Actuamos de oficio sobre la construcción de depuradoras en Andalucía para el cumplimiento del objetivo del “vertido cero”

RESUMEN DEL RESULTADO (CIERRE DE QUEJA DE OFICIO)

Nos informan de la construcción de infraestructuras de depuración de aguas para el "vertido cero”.

16/05/2021 APERTURA DE LA QUEJA DE OFICIO

En esta Institución se tramitó en su momento, de oficio, el expediente 15/2067, con el que nos interesábamos ante la entonces Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por el grado de cumplimiento en nuestra Comunidad Autónoma del objetivo del “vertido cero” contemplado en la denominada Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un Marco Comunitario de Actuación en el Ámbito de la Política de Aguas, DOCE L 327/1, 22 de diciembre de 2000) y, de acuerdo con ella, en distintas normas de la legislación Estatal y Autonómica.

En aquel momento, y con base en información recabada por esta Institución en diferentes actuaciones anteriores, así como tras la colaboración del Colegio de Caminos, Canales y Puertos de Andalucía, hacíamos referencia a los incumplimientos hasta entonces detectados y sus consecuencias medioambientales, con vertidos sin depurar que a su vez provocaban la contaminación de aguas interiores y del mar, y la dificultad para la mayoría de los municipios de cumplir su deber de contar con las infraestructuras necesarias para garantizar el cumplimiento del ciclo integral del agua.

Asimismo, hacíamos mención a que, por un lado, el Estado había declarado la realización de algunas de estas infraestructuras como de interés nacional, lo que conllevaría que éste asumiera su financiación sin perjuicio de que la Comunidad Autónoma redactara los proyectos y asumiera la dirección de obra; y, de otro, referíamos que la propia Comunidad Autónoma decidió asumir, como es bien conocido, esta responsabilidad a través del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 26 de octubre de 2010 (BOJA núm. 219 de 10-11-2010), por el que se declararon de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía una serie de obras hidráulicas destinadas al cumplimiento del objetivo de la calidad de las aguas de Andalucía.

Recordábamos también que la propia Ley 9/2010, de 3 de julio, de Aguas de Andalucía, dada la entidad de las obras a afrontar, creó el canon de mejora de infraestructuras hidráulicas de depuración, que supuso el establecimiento de un nuevo tributo destinado a financiar obras de esta naturaleza, como un mecanismo adicional y complementario a las obligaciones de financiación que tenían que asumir la propia Comunidad Autónoma y los Ayuntamientos.

Es decir, la Administración Autonómica era consciente de que tenía que ejecutar esa planificación de infraestructuras y que la misma demandaría un esfuerzo financiero tanto con cargo a las previsiones de los proyectos de la Junta de Andalucía con esta finalidad, como con cargo a la recaudación del canon, cuyos ingresos se adscribían, también, a esta finalidad, siendo la propia Ley de Aguas la que habilitó el procedimiento de declaración de obras de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía para, entre otras obras, las contempladas en el art. 29 de la Ley de Aguas de Andalucía:

«d) Las obras de abastecimiento, potabilización, desalación y depuración que expresamente se declaren por el Consejo de Gobierno; e) En general, las infraestructuras hidráulicas que sean necesarias para dar cumplimiento a la planificación hidrológica y que se prevean en los programas de medidas, los planes y programas hidrológicos específicos, aprobados por el Consejo de Gobierno».

En aquel expediente 15/2067 se remitió una amplia petición de informe a la Consejería referida, siéndonos remitido, en respuesta, informe de 9 de octubre de 2015 del que resultaba, en esencia, que:

- La puntualización de que lo que pretendía la Directiva 2000/60/CE no era garantizar a la fecha de 2015 “el vertido cero” sino: “...el buen estado de todas las masas de aguas”.

- Que no era posible acompasar el gasto con los ingresos del canon por los motivos que se expresaban en el informe, fundamentalmente porque: “Cualquier obra de estas características necesita un periodo de tramitación hasta su ejecución final que puede durar 4 y 5 años”. Siendo así que, además: “La Ley de Aguas de Andalucía no establece un horizonte temporal concreto para la aplicación del canon ni para la realización del gasto asociado al mismo.”

- Que se debía ser consciente igualmente de la complejidad que conlleva la coordinación de la gestión integral de un gran número de municipios, de la dificultad de obtener las analíticas de los vertidos y del análisis de las técnicas más adecuadas a aplicar, la complejidad de la coordinación de los municipios en lo que concierne al encaje de los trazados de las conducciones, las incidencias que surgen con otras infraestructuras, la coordinación de las administraciones locales para la aprobación de las soluciones finales, la complejidad de la tramitación de los expedientes en los que se incluyen cuestiones ambientales, la materialización de los convenios con las administraciones locales a los efectos de la Ley de Aguas, la redacción y aprobación de proyectos y todo el trámite de contratación que conllevan. En suma, el extraordinario esfuerzo que significa llevar a término las previsiones del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 26 de octubre de 2010.

