Adaptación del modelo de carrera profesional del personal sanitario a sentencia judicial

ANTECEDENTES

Por los interesados se describe la situación de paralización en su carrera profesional expresando:

“El bloqueo consiste en unos casos en impedir el acceso a determinado personal, ya sea interino o fijo de determinadas categorías. O bien en otros casos, se permite el inicio y tras el proceso de acreditación profesional previo y obtener la certificación de calidad, no se procede al reconocimiento del nivel profesional acorde.

Como consecuencia de ello, muchos profesionales han superado el difícil y complejo proceso de acreditarse en determinado nivel, no obteniendo el merecido reconocimiento, con grave frustración y desencanto del colectivo de profesionales sanitarios. Todo ello supone una pérdida de confianza en el sistema y una desmotivación adicional (...) así como un incumplimiento del marco normativo regulador de la carrera profesional (Ley 19/2003 de Cohesión y Calidad del SNS, Ley 44/2003 de Ordenación de las Profesiones Sanitarias, Ley 55/2003 del Estatuto Marco del personal de los Servicios de salud y Acuerdo de 16 de mayo de 2006, de la Mesa Sectorial de Sanidad por el que se establece el modelo de carrera profesional en Andalucía)”.

Por su parte, la Administración Sanitaria, a través de la Dirección General de Profesionales del SAS informaba lo siguiente:

“Los procesos de carrera profesional en el SAS se encuentran actualmente en reordenación, en la medida que están siendo revisados atendiendo a lo establecido por la Sentencia del Tribunal Supremo, que con fecha 12 de marzo de 2012, anuló determinados preceptos del citado acuerdo (Acuerdo de 16 de mayo de 2006, de la Mesa Sectorial de negociación de sanidad, sobre política de personal). En concreto, la Sentencia anula el punto 7.1 relativo a la composición de las Comisiones de Valoración de carrera Profesional de Centro, estableciendo que dichas Comisiones deben contar con la presencia de evaluadores externos designados por las Agencias de Calidad o Sociedades Científicas de su ámbito de competencia.

Así dicha sentencia ha provocado necesariamente una revisión del proceso seguido para acreditar y reconocer la carrera profesional, que está afectando a los plazos de resolución de las solicitudes que estamos recibiendo, de manera que, hasta que no se produzca la completa incorporación de los evaluadores externos a las Comisiones de Valoración, no será posible reanudar su trabajo y, por tanto, certificar los niveles de carrera profesional.

(...) desde esta Dirección General no se ha producido la supuesta resolución de suspensión o paralización de la tramitación de los procesos de acreditación-certificación de los niveles de carrera profesional, sino que por las razones señaladas nos hemos visto obligados a dejar de resolver temporalmente dichas acreditaciones”.

CONSIDERACIONES

Primera.- Marco estatal y autonómico regulador de la Carrera Profesional: las Comisiones de Evaluación de Centro.

La Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, en su artículo 41, define la carrera profesional como el derecho de los profesionales a progresar de manera individualizada, como reconocimiento a su desarrollo profesional en cuanto a conocimientos, experiencia en las tareas asistenciales, investigación y cumplimiento de los objetivos de la organización en la cual prestan sus servicios. Con posterioridad la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias, en su artículo 38 sobre desarrollo profesional, y el art. 40 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los Servicios de Salud, atribuyen a las Administraciones sanitarias la competencia para su regulación.

En este marco normativo, la Junta de Andalucía aborda la regulación de la carrera profesional del personal estatutario mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno de 18 de julio de 2006, sobre política de personal para el periodo 2006-2008 (Anexo V), así como mediante Decreto 18/2007, de 23 de enero, por el que se regula el sistema de acreditación del nivel de la competencia profesional de los profesionales sanitarios del Sistema Sanitario Público de Andalucía.

Por Resoluciones de 29 de octubre de 2008 y 30 de abril de 2009, de la Dirección General de Personal y Desarrollo Profesional (hoy Dirección General de Profesionales) del SAS, se convoca con carácter abierto y permanente el proceso de acceso a la carrera Profesional del SAS.

