuestra parte manteníamos dudas, en la medida en que la información proporcionada por la Administración clasificaba entre las pacientes pendientes de intervención en hospitales que no cuentan con cirugía plástica en su cartera de servicios, algunas pendientes de procedimientos quirúrgicos complejos, que por tanto estaban llamados a ser realizados por dichos especialistas.

En esta tesitura además cobraba relevancia la denuncia efectuada por el colectivo de especialistas en cirugía plástica sobre la realización de intervenciones de reconstrucción por profesionales que carecen de la competencia necesaria para ello.

De ahí que solicitáramos un informe aclaratorio de los procedimientos quirúrgicos que deben ser llevados a cabo por cirujanos plásticos y los que pueden practicarse por otros especialistas, reflejando conforme a dicho criterio los que se practican en cada centro del Sistema Sanitario Público de Andalucía. En este punto también preguntamos por los conciertos suscritos a este fin y el ámbito de cobertura de los mismos, así como el número de derivaciones intercentros que por esta causa se ha llevado a cabo en los dos últimos años.

Pues bien el nuevo informe recibido niega tajantemente que el tipo de intervención venga determinado por la cartera de servicios del hospital de referencia de la paciente, señalando que en caso de que este último no disponga de los especialistas que su intervención precisa, puede ser remitida al hospital más cercano que sí los posea. Además, apunta que la determinación de la concreta intervención se lleva a cabo mediante un proceso de decisión consensuado con la paciente, que tiene en cuenta el tipo de tumor, sus características personales y sus deseos, a la vista de las posibilidades que presenta su caso.

En este sentido se ofrecen datos correspondientes a los ejercicios 2015 y 2016 sobre número y porcentaje de pacientes intervenidas en los hospitales de referencia que cuentan con cirugía plástica y reparadora, que sin embargo pertenecen a otras áreas hospitalarias. Así de 866 intervenciones practicadas por dichos especialistas en 2015, 454 (52%) lo fueron de pacientes derivadas desde sus centros de referencia, ascendiendo dicho número a 549 (el 54%) de las 1.016 intervenciones llevadas a cabo en el año 2016.

Por lo que hace a la clarificación de los procedimientos que se llevan a cabo por unos u otros profesionales, y por tanto en unos u otros centros hospitalarios, el informe apunta a la cartera de servicios de procedimientos que aparece publicada en la página web del SAS, a cuya consulta nos remiten.

De todas maneras adjuntan cuadros recopilatorios de los que integran la cartera de servicios de cirugía plástica y reparadora, con expreso señalamiento de los procedimientos que solamente se practican por estos especialistas, e igualmente de los que pueden llevarse a cabo indistintamente por varios profesionales.

Por nuestra parte subsisten algunas dudas en cuanto a los aspectos que determinaron la solicitud del informe aclaratorio, pues aún cuando constatamos la existencia de derivaciones a hospitales de referencia para intervenciones que se practican exclusivamente por cirujanos plásticos, se sigue sin explicar que existan pacientes pendientes de este tipo de intervenciones en hospitales que en principio no cuentan con dichos especialistas.

Por otro lado también advertimos procedimientos que figuran en la cartera de servicios de cirugía plástica como exclusivos de la especialidad (por ejemplo mastectomía subcutánea unilateral con implantación simultánea, código 85.33), que también figuran en las carteras de ginecología y cirugía general con posibilidad de ser realizados indistintamente por varias especialidades.

En todo caso por lo que hace al objetivo fundamental que perseguíamos con la tramitación de esta queja tenemos que considerar que nuestras recomendaciones se han aceptado, sin perjuicio de que tanto los tiempos de respuesta, como el resto de las cuestiones que analizamos, puedan continuar siendo valorados en cada caso concreto. En este sentido durante 2017 recibimos algunos otros planteamientos relacionados con este asunto (queja 17/4016).

1.6.2.10 Violencia de Género

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Descendiendo al plano de las actuaciones concretas que esta Defensoría ha venido realizando en materia de violencia de género, se han de poner de manifiesto varios aspectos:

Por una parte, el hecho de que, hasta la fecha, el peso específico de las quejas recibidas en esta materia ha sido escaso, si lo comparamos con el volumen de las que se plantean en otras materias.