- Y por otro lado, se nos informaba tanto de la situación en que se encontraban las actuaciones declaradas de interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía cuya ejecución debía afrontar ésta, como de las actuaciones declaradas de interés general del Estado con anterioridad al mencionado acuerdo y que debía asumir este sin perjuicio de las encomiendas de gestión o convenios que se firmasen con la Comunidad Autónoma.

A la vista de dicho informe, esta Institución formuló a la Consejería una Resolución de 8 de febrero de 2016 comprensiva de los siguientes pronunciamientos:

1. Recordatorio del deber legal, que consideramos incumplido, de los arts. 45 de la Constitución y 37.1.20 del Estatuto de Andalucía, así como de lo dispuesto en la Directiva 2000/60/CE y normativa de transposición respecto del deber de garantizar la calidad de las aguas en la Comunidad Autónoma de Andalucía y demás normativa por la que se lleva a cabo la transposición de estas normas al derecho interno.

2. Recomendación de que se adopten las medidas oportunas a fin de:

a) Dar la máxima difusión a las instituciones, entidades públicas o privadas interesadas en la ejecución de las infraestructuras incluidas en el Anexo del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 26 de octubre de 2010 del estado en que se encuentran éstas y de las previsiones sobre las mismas de cara a un futuro inmediato.

b) Que se establezcan criterios objetivos y públicos de priorización de las infraestructuras que quedan por ejecutar, calendarizando su programación en la que deberá establecerse, en todo caso, un plazo límite para su terminación.

c) Que se establezca y haga público el coste que conllevaría la ejecución de los proyectos de estas infraestructuras y el porcentaje que sería financiado con cargo al canon y el que sería asumido con cargo a los presupuestos de la Junta de Andalucía, de forma que se pudiera conocer con claridad y de antemano las fuentes de financiación y alcance de éstas en unas inversiones que, con frecuencia, se han considerado, según lo publicado en medios de comunicación, que no gozan de la suficiente transparencia frente a terceras personas y/o entidades interesadas en ellas.

En respuesta a esta Resolución, recibimos informe de 21 de marzo de 2016 del que hicimos el siguiente análisis:

1. Respecto de la primera Recomendación, que se centraba en que se diera la máxima difusión sobre la ejecución de las infraestructuras incluidas en el Anexo del Consejo de Gobierno, nos informaban que una Disposición Adicional de la Ley 3/2015, de 29 de Noviembre, de Medidas en Materia de Gestión Integrada de Calidad Ambiental, de Aguas, Tributaria y de Sanidad Animal, imponía a la Consejería la obligación de:

“publicar anualmente en el Portal de la Junta un balance relativo a todas las infraestructuras de saneamiento y depuración de aguas residuales urbanas comprometidas en el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 26 de octubre de 2010, con mención expresa, por cada actuación iniciada, del grado de ejecución alcanzado, la inversión total ejecutada y de la inversión financiada con cargo a los ingresos generados por el canon de mejora de infraestructuras hidráulicas de depuración de interés de la Comunidad Autónoma. Para atender adecuadamente dicha obligación, es necesario que la Consejería proceda a la correspondiente contratación para el diseño y desarrollo de la necesaria herramienta informática. Por otra parte, esta Consejería está trabajando actualmente en el balance a 31 de diciembre de 2015 de ejecución del Acuerdo de Consejo de Gobierno, si bien éste atiende solo parcialmente dicha obligación”.

A tenor de la respuesta, entendimos que esta Recomendación se encontraba en vías de ser cumplida, pero desconocíamos entonces la fecha aproximada en la que se iba a proceder a la contratación de la herramienta informática imprescindible para esa finalidad. En todo caso, creíamos que dada la trascendencia que poseían las cuestiones relacionadas con la ejecución de estas infraestructuras y el amplio debate existente en los ámbitos social y político, deberían adoptarse medidas para que la imprescindible herramienta informática estuviera disponible a la mayor urgencia.

2. Nuestra segunda Recomendación se concretaba en: “Que se establezcan criterios objetivos y públicos de priorización de las infraestructuras que quedan por ejecutar, calendarizando su programación en la que deberá establecerse, en todo caso, un plazo límite para su terminación”.

De la respuesta se desprendía que se priorizaban únicamente aquellas actuaciones incursas en algunos de los procedimientos sancionadores abiertos por la Comisión Europea por incumplimiento de la Directiva 91/271/CE, de tratamientos de aguas residuales urbanas. Esto aunque se tratara de actuaciones no declaradas de interés de la Comunidad Autónoma.