En relación a la evaluación de las distintas actividades que inciden en la carrera profesional del personal estatutario dependiente del SAS, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 18 de julio de 2006, sobre política de personal para el periodo 2006-2008 , en su punto séptimo del Anexo V, relativo a las Comisiones de Evaluación, dispone lo siguiente:

“Se deberá crear una Comisión de Evaluación a nivel de cada Centro Asistencial (Áreas Gestión, Distritos, Hospitales, CRTS) y una Comisión de Evaluación Central.

1. Comisión de Valoración de Carrera Profesional de Centro.

1.1. Comisión de Valoración de Carrera Profesional de Centro para Licenciados y Diplomados Sanitarios.

Estará compuesta por un presidente, dos vocales y un secretario sin voz ni voto. El cargo de presidente lo ocupará el Gerente de Área, Director Gerente de Hospital o Director de Distrito de Atención Primaria o Centro de Transfusión Sanguínea, según el caso; los dos vocales serán designados, uno por el Gerente de Área, Director Gerente de Hospital o Director de Distrito de Atención Primaria o Centro de Transfusión Sanguínea, según el caso, y el otro por la Junta Facultativa, Junta de Enfermería o sus equivalentes en Atención Primaria, ambos de la misma categoría/especialidad que se evalúe; el secretario será un profesional del Área de Personal/RRHH. (...).

1.2. Comisión de Valoración de Carrera Profesional de Centro para el resto del personal. Estará compuesta por un presidente, dos vocales y un secretario sin voz ni voto.

El cargo de presidente lo ocupará el Gerente de Área, Director Gerente de Hospital o Director de Distrito de Atención Primaria o Centro de Transfusión Sanguínea, según el caso; los dos vocales serán designados, uno por el Gerente de Área, Director Gerente de Hospital o Director de Distrito de Atención Primaria o Centro de Transfusión Sanguínea, según el caso, y el otro por una personal, designada por la Mesa Sectorial, todos de la misma categoría/especialidad que se evalúe; el secretario será un profesional del Área de Personal/RRHH.

2. Comisión Central de Valoración de Carrera Profesional.

Será paritaria. Estará formada por los miembros de la Administración designados por el Director General de Personal y Servicios del SAS, por miembros de la Agencia de Calidad y por miembros designados por las Organizaciones Sindicales presentes en Mesa Sectorial”.

Segunda.- Las sentencias de instancia y casación sobre el modelo de carrera profesional del SAS.

El citado Acuerdo de Consejo de Gobierno regulador de la carrera profesional del personal del SAS, fue objeto de impugnación ante el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que en una primera instancia dictó Sentencia de 22 de diciembre de 2008 anulando seis puntos del mismo, sentencia que en una segunda instancia de casación, fue ratificada por Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2012.

La impugnación del punto 7 del Anexo V esgrimía la vulneración del art. 42.2 Ley 16/2003, de 28 de mayo y el art. 38 d) de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, por no incorporar la participación de evaluadores externos en las Comisiones de Valoración de Centro.

Así pues, por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2012 (recurso de casación núm. 854/2009), contra la Sentencia número 1804 de 22 de diciembre de 2008 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia con sede en Granada (recurso núm. 1788/2006), se ha declarado la nulidad de determinados preceptos del Acuerdo de 18 de julio de 2006, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Acuerdo de 16 de mayo de 2006, de la Mesa Sectorial de Negociación de la Sanidad, sobre política de personal para el período 2006 a 2008, en el que se estableció el modelo de Carrera Profesional del SAS (BOJA de 31 de julio).

Aunque el fallo en ambas instancias afecta a diversos puntos o epígrafes del Anexo V del Acuerdo regulador de la carrera profesional (cuatro epígrafes relacionados con el mantenimiento y descenso de niveles –epígrafe tercero, párrafos cuarto y quinto-; epígrafe quinto, párrafos penúltimo; epígrafe octavo, párrafos tercero a sexto y párrafo segundo de la Disposición adicional tercera; baremación del factor “compromiso con la organización” – epígrafe 5.2.1 párrafo segundo- y composición de las Comisiones de valoración de centro – epígrafe 7.1), lo cierto que el caso planteado en el presente expediente de queja se circunscribe al punto relativo a la composición de las Comisiones de Valoración de centro.