Que, además, son numerosas las ocasiones en que a pesar de romper la barrera de compartir la preocupación y dirigirnos un escrito, las remitentes no nos facilitan datos esenciales para poder ayudarlas (en ocasiones, ni siquiera su nombre completo, teléfono o dirección). Lo hacen desde el anonimato.

Y, finalmente, que también es frecuente que, identificadas o no, no perseveren en su escrito inicial y que desistan tácitamente de la petición dirigida.

La razón de esta prevalencia tan pobre, puede ser múltiple, pero consideramos que, entre las causas, podría encontrarse una cuestión simplemente competencial. Es decir, el hecho de que la violencia de género ya denunciada tiene una vertiente judicial inevitable, tanto penal o de enjuiciamiento del presunto culpable, como de adopción, en su caso, de medidas civiles en relación con la disolución del vínculo conyugal y de alimentos de los hijos e hijas. Ámbitos estos que escapan a la posibilidad de intervención del Defensor del Pueblo Andaluz, salvo en cuanto a posibles demoras en la tramitación de los procesos respectivos.

No obstante, es importante saber que la violencia de género tiene también un enfoque administrativo importante, centrado en la víctima, relativo a los recursos y ayudas de que puede beneficiarse, en el que sí cabe y puede ser de utilidad la intervención de la Defensoría.

Otra de las razones de la escasez de quejas y del abandono de las iniciadas, podría venir propiciada por la difícil situación anímica en que se encuentran las víctimas de violencia de género, que las sitúa en un estado psicológico que las priva de capacidad de reacción y de lucha activa, no deseando más que acabar cuanto antes con un problema que pone su vida patas arriba por todo lo que arrasa a su paso.

La insuficiencia de recursos, de asistencia psicológica adecuada y de ayuda económica, tampoco contribuye a aportar la serenidad de ánimo que se precisa para demandar apoyo externo.

Ahondando en los recursos y ayudas de carácter administrativo, ámbito propio de actuación de esta Defensoría, comenzaremos por uno de los primeros, el derecho a la información, tanto la LO 1/2004 como la Ley 13/2007 reconocen este derecho y su contenido, con específica referencia a garantizar su ejercicio a las mujeres víctimas con mayor dificultad de acceso a la información. Este derecho se canaliza a través de los Centros de información a la mujer y a través de las páginas web de las Administraciones pública competentes.

El derecho de información también se contempla en normas específicas de desarrollo de los derechos legales, como ocurre por ejemplo en el Real Decreto 1917/2008, de 21 de noviembre, que regula el Programa de Inserción Sociolaboral, que prevé que los órganos administrativos competentes organicen campañas de divulgación informativa sobre las medidas de inserción laboral que contempla y la coordinación entre los servicios públicos de empleo, los organismos de igualdad, casas de acogida y los servicios sociales.

Pues bien, como botón de muestra de lo que hasta aquí vamos describiendo, tenemos la queja 17/2592, en la que su promovente nos decía que: “Llevo varios años sufriendo malos tratos por parte de mi pareja, es mi segunda relación, de la primera tengo dos hijos a los cuales he tenido que dejar con su padre porque la situación aquí se ha vuelto una locura. He pedido ayuda al punto de información a la mujer, a asistenta y a todo lo posible, menos a la policía la verdad por miedo y me han dado las citas estos centros para mediados de mayo desde marzo que fui a hablar con ellas en persona desesperada, ya que tengo un bebé de 19 meses y estoy embarazada de seis meses lo cual a él le da igual, aun así me insulta , amenaza , golpea y tira objetos cerca de mi intentando darme y me hace cada día la vida imposible; tengo audios en los que me amenaza y en los que me insulta y incluso amenaza con sacarme de los pelos de la vivienda; yo misma he intentado buscar un piso de alquiler desesperada por la situación ya que a veces estoy tan hundida que hasta morir deseo, cada vez que vienen mis otros dos hijos el la lía para no dejarme disfrutar de ellos, mi pequeño de 19 meses no habla y sólo el escuchar cualquier sonido más alto de voz o el ver incluso a sus hermanos mayores pelear en broma, lo hace reaccionar con miedo. No sé qué hacer ya que aquí no me puedo quedar, puesto que cada día que viene es una tortura; me voy a ir de alquiler realmente sin recursos, pero realmente no veo ayuda por ninguna parte y no puedo más con esta situación ya que me está costando la salud y tengo miedo por mi embarazo. No sé qué hacer ni a quién acudir para recibir consejo y algún tipo de ayuda, sólo sé que aunque pase hambre me marchare de aquí ya que no puedo más con esta situación es una tortura, es lo peor que le puede pasar a una persona.

