Externalización o internalización de la acción pública. El debate que no cesa

El habitual debate sobre las ventajas y deventajas de la externalización o internalización de los servicios públicos, no sólo no ha amainado, en los últimos años, sino que se ha recrudecido como consecuencia de la situación de crisis vivida.

El incremento de la acción externalizadora en estos años de duros ajustes presupuestarios en el sector público, ha afectado, además, al empleo público, en general, y a la vinculación y condiciones de trabajo del personal de las empresas contratistas, en particular. Y, más aún, cuando tras el inicio de la recuperación eonómica comienza a caminarse en la dirección opuesta y a reactivarse la modalidad internalizadora.

La externalización de la acción pública viene siendo cuestionada desde diversas instancias por entender que pudiera encubrir la “privatización” de determinados servicios públicos de interés general. En otros casos, la crítica pone énfasis en que tales externalizaciones conllevan un traslado de competencias al sector público instrumental en detrimento del empleo público y, más en concreto, de la función pública y del interés general.

La preocupación por los efectos que pudieran derivrse de la extensión recurrente de la actividad externalizadora de la Administración a la gestión de los servicios públicos más diversos, ha dado lugar a que esta problemática se haya abordado por distintas instituciones de control, como es el caso del Defensor del Pueblo Andaluz, la Cámara de Cuentas de Andalucía o el Tribunal de Cuentas y, recientemente, también por el Parlamento de Andalucía en relación con la externalización del servicio de gestión telefónica en los servicios públicos de emergencias.

“ La prestación externalizada de servicios públicos tiene, además, una importante incidencia en relación con el personal de las empresas contratistas”

En relación con la externalización de la acción pública, estas instituciones ponen de manifiesto su sujección a límites legales y constitucionales. Dichos límites afectan, tanto a la gestión de servicios que impliquen el ejercicio de autoridad inherente a los poderes públicos, como al ejercicio de potestades públicas que quedan sometidas a la garantía funcionarial establecida en el art. 9.2 del Estatuto Básico del Empleado Público. Asimismo, señalan que la Administración no dispone de plena libertad para recurrir a la externalización cuando trae causa de insuficiencias internas de personal, pues esa forma de proceder traería consecuencias inmediatas en el empleo público, en la medida que afecta a los efectivos como a las funciones que desempeñan y a los derechos (promoción, traslado, formación, etc.) de los empleados públicos.

En las intervenciones de estos órganos de control, es unánime la recomendación de que el recurso a la externalización se acuerde exclusivamente en los casos y circunstancias que razonadamente se estime imprescindible.

A este respecto, dentro de la importante tarea homologadora de diversos aspectos de la contratación pública que se ha llevado a cabo en el ámbito de la Junta de Andalucía, se constata que adolece de una regulación de un aspecto esencial en la materia, como es el de la determinación de los criterios de externalización para la prestación de los servicios públicos a los que deban sujetarse el conjunto de entidades que integran el sector público andaluz, como ya han hecho otras Comunidades Autónomas.

La prestación externalizada de servicios públicos tiene, además, una importante incidencia en relación con el personal de las empresas contratistas. En este sentido, el Tribunal de Cuentas, en sus informes de fiscalización sobre la contratación de los distintos entes que integran el sector público, llama la atención sobre el riesgo que supone la externalización de servicios, por vía de contratación administrativa, respecto a la posible conversión en personal laboral de la Administración, en virtud de sentencias judiciales, de los trabajadores de las empresas adjudicatarias de estos contratos administrativos, dadas las condiciones en que se desarrolla la actividad contratada.

A este respecto, en la Ley 3/2017, de 27 de Junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, se fijan unos límites más concretos al establecerse, en su disposición adicional vigésimo sexta, que las entidades públicas no podrán considerar como empleados públicos, ni podrán incorporar en dicha condición, a los trabajadores de las empresas contratistas “cuando los contratos se extingan por su cumplimiento, por resolución, incluido el rescate, o si se adopta el secuestro o intervención del servicio conforme a la legislación de contratos del sector público que resultase aplicable a los mismos”.

En los últimos años, coincidiendo con la salida de la crisis económica, se está produciendo el fenómeno contrario, propiciándose una corriente internalizadora que se está dando en el sector público, sobre todo a nivel municipal, con el que se persigue recuperar la calidad de los servicios y actividades que desarrollan las Administraciones públicas asumiendo su prestación directa. La internalización pone aún más de manifiesto la complejidad de este fenómeno, sobre todo por los problemas de índole laboral que, en su caso, pudieran plantearse en relación al personal afectado, dada la dificultad de compatibilizar el principio de estabilidad en el empleo del personal fijo de los servicios a revertir al ámbito público, con los principios que presiden el acceso al empleo en este sector.

La externalización o internalización de la acción pública se trata, en suma, de un fenómeno complejo que afecta al modo de gestionar los servicios públicos y que ha estado siempre en el centro del debate político y doctrinal. Esta cuestión, compleja y díficil de resolver, plantea además una complicación adicional por los problemas de índole laboral que plantea, sobre todo en el caso de internalización de los servicios.

Atendiendo a esta realidad, sería conveniente que Junta de Andalucía regule, con el rango formal y jerárquico que se considere, el marco de referencia sobre el modelo de externalización de la acción pública autonómica a fin de racionalizar la externalización de servicios y mejorar su ejecución, así como, en función de los criterios de racionalización adoptados, incorporar a dicho marco regulador los criterios de internalización o reinternalización de servicios públicos u otras actividades auxiliares al sector público andaluz. Y, todo ello, en aras de una prestación más eficaz y eficiente de los servicios públicos y de la mejor satisfacción del interés general.