Conforme a lo dicho, la Sentencia del Alto Tribunal declara la nulidad del “Epígrafe séptimo (7.1) del Anexo V del acuerdo impugnado, respecto de la Composición de las Comisiones de Valoración de carrera profesional de Centro, en cuanto que no garantiza la participación de evaluadores externos designados por las agencias de calidad o sociedades científicas de su ámbito de competencia”, lo que contraviene la Ley 16/2003 de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud y la Ley 44/2003 de Ordenación de Profesionales Sanitarias, circunstancia que obliga a una nueva redacción de dicho precepto, como del resto afectado por la misma sentencia.

El detalle argumental lo encontramos en la citada sentencia de instancia de 2008, que expresaba lo siguiente:

“Concretamente este último precepto establece que la evaluación (para acceder a los grados superiores, como precisa el apartado c) de este art. 38 de la Ley 44/03) se llevará a cabo por un comité específico creado en cada centro o institución, que estará integrará, en su mayoría, por profesionales de la misma profesión sanitaria del evaluado, y habrá de garantizarse la participación en el mismo de representantes del servicio o unidad de pertenencia del profesional evaluado, así como de evaluadores externos designados por agencias de calidad o sociedades científicas de su ámbito de competencia.

El Acuerdo impugnado en su epígrafe séptimo del Anexo V regula las Comisiones de Evaluación, distinguiendo la Comisión de Valoración de Carrera Profesional para Licenciados y Diplomados Sanitarios, la Comisión de Valoración de carrera profesional para el resto del personal y la Comisión Central de Valoración de la carrera profesional.

Las dos primeras tienen como cometido la valoración de los baremos de méritos, la supervisión de los resultados del cumplimiento de los objetivos del CRP y de las EDP de los profesionales que soliciten participar de la carrera profesional y proponer a la Comisión Central de Valoración los profesionales a certificar en los niveles II, III, IV y V. Y la tercera, la Comisión Central de Valoración de la carrera profesional, además de diseñar la normativa de funcionamiento de la propia Comisión Central y de las Comisiones de Centros, fijar, revisar y hacer públicos los criterios y elementos necesarios para la certificación, y velar por el correcto funcionamiento de las Comisiones de Centros; tiene la función de certificar los profesionales que accedan a los niveles II, III, IV y V de la carrera profesional a petición de las Comisiones de Centro. Con esto, puede concluirse que las Comisiones de Valoración de los Centros asumen las esenciales funciones de valoración de los méritos del baremo, mientras que la Comisión Central tan sólo realiza funciones de certificación de lo previamente propuesto y valorado por las Comisiones de Centros. Y es esta delimitación de funciones, precisamente lo destacable a la hora de determinar la presencia de evaluadores externos.

La composición de las Comisiones de valoración de los centros, regulada en este epígrafe séptimo del anexo V, no determina la participación de evaluadores externos; la cual queda garantizada exclusivamente para la composición de la Comisión Central de Valoración, que estará formada por los miembros de la Administración designados por la Dirección general de Personal y Servicios del SAS, por miembros de la Agencia de Calidad y por miembros designados por las Organizaciones Sindicales.

Que la participación de evaluadores designados por las Organizaciones Sindicales se establezca para la Comisión Central, puede entenderse como una prerrogativa concedida a aquellas como resultado de la negociación colectiva desarrollada con la propia Administración Sanitaria autonómica para regular la carrera profesional, pero esta regulación no es exigida por la legislación básica del Estado en la materia. Lo que sí se exige desde la Ley 44/03 es que se garantice la presencia de evaluadores externos designados por agencias de calidad o sociedades científicas de su ámbito de competencia; lo cual cumple el Acuerdo recurrido en el presente recurso contencioso administrativo respecto de la Comisión Central, pero no respecto de las Comisiones de Valoración de Centros (respecto del licenciados y diplomados sanitarios, y respecto del resto del personal). Y precisamente en esta regulación se encierra la vulneración de la normativa básica estatal, porque se crean Comisiones de Valoraciones para valorar los méritos computables a efectos de la carrera profesional en los que no existe garantía alguna de presencia de evaluadores externos (designados por agencias de calidad o sociedades científicas correspondientes), y se crea la denominada Comisión Central, que no tiene funciones de valoraciones sino de simple certificación de lo ya previamente valorado, en la que sí se garantiza esta participación de evaluadores externos. Con independencia de cual sea la composición de la Comisión Central, las Comisiones de Valoración de los Centros deben contar necesariamente con la participación de evaluadores externos, y de los designados por agencias de calidad o sociedades científicas correspondientes, puesto que el art. 38 d) Ley 44/03 exige esta garantía respecto del Comité o Comisión que lleve a cabo la evaluación, y son precisamente las Comisiones de Valoración de Centros la que desarrollan esta función de evaluación”.