Entendimos, por tanto, que la prioridad la marcaba la Unión Europea, en función de la incoación de expedientes sancionadores, y no la Comunidad Autónoma de Andalucía en función de criterios tales como la población, espacios protegidos, riesgos, etc.

Por lo que se refería a la publicación (“de la programación del futuro inmediato (puntos a y b) o plazo límite para su terminación (punto b) solicitada por ese Defensor”) se nos respondía que “es de señalar que esa publicación estaría sujeta a una elevada incertidumbre debido a que la planificación y programación de las actuaciones es de una gran complejidad por los múltiples factores que influyen en la ejecución de una obra de saneamiento y depuración, expuestos en la contestación dada al Defensor con fecha 9 de octubre de 2015”.

A la vista de esta respuesta, la oficina del Defensor del Pueblo Andaluz consideró que no podía compartir su contenido, pues, con independencia de la complejidad que, con frecuencia, conlleva planificar y programar la ejecución de infraestructuras, aún más si se trata de un gran número de obras, que cada una tiene su singularidad, tal dificultad no debía impedir que se pudiera elaborar una valoración de costes, una calendarización de actuaciones una fecha de referencia final, lo cual nos parecía especialmente obligado pues se estaba recaudando un canon para las personas usuarias de los servicios de agua, que tenía un carácter temporal y tal singularidad se predicaba respecto de un horizonte en el tiempo que, como tal, debía tener una fecha límite.

Lo contrario, decíamos en comunicación de mayo de 2016, generaría una cierta desconfianza en los usuarios que, parece, no veían el final a un impuesto que gravaba el consumo de agua para ejecutar unas infraestructuras de saneamiento que no necesariamente se iban a ejecutar en su término municipal y que iban a pagar, durante un periodo de tiempo, que desconocían.

En relación con esto último considerábamos que nuestra resolución no había sido aceptada en este aspecto.

3. En cuanto a nuestra tercera recomendación se nos respondía, respecto del coste de financiación, que no era posible establecerlo hasta que no se llevase a cabo la liquidación final, lo cual nos parecía lógico, pues esta liquidación era la que ultimaba el coste total y definitivo de las obras, pero tal hecho no impedía, en modo alguno, que hubiera una valoración de antemano del coste de todas y cada una de las infraestructuras. Es más, tal valoración, con independencia de las correcciones que se hicieran en su ejecución material, nos parecía imprescindible. Los poderes públicos y la sociedad civil debían conocer, con total transparencia, el coste de las infraestructuras planificadas, pues al fin y al cabo, la ciudadanía es quien las financia.

En todo caso, quedó claro que, según la respuesta de esa Consejería: “Por lo que se refiere a las fuentes de financiación, se toma nota de esta recomendación con el fin de incorporar en el balance de ejecución dicha información. Se le indica que todas las actuaciones necesarias para dar cumplimiento al Acuerdo de Consejo de Gobierno se financian con cargo al canon de mejora autonómico. Sin embargo, la ejecución de otras actuaciones no declaradas de interés de la Comunidad Autónoma por el Acuerdo de Consejo de Gobierno se financia con cargo al nuevo marco de fondos europeos”.

De acuerdo con ello, entendimos que sólo parcialmente había sido aceptada esta recomendación, remitiendo nuestra valoración a la Consejería mediante escrito de 3 de mayo de 2016.

Concluimos por todo ello que, con todas las correcciones y actualizaciones que, en su caso, fueran precisas, los informes de los Colegios de Ingenieros de Caminos ponían de manifiesto el extraordinario incumplimiento que se había producido del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 26 de Octubre de 2010, con lo que dimos por terminadas nuestras actuaciones en aquel expediente 15/2067, del que dimos cuenta al Parlamento de Andalucía en el correspondiente Informe Anual.

Pues bien, con posterioridad han ido apareciendo puntualmente noticias tanto sobre procedimientos sancionadores por incumplimientos en materia de vertidos en Andalucía, como sobre nuevas inversiones de la Junta de Andalucía en la construcción de infraestructuras de depuración de aguas residuales, así como, más recientemente, el Pacto Andaluz por el Agua, aprobándose una Proposición no de Ley (BOPA núm. 491, de 13 de enero de 2021), cuyo punto 15 reza como sigue:

"El Parlamento de Andalucía insta al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía a establecer criterios de cohesión y justicia territorial en relación con las políticas de recuperación de costes en los sistemas del ciclo urbano del agua, incluidos los niveles de eficiencia y los sistemas de depuración de aguas residuales que arrastran importantes déficits en Andalucía y que requieren una atención prioritaria".