Espero respuesta suyas y que por favor me den una solución para recibir algún tipo de orientación o ayuda”.

La remitente no nos proporcionaba ningún dato con el que poder comunicar ágilmente con ella, ni su nombre, ni su lugar de residencia, ni un número de teléfono. La situación que describía nos parecía sumamente delicada, máxime estando embarazada, así que le contestamos al correo electrónico pidiéndole que contactara por teléfono con esta Institución tan pronto como pudiera y, en todo caso, le facilitamos la información siguiente: Número 016 y el 900 del IAM y recomendación de acudir al Centro de Información de la mujer o a los Servicios Sociales: aunque, como nos dijo, el problema era la tardanza de la cita y la premura de su situación … No llegó a contactar con nosotros, ni nos envió escrito alguno.

También en la queja 17/2744, la compareciente mostraba su decepción por el mal funcionamiento del Instituto Andaluz de la Mujer y un concreto PIM de un Ayuntamiento. Específicamente destacaba que ambos organismos estaban descoordinados y eran ineficientes y refería que las citas en el PIM eran escasas y tardías, en el IAM no le quisieron prestar terapia psicológica remitiéndola al PIM, se la negaron a sus hijos mayores, por no ser hijos del agresor y, a su juicio, relativizaron la entidad del maltrato sufrido por ella. Tampoco nos suministró nunca los datos que le requerimos hasta en dos ocasiones.

No obstante, también hemos de resaltar cuando se produce un buen funcionamiento por parte de la administración, así en la queja 17/3217, la compareciente nos trasladaba las dificultades a que se enfrentaba como víctima de violencia de género, por la falta de ayudas administrativas y de apoyo institucional. Específicamente decía lo siguiente: “Quiero expresar mi indignación contra este sistema que supuestamente de ayudas tenemos. Mi expareja trepó por la fachada y tras destrozar persiana y cristales accedió a mi casa y me dio un golpe en la cara del que me tuvieron que dar 8 puntos de sutura. Le han puesto una orden de alejamiento. El caso es que sigo en esta casa. Lo que tenía para el alquiler del mes he ido tirando y he puesto el cristal y la persiana. Y aquí estoy. He acudido a los servicios sociales para que me ayuden a poder cambiar de residencia y encontrar un alquiler en otro sitio que el agresor no conozca en el que mi hijo de 5 años y yo podamos vivir medio tranquilos, pero como tengo que empezar ahora a percibir la ayuda familiar, no tengo derecho a nada.

A ello se añade que aquí no hay ni psicóloga para la mujer y hay que desplazarse a 60 kms, y para el niño es tan sencillo como que lo derive un pediatra. ¿Dónde esta la ayuda? Hasta he tenido que pedir dinero a familiares para poder arreglar la persiana y cristales por donde entró mi agresor.”

El completo informe recibido del Centro Municipal de Información a la Mujer de la localidad de la afectada, detalló todas las actuaciones realizadas con aquélla.

En cuanto al derecho a la asistencia jurídica especializada y gratuita (artículo 20 LO y 27 y 35 a 38 Ley 13/2007), hemos de decir que no ha habido quejas relevantes salvo en lo concerniente a las Unidades de Valoración Integral de la violencia de género (artículo 37) que se incluyen en las medidas de atención jurídica, cuya actuación sí ha sido objeto de quejas, fundamentalmente por dos razones: las demoras en las citas que lastran el proceso penal y la falta de valoración de la violencia psíquica y subestimación de la misma.

Escritos de queja sobre esta cuestión, junto con otra serie de circunstancias de las que tuvo conocimiento este Defensoría, han dado pie a una actuación de oficio, queja 17/4155, cuya argumentación se basa en que la lucha contra la violencia de género, dirigida a su erradicación, no sólo ha de abordarse desde la necesaria perspectiva de su represión penal, sino que, centrando especialmente la atención en las víctimas causadas por esta lacra social, es esencial que todas las Administraciones implicadas arbitren las medidas que posibiliten la prevención, atención y recuperación de aquéllas, mediante una actuación global e integral.