Tercera.- La suspensión de hecho de la tramitación de los procesos de acreditación-certificación de niveles de carrera profesional del SAS.

Ante la circunstancia de que la sentencia del Tribunal Supremo deje de facto sin cobertura legal aspectos sustanciales de la carrera administrativa, la Administración Sanitaria, y en concreto el SAS, ha procedido a la paralización de los procesos de acreditación-certificación, sin que por dicha Administración, ya la Consejería de Salud y Bienestar Social (hoy Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales) o el propio Servicio Andaluz de Salud, se haya dictado una resolución formal que así lo disponga, resolución que a la par que dar conocimiento al personal afectado y al resto del personal al servicio del SAS hubiera supuesto una mayor seguridad jurídica sobre el marco jurídico resultante tras la citada sentencia.

No obstante, conocemos un documento, al parecer emitido por la Dirección General de Profesionales, como Resolución de fecha 22 de junio de 2012, ampliamente publicitado en las páginas web de los sindicatos y de las sociedades y asociaciones profesionales del sector, que a pesar de carecer de valor jurídico alguno (al carecer absolutamente de los requisitos esenciales de los actos administrativos generales) destacamos aquí por cuanto entendemos que su válido dictado y publicación hubiera dado mejor cobertura al actual estado de situación, dando seguridad jurídica en este punto. Así dicha resolución expresaba en su preámbulo lo siguiente:

“La Sentencia del Alto Tribunal declara la nulidad del Epígrafe séptimo (7.1) del Anexo V del acuerdo impugnado, respecto de la Composición de las Comisiones de Valoración de carrera profesional de Centro, en cuanto que no garantiza la participación de evaluadores externos designados por las agencias de calidad o sociedades científicas de su ámbito de competencia.

La desaparición de las Comisiones de Valoración de Centro como consecuencia de la declaración de nulidad del precepto que las creaba, incide directamente en el Proceso de Certificación en los distintos Niveles de la Carrera Profesional que, como procedimiento administrativo, se encuentra regulado por las Resoluciones de 29 de octubre de 2008 y de 30 de abril de 2009, de la Dirección General de Personal y Desarrollo Profesional del SAS (...). Y ello porque dichas Comisiones sustanciaban una parte esencial del proceso, y específicamente, servían para dar presencia en la evaluación, a profesionales de la misma profesión sanitaria del evaluado, así como a representantes del servicio o unidad de pertenencia del profesional evaluado, tal y como establece el artículo 38.1.d) de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias.

La mera supresión de los trámites realizados por las Comisiones de Valoración de Centro en el desarrollo del procedimiento, nos llevaría por tanto al incumplimiento de la citada Ley, ya que no existe ningún otro órgano con presencia de profesionales de las características exigidas, que participen en la evaluación.

Así, se hace necesaria una nueva regulación del comité evaluador al que se refiere la normativa estatal básica de aplicación, que dé cumplimiento a lo que en ella se establece y en los términos de la Sentencia de 12 de marzo de 2012 del Tribunal Supremo, regulación que, de acuerdo con el artículo 40, apartados 1 y 4, de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, es competencia de las Comunidades Autónomas, previa negociación en las mesas correspondientes, y supone el ejercicio de la potestad reglamentaria en desarrollo de la normativa estatal básica”.

Finalmente, concluye el documento acordando:

“Suspender la tramitación de los procesos de certificación de los distintos Niveles de Carrera Profesional del Servicio Andaluz de Salud establecidos en las Resoluciones (…), en tanto el órgano competente en la materia proceda a un nuevo desarrollo reglamentario de las previsiones del artículo 38.1.d) de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias relativo a los comités de evaluación de Carrera Profesional, en los términos de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2012”.