En este contexto, siendo conscientes de la complejidad que le añade a esta problemática la sobrevenida pandemia del COVID-19 en la que aún nos vemos inmersos, que ha obligado a reconsiderar el destino de los esfuerzos públicos ante la crisis acontecida, y que si cabe aún más ha dificultado a los municipios cumplir sus obligaciones en materia de ciclo integral del agua, hemos querido retomar este asunto por todas las implicaciones que tiene, fundamentalmente medioambientales, pero también económicas desde su concepción como obras públicas.

De acuerdo con ello, hemos estimado oportuno incoar nuevo expediente de oficio en relación con este asunto a fin de actualizar nuestros datos y situarnos en el contexto actual, por lo que rogamos de nuevo la colaboración de esa Dirección General a fin de que se nos informe de lo siguiente:

- Del grado de cumplimiento actual en el que se encuentra el ya citado Acuerdo del Consejo de Gobierno de 26 de octubre de 2010.

- De las previsiones que se tienen a medio y/o largo plazo en la ejecución de las infraestructuras de depuración de aguas residuales que aún están pendientes.

- De lo recaudado e invertido por el canon de mejora de infraestructuras hidráulicas.

- Si se tiene previsto incluir algún factor de discriminación positiva en la ejecución de estas infraestructuras hidráulicas que posibilite la agilización de aquellas infraestructuras ubicadas en zonas afectadas por el problema de la despoblación o situadas en entornos ambientalmente protegidos.

- Si se tiene previsto articular alguna media para compensar a aquellos Ayuntamientos objeto de sanciones por la realización de vertidos, cuando los mismos sean consecuencia directa de la falta de ejecución de las infraestructuras hidráulicas necesarias por parte de la Comunidad Autónoma.

13/04/2022 CIERRE DE LA QUEJA DE OFICIO

Tras la actuación realizada con la Dirección General de Planificación y Recursos Hídricos, hemos sido informados de lo siguiente:

• Que la Consejería competente tiene iniciada la tramitación de actuaciones para todos los títulos de la declaración de interés de la Comunidad Autónoma del Acuerdo de Gobierno de 26 de octubre de 2010, donde existe una necesidad de ejecución de infraestructuras para poder asegurar el cumplimiento de la Directiva 91/271/CEE, salvo algunas excepciones (aglomeraciones paras las que existe declaración de interés general del Estado, entre otras). Tales actuaciones pueden encontrarse en distintos estados de tramitación (elaboración de pliegos de prescripciones técnicas para la contratación, tramitación de la contratación, licitación, adjudicación, etc.).

• Que se encuentra en tramitación la planificación hidrológica 2021-2027 que contiene en su programa de medidas las actuaciones en infraestructuras hidráulicas de saneamiento y depuración previstas en el horizonte temporal de 2027 en las 6 demarcaciones hidrográficas andaluzas, con la administración responsable de su ejecución. Por lo que se puede afirmar que actualmente se encuentran programadas actuaciones en todos los títulos de la declaración de interés de la Comunidad Autónoma, salvo las excepciones justificadas.

• Que ello no implica que en 2022 se encuentren iniciadas, y finalizadas en 2027, todas las actuaciones necesarias para la adecuada depuración de las aguas residuales urbanas de todos los núcleos de población que podrían enmarcarse en la declaración de interés de la Comunidad Autónoma.

• Que la Consejería ha reforzado sus equipos de trabajo para afrontar la ingente tarea que asumió en su momento con el Acuerdo de Gobierno del 26 de octubre de 2010.

• Que se ha recaudado un total de 1.008.557.193.-€ como importe total de recaudación neta por el canon de mejora desde el ejercicio 2011 hasta el 2020.

• Que para las actuaciones no incluidas en la declaración de interés de la Comunidad Autónoma, se complementan con la financiación de los fondos europeos FEDER, ya sean del Programa operativo plurianual tradicional (actualmente vigente el marco 2014-2020), ya sean Next Generation UE en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España, que a su vez enmarca un Plan de Saneamiento y Depuración para aglomeraciones urbanas de Andalucía de 2.000 a 5.000 habitantes equivalentes. La normativa de los fondos Next Generation impone que las actuaciones estén finalizadas en 2026.

Finalmente, consta en el informe un extracto de las principales conclusiones de los informes del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía respecto de los casos de Ayuntamientos que han sido objeto de sanciones por vertidos, no habiéndose ejecutado las infraestructuras hidráulicas de depuración de aguas.

A la vista de lo que se nos informa, damos por satisfecha la pretensión de actualización que teníamos respecto de las actuaciones e informaciones sobre la construcción de depuradoras en Andalucía para el cumplimiento del objetivo del “vertido cero”.

Procedemos por lo tanto a dar por concluidas nuestras actuaciones en el presente expediente de oficio.