Es destacable reseñar que, a pesar de las dificultades que entraña el hecho de que sean diferentes Administraciones Públicas las competentes en los diversos aspectos que engloba la atención integral a las víctimas de violencia de género, entendemos que una respuesta eficaz ha de implicar que el abordaje de la misma haya de enfocarse, a efectos externos, como un sistema: el Sistema frente a la Violencia de Género. Y, desde esta perspectiva, las diversas Administraciones autonómicas deben asumir en su ámbito territorial, un papel fundamental por lo que a la unificación, coordinación, cooperación y organización de dicho Sistema se refiere.

Al margen de otros impulsos y actuaciones precedentes, en la actualidad este compromiso se encuentra asumido en Andalucía mediante el Acuerdo por el que se aprueba el Procedimiento de Coordinación y Cooperación Institucional para la Mejora en la Actuación ante la Violencia de Género en Andalucía, de 3 de junio de 2013, cuya aplicación práctica desembocó en el correspondiente Protocolo Marco de Coordinación Institucional de 14 de julio de 2016, que responde al objetivo de delimitar el campo concreto de actuación competencial de cada recurso o servicio especializado en violencia de género y sus protocolos internos de actuación, en conjunción con su coordinación con los restantes, de tal manera que se posibiliten circuitos de atención y asistencia y derivación entre los mismos, que eviten la victimización adicional de las mujeres.

Toda iniciativa que, ciñéndose a las exigencias legales o incluso mejorando sus mínimos, emane de los poderes públicos y pretenda implantar políticas públicas a favor de las víctimas de violencia de género, preventivas, asistenciales o de otro orden, merece un juicio favorable por parte de esta Institución. Dignas de apoyo son también las reformas y adaptaciones de los instrumentos adoptados cuando, con un fundamento empírico, buscan perfeccionar y pulir las disfunciones detectadas.

De los antecedentes expuestos no se desprende que, a simple vista, sea un defecto de regulación o de previsión de las políticas públicas el que podamos citar como causa de la insatisfacción y confusión que en diversas quejas dirigidas a esta Defensoría, han exteriorizado directamente mujeres víctimas de violencia de género que se han visto en la tesitura de transitar por los recursos y procedimientos de diversos ámbitos del “Sistema”, así como asociaciones de afectadas, y, con mayor objetividad, los profesionales, letradas y letrados, que asisten y asesoran en Derecho a las primeras.

Más bien pudiera residenciarse el defecto en razones relacionadas con la aplicación práctica de los protocolos y de inadecuada gestión de la coordinación; si bien, esta concreción es uno de los objetivos perseguidos con esta investigación.

Consideramos igualmente destacable, que, con independencia de la buena voluntad de los poderes públicos, las medidas adoptadas por las diferentes Administraciones públicas y, por lo que a nosotros interesa la Administración autonómica andaluza, en la materia que nos ocupa, constituyen prestaciones exigibles por sus destinatarios y destinatarias, en el sentido de que, estando protocolizados sus instrumentos y formas de actuación, han de aplicarse de forma homogénea y uniforme. Lo que exige, además de la coordinación, la adecuada publicidad e información.

Sobre las premisas antedichas, esta Defensoría, en el ejercicio de su competencia en materia de defensa de los derechos fundamentales, acordó iniciar de oficio la tramitación de actuaciones dirigidas a conocer, analizar y valorar el grado de cumplimiento y eficacia de las previsiones establecidas en el Acuerdo de 3 de junio de 2013, por el que se aprueba el Procedimiento de Coordinación y Cooperación Institucional para la Mejora en la Actuación ante la Violencia de Género en Andalucía, así como en el Protocolo Marco de Coordinación Institucional de 14 de julio de 2016 y restantes elementos de aplicación.

El análisis habrá de alcanzar, necesariamente, a los diversos ámbitos comprendidos en el Acuerdo y en el Protocolo Marco, tanto desde el punto de vista de la aplicación interna de sus respectivos protocolos o procedimientos de intervención, como desde la óptica imprescindible de su coordinación institucional.

En este cometido nos hemos dirigido en consecuencia, a las administraciones que a continuación se relacionan, sin perjuicio de su ampliación a otras diferentes, a la vista del resultado de la información obtenida y conforme vaya precisando la adecuada cumplimentación del objeto de nuestra investigación: Consejería de Justicia, Consejería de Salud, Consejería de Igualdad y Políticas Sociales, Consejería de Educación y entes locales.

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