Así pues, dicha resolución de suspensión o paralización de la tramitación de los referidos procesos de acreditación-certificación no se ha producido, entendiéndose que “se han dejado de resolver temporalmente”, tal y como señala el informe emitido por la Dirección General de Profesionales en el presente expediente de queja.

Desde nuestra perspectiva, en congruencia con los dictados y publicaciones en el BOJA de las distintas Resoluciones de la Dirección General de Personal y Desarrollo Profesional del SAS (hoy Dirección General de Profesionales) relativas a las convocatorias u ordenaciones de los procesos (Resoluciones de 29.10.2008, 30.4.2009 y 20.3.2010), la suspensión de estas convocatorias y procesos como consecuencia de una sentencia definitiva y firme requiere que por resolución del mismo órgano se acuerde la suspensión de los mismos, así como su duración, alcance y efectos de los mismos.

Las convocatorias abiertas con carácter permanente y los procedimientos en curso “no se dejan de resolver temporalmente” como se afirma, sino que la Administración que no ha suspendido formalmente los procedimientos abiertos incumple su obligación de resolver (art. 42 de la LRJAP).

Cuarta.- El obligado cumplimiento en tiempo y forma de la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2012.

a) Régimen legal de la ejecución de las sentencias y doctrina jurisprudencial.

El marco legal regulador de la ejecución de las sentencias recaídas en el proceso contencioso-administrativo viene integrado principalmente por los artículos 117.3 y 118 de la Constitución Española (CE), 17 y 18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y el Capítulo IV del Título IV de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), así como el Libro III de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LAC).

Por un lado, los artículos 118 CE y 17 y 18 LOPJ formulan los principios generales aplicables a las sentencias y otras resoluciones pronunciadas en cualquier orden jurisdiccional, correspondiendo a la LJCA (y en su defecto a la LEC), la regulación en dicha vía jurisdiccional, cuestión que aborda en su Capítulo IV del Título IV relativo al régimen jurídico de la ejecución de las sentencias , en cuyo art. 103, tras reiterar el principio general del artículo 117.3 CE (“El ejercicio de la potestad jurisdiccional en tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan”), dispone en línea con el artículo 18.1 LOPJ, que “Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en estas se consignen”.

Como ha afirmado el Tribunal Constitucional, los arts. 24.1, 117.3 y 118 CE imponen, de una parte, el deber de cumplimiento de las resoluciones judiciales y el de colaboración en su ejecución y, de otra parte, reconocen a quienes solicitan la protección judicial de sus derechos o intereses legítimos el derecho a la ejecución de tales resoluciones judiciales. La ejecución de las sentencias forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales que consagra el art. 24.1 CE, ya que, en caso contrario, las decisiones judiciales y los derechos que en las mismas se reconocen o declaran no serían otra cosa que meras declaraciones de intenciones sin alcance práctico ni efectividad alguna.

Corresponde, pues, a los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo a quienes les corresponde la ejecución de la sentencias, de forma que la no adopción por el órgano judicial de las medidas necesarias para la ejecución de fallo en sus propios términos sin una causa justificada supone una vulneración del art. 24.1 CE.

Buen ejemplo de este marco constitucional lo tenemos en el Auto del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 2002, en el que se argumenta lo siguiente:

«A) Se afirmó en el párrafo segundo del Fundamento Jurídico Segundo de la STC núm. 67/1984, de 7 de junio, y se reiteró luego en las SSTC números 15/1986 (FJ 3), 167/1987 (FJ 2), 4/1988 (FJ 5) y 28/1989 (FJ 3), que: “La ejecución de las sentencias—en sí misma considerada—es una cuestión de capital importancia para la efectividad del Estado social y democrático de Derecho que proclama la Constitución —artículo 1.º—, que se refleja —dentro del propio título preliminar— en la sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, cuya efectividad —en caso de conflicto— se produce normalmente por medio de la actuación del Poder Judicial —artículos 117 y siguientes de la Constitución— que finaliza con la ejecución de sus sentencias y resoluciones firmes. Por ello, difícilmente puede hablarse de judiciales firmes, y de aquí que el artículo 118 de la Constitución establezca que: ‘Es obligado cumplirlas sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución del mismo’. Cuando este deber de cumplimiento y colaboración —que constituye una obligación en cada caso concreto en que se analiza— se incumple por los poderes públicos, ello constituye un grave atentado al Estado de Derecho, y por ello el sistema jurídico ha de estar organizado de tal forma que dicho incumplimiento —si se produjera— no pueda impedir en ningún caso la efectividad de las sentencias y resoluciones judiciales firmes.”

La doctrina constitucional reiterada de que el derecho a la ejecución de sentencias y demás resoluciones judiciales firmes constituye una manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva, ya que, en caso contrario, las decisiones judiciales y los derechos que en las mismas se reconozcan o declaren serían meras declaraciones de intenciones y, por tanto, no se garantizaría la efectividad de la tutela judicial (STC 37/2007, de 12 de febrero, FJ 4, con cita de otras muchas anteriores y STC 86/2005, de 18 de abril, FJ 2, con apoyo en la precedente STC 1/1997, de 13 de enero, FJ 3), en la que se sostiene que el citado derecho fundamental tiene como presupuesto lógico y constitucional la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes y de las situaciones jurídicas por ellas declaradas).

b) Contenido y alcance de la ejecución de la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2012.

Respecto al contenido y alcance de las sentencias, la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2008 expresa que “ (…) el contenido de la ejecución de las sentencias debe extraerse de los términos en que se expresa el fallo de la misma (forma y términos de la misma), para alcanzar una determinada finalidad, que no es otra que conseguir el efecto pretendido en la declaración jurisdiccional, articulándose un amplio capítulo de medidas con la expresada finalidad, y señalando en tal sentido la Ley que tales amplias medidas vienen determinadas por lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo.

La amplitud de los términos en que se expresa el texto legal permite deducir con absoluta claridad que el contenido de la ejecución de la sentencia tiene una doble perspectiva, por cuanto, de una parte, el Tribunal y la Administración han de llevar a cabo una determinada actividad jurídica, transformadora de los mandatos jurídicos a cuya anulación se ha procedido; y consecuencia de tal actividad, en determinadas ocasiones, será además preciso con un carácter complementario, llevar a cabo una actividad de índole material, transformadora de la realidad material, consecuencia del anterior pronunciamiento de nulidad y de la consiguiente actividad jurídica complementaria.

En síntesis, existe una finalidad que debe conseguirse en todo proceso de ejecución de sentencia; esa finalidad se obtiene de los términos en que el fallo de la sentencia se expresa e implica necesariamente una inicial actividad jurídica transformadora de los pronunciamientos jurídicos anulados, así como una consiguiente actividad material transformadora de la realidad física sobre la que recayeron los pronunciamientos jurídicos de referencia.

En consecuencia, el contenido exacto de la ejecución de la sentencia dependerá de los distintos pronunciamientos que la misma puede contener, sobre todo cuando se está en presencia de sentencias que tienen alguno de los contenidos estimatorios, a las que se refiere el artículo 71 de la vigente LJCA.”

Así pues, el marco legal y jurisprudencial descrito no deja lugar a dudas que corresponde a la Administración autonómica y en concreto al Consejo de Gobierno andaluz, por vía de la Mesa Sectorial de Negociación de Sanidad en primera instancia, abordar una nueva regulación del modelo de carrera profesional del personal estatutario al servicio del SAS, regulación que con independencia del alcance que se considere, ha de tratar los epígrafes afectados por las sentencias recaídas sobre el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 18 de julio de 2006, y ello con ajuste a los criterios argumentados en dichos fallos y pleno respeto al marco legal de referencia en dicha materia.

Resulta evidente que por el Consejo de Gobierno no ha llevado a cabo, hasta el momento, ninguna regulación de dicho modelo como consecuencia de la Sentencia antedicha, como tampoco ninguna iniciativa en sede administrativa ni de negociación en la Mesa Sectorial correspondiente, aspecto a destacar por cuanto ha transcurrido año y medio desde el dictado de la sentencia del Tribunal Supremo (y casi cinco años de la sentencia de instancia).

Desde nuestra perspectiva, esta dilatada inactividad normativa por parte del Ejecutivo andaluz supone un claro incumplimiento de la obligada ejecución del fallo jurisdiccional recaído sobre dicho modelo de carrera, en perjuicio de los legítimos derechos del personal estatutario afectado, y en concreto al normal desarrollo de su carrera profesional.

Sin duda la propia información administrativa da a entender cuáles pueden ser las razones que pueden estar motivando la dilación para la nueva regulación del modelo de carrera, cuando afirma que “Además, hay que reseñar que una vez articulados los cambios anteriormente expuestos en la normativa de la Carrera Profesional, es necesario que las Resoluciones de los Procesos de Certificación pendientes cuenten con respaldo de dotación presupuestaria, y actualmente se encuentra limitada (...) por el Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre (...)”. Esta y no otra razón, parece estar detrás de la demora administrativa en orden a la nueva reglamentación a que obliga los fallos judiciales expuestos, toda vez que los efectos económicos derivados de este proceso se producen a partir del día uno del mes siguiente de la aprobación de los listados definitivos de los profesionales a certificar.

En modo alguno, los fallos judiciales antedichos pueden incumplirse como tampoco utilizarse como excusa para fines distintos a los pretendidos por la decisión judicial, a modo de desviación de poder por parte de la Administración sanitaria.

c) Plazo para ejecutar las sentencias.

La demora en la ejecución de las sentencias condenatorias del orden jurisdiccional contencioso-administrativo ha sido expuesta reiteradamente por el Defensor del Pueblo desde su Informe Anual de 1983 a las Cortes Generales, después de poner de manifiesto el volumen de las quejas tramitadas en relación a supuestos de inejecución de sentencias por parte de las Administraciones Públicas, exponiendo que "Puede afirmarse que en todas las áreas de la institución del Defensor del Pueblo se han estudiado quejas que exponen este grave problema del retraso de la ejecución de sentencias firmes en la órbita de la jurisdicción contencioso-administrativa (...). ...se produce, con demasiada frecuencia, una insuficiente energía por parte de los Tribunales para vencer los obstáculos que la Administración Civil pone en orden a la ejecución de esas sentencias (...). El mandato y plazos previstos en la LJCA son frecuentemente ignorados..”. En 1987, nuevamente el Defensor del Pueblo en su Informe Anual sobre el año anterior, reitera sus quejas exponiendo: "...y continúan recibiéndose e investigándose quejas que ponen de manifiesto la actitud en algunos casos entorpecedora de la Administración en la ejecución de sentencias dictadas en procesos contencioso-administrativos, incumpliendo el mandato imperativo contenido en el artículo 118 CE..."

Y como señala el Defensor del Pueblo, el problema afecta con carácter general a todas las Administraciones públicas.

En lo que se refiere a la ejecución voluntaria de sentencias dictadas por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, la LJCA, en su actual art. 104 (a diferencia de la LJCA de 1956, que establecía la necesidad de remitir a la Administración “un testimonio en forma de la sentencia”), se limita a exigir la comunicación de la sentencia “en el plazo de diez días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso”.

El art. 104.2 de la vigente LJCA fija un plazo de dos meses para la ejecución voluntaria de la sentencia, computados a partir de su comunicación. Sin embargo, la LJCA refiere otros plazos, que también debemos considerar.

En primer lugar, el art. 71.1.c) LJCA -al que se remite el 104.2 LJCA- permite que la misma sentencia pueda “establecer plazo para que se cumpla el fallo”, en los casos en los que la Administración fuera condenada a la emisión de un acto o a la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria. En estos casos, es el propio Juez o Tribunal, al resolver el fondo del litigio, y a la vista de las particulares circunstancias del mismo, quien anticipa en el fallo de la sentencia el plazo en el que ésta deberá ejecutarse una vez devenga firme.

Este tratamiento viene a suponer una excepción al plazo general de dos meses, aspecto que se justifica por el peculiar carácter de la sentencia condenatoria -en coherencia con la propia naturaleza del objeto y de la pretensión del recurso contencioso-administrativo de que trae causa-, toda vez que el cumplimiento del fallo puede determinar para la administración la realización de una serie de actuaciones que irán más allá de la mera anulación de un acto o disposición y que pueden requerir de un plazo que se ajuste más, por exceso o por defecto, a las obligaciones que surjan de la sentencia.

No obstante con independencia de que el fallo particular no determina plazo alguno para su ejecución y de que este incidente se haya planteado ante la instancia judicial, lo cierto es que desde la firmeza del fallo ha transcurrido alrededor de un año y medio, sin que el mismo se haya cumplimentado, lo que más allá de la obligación constitucional de ejecutar lo fallado, evidencia un claro supuesto de mala administración.

d) La particularidad de las ejecuciones de sentencias que obligan a ejercitar la potestad reglamentaria.

En el supuesto de sentencias que condenan a la Administración a ejercer la potestad reglamentaria hay que partir del límite que impone al artículo 71.2 LJCA, «los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen (…)». Sin embargo, la potestad reglamentaria no viene en el presente caso referida a la originaria residenciada en el Gobierno, toda vez que, como sabemos, la norma afectada tiene su competencia residenciada en la Mesa Sectorial de Negociación de Sanidad (donde se adoptó el acuerdo de política de personal de 16 de mayo de 2006 cuyo Anexo V constituye el modelo de carrera profesional del personal del SAS), sin perjuicio de que por del art. 35 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas (hoy art. 38.3 del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril), se someta a aprobación expresa y formal del Consejo de Gobierno autonómico, en orden a su validez y eficacia. En el mismo sentido el art. 4.2 b) de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía.

Dicho acuerdo traía antecedente, como su precedente de 21 de noviembre de 2002, en la oferta de una propuesta de negociación, por parte del SAS, que tras su discusión culmina en acuerdo de la referida mesa Sectorial, para a continuación otorgarle eficacia y validez mediante ratificación del Consejo de Gobierno.

Así pues, desde nuestra perspectiva, el cumplimiento del mandato judicial se residencia en el SAS, a cuya Dirección General de Profesionales corresponde tomar la iniciativa de elaborar una propuesta de modelo de Carrera Profesional a someter a la Mesa Sectorial de Negociación de Sanidad

Por todo lo anterior, en base a lo dispuesto en el art. de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de esta Institución, vengo a formular:

RESOLUCIÓN

- Al Director Gerente del Servicio Andaluz de Salud:

RECORDATORIO de deberes legales: artículos 24 y 117.3 de la Constitución, art. 17 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y art. 103 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

RECOMENDACIÓN ÚNICA: Que se cursen las instrucciones precisas en orden a la nueva regulación del modelo de Carrera Profesional del personal al servicio del SAS, ateniéndose al fallo de la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo de fecha 12 de marzo de 2012 en relación al Acuerdo adoptado por la Mesa Sectorial de Negociación del Sanidad de 16 de mayo de 2006 sobre dicho modelo (Anexo V), acuerdo ratificado por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 18 de julio de 2006 (BOJA del 31 de julio), facilitando así la reanudación de los procesos de evaluación y acreditación tendentes al reconocimiento del desarrollo profesional del personal estatutario vinculado al Servicio Andaluz de Salud.

- A la Dirección General de Profesionales:

RECORDATORIO de deberes legales: artículos 24 y 117.3 de la Constitución, art. 17 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y art. 103 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

SUGERENCIA:.- Que con la mayor diligencia posible se proceda a la elaboración de la propuesta de negociación sobre el modelo de Carrera Profesional del personal dependiente del SAS a someter a la Mesa Sectorial de Negociación de Sanidad, en cumplimiento de lo dispuesto en la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2012, abordando las modificaciones de los preceptos afectados por el fallo de la misma sobre el modelo de Carrera Profesional acordado por dicho órgano (Anexo V del Acuerdo de 16 de mayo de 2006, ratificado por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 18 de julio de 2006).

RECOMENDACIÓN: Que en tanto se acuerda la modificación del modelo de Carrera Profesional, se valore la legalidad y oportunidad del dictado de una Resolución, como consecuencia de la citada Sentencia del Tribunal Supremo, sobre la suspensión de los procesos de acreditación-certificación convocados, con carácter abierto y permanente, y en su caso sobre su publicidad en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, todo ello en orden a una mayor seguridad de los procedimientos en curso así como mejor garantía de los derechos de los afectados. 

Ver Asunto solucionado o en vías de solución

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz