Adecuación de la normativa autonomica a la convención internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad

ANTECEDENTES

En el expediente de queja de oficio 11/6034, esta Institución trasladó a esa Consejería la cuestión relativa a la necesidad de adaptación de la normativa autonómica andaluza a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, con el resultado que a continuación se expone.

Mediante escrito de 23 de diciembre de 2011 solicitamos a esa Consejería información sobre la citada cuestión en los siguientes términos:

 “La Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo fueron aprobados el 13 de diciembre de 2006 por la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU), Convención y Protocolo que España ratificó por Instrumento de 21 de abril de 2008 y entrada en vigor el 3 de mayo de dicho año, por lo que conforme al art. 96 de Texto Constitucional forma parte del ordenamiento jurídico interno, por lo que se hacía necesaria la adaptación y modificación de diversas normas para hacer efectivos los derechos que la Convención proclama y garantiza (…) que finalmente se ha plasmado en la Ley 26/2011, de 1 de agosto, y el posterior Real Decreto 1276/2011, de 16 de septiembre.

Dicha normativa de adaptación ha alcanzado a diversos aspectos como son los relativos al transporte, tecnologías relacionadas con la sociedad de la información y medios de comunicación social, protección civil y sanidad, materias sobre las que igualmente inciden competencias autonómicas plasmadas en diversa normativa, legal y reglamentaria, sobre la que podrían incidir idéntica necesidad de adaptación a la referida Convención, siendo interés de esta Defensoría conocer si por la Junta de Andalucía se esta llevando a cabo alguna iniciativa o actuación en este sentido”.

Por esa Consejería, a través de la Dirección General de Personas con Discapacidad, se nos contesta sobre las iniciativas legislativas y reglamentarias llevadas a cabo sobre esta materia, especificando dos disposiciones al respecto: el Decreto 293/2009, de 7 de julio, por el que se aprueba el reglamento que regula las normas sobre accesibilidad en las infraestructuras, el urbanismo, la edificación y el transporte y la Ley 11/2011, de 5 de diciembre, por la que se regula el uso de la lengua de signos española y los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y con sordoceguera en Andalucía.

Igualmente se nos anticipa que se está llevando a cabo la elaboración del reglamento de desarrollo de la referida Ley 11/2011.

En base al planteamiento anterior esta Defensoría hace las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Una primera consideración tiene que ir referida a la génesis de la adecuación llevada a cabo en el ámbito estatal, que estimamos se abordó de manera correcta, toda vez que la misma tuvo su inicio en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de julio de 2009, acuerdo por el que se creaba un grupo de trabajo interministerial para realizar un estudio completo de la normativa española vigente con el objetivo de adaptarla a las previsiones de la referida Convención Internacional, grupo que presidido por la titular del departamento de Sanidad y Política Social integraba a la totalidad de los departamentos ministeriales.

En el seno de dicho grupo se elaboró un exhaustivo informe que fue sometido y aprobado por el Consejo de Ministros de 30 de marzo de 2010, informe que detalla los distintos ámbitos legales afectados por el citado Tratado internacional, desde los relativos a la diversa legislación administrativa sectorial (educación, protección civil, sanidad, empleo y función pública, accesibilidad y cooperación internacional) a los relativos la legislación civil (capacidad para heredar y testar, contraer matrimonio, tener hijos y ejercer la patria potestad), mercantil (legislación de enjuiciamiento civil y registro civil, del notariado e hipotecaria, Tribunal del Jurado en materia de capacidad y asistencia jurídica gratuita) y penal (capacidad para denunciar y querellarse, acceso al proceso penal como imputado, testigo o perito y estatuto del Ministerio Fiscal).

En base a este informe por el Gobierno, a iniciativa del Ministerio de Sanidad y Política Social, se promueve el proyecto de ley que finalmente culmina con la aprobación parlamentaria de la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, norma que tiene un desarrollo parcial en el posterior Real Decreto 1276/2011, de 16 de septiembre.

Mediante la citada Ley 26/2011 se acomete una amplia modificación de la legislación administrativa sectorial, reforma que ahonda en el modelo social de la discapacidad impulsando y favoreciendo la toma de decisiones de tales personas en todos los aspectos de su vida, tal y como expresa en su exposición de motivos, reforma que se inicia con el ajuste de la definición legal de “persona con discapacidad” (Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal) que se continúa con la legislación administrativa sectorial con un total de 19 leyes modificadas puntualmente (de las que se excluyó en el trámite parlamentario la Ley General de Publicidad en relación a las materias incluidas en el proyecto de ley gubernativo).

Restan por acometer, tal y como señala el referido informe, las adecuaciones legislativas en los ámbitos de la legislación civil, mercantil y penal, reforma legislativa sin duda de mayor alcance (al afectar a la “capacidad jurídica” de las personas con discapacidad) y más compleja, toda vez que requiere la intervención de las distintas Comisiones Generales de Codificación reguladas en el Real Decreto 160/1997, de 7 de febrero.

En este sentido, la Disposición adicional séptima de la citada Ley 26/2011 habilita al Gobierno para que en el plazo de un año remita a las Cortes generales un proyecto de ley de adaptación normativa del ordenamiento jurídico para dar cumplimiento al artículo 12 de dicha Convención Internacional, en lo relativo al ejercicio de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad, proyecto en el que establecerá las modificaciones necesarias en el proceso judicial de determinación de apoyos para la toma libre de decisiones de las personas con discapacidad que los precisen.

Segunda.- En cuanto a las normas a que se refiere el informe de la Dirección General de Personas con Discapacidad, es decir el Decreto 293/2009, de 7 de julio, sobre normas de accesibilidad y la Ley 11/2011, de 5 de diciembre, sobre uso de la lengua de signos española para las personas con discapacidad auditiva, cabe decir que si bien ambas son posteriores a la incorporación de la Convención Internacional  y su Protocolo Facultativo a nuestro ordenamiento jurídico interno, lo cierto es que, con independencia de que la primera ni siquiera la cita, ambas no agotan las materias objeto de adecuación normativa.

En este sentido el Decreto 293/2009, que deroga la anterior regulación del Decreto 72/1992, se justifica en razón de la nueva regulación estatal sobre accesibilidad en el ámbito de los espacios públicos urbanizables y edificaciones y del transporte (Reales Decretos 505/2007, de 20 de abril y 1544/2007, de 23 de noviembre, respectivamente), lo que viene a constatar que dichas normas, más allá de que sus preceptos se ajusten a los mandatos de la citada Convención, en modo alguno puede entenderse como iniciativas legales o reglamentarias promovidas para dicha finalidad. Igual consideración nos merece el futurible desarrollo reglamentario de la citada Ley 11/2011.

En cuanto a la Ley 11/2011, sobre el uso de la lengua de signos española en Andalucía, ciertamente esta iniciativa legislativa, por la singularidad de sus principales destinatarios, aúna en su texto tanto la adecuación a la Convención Internacional como el desarrollo legislativo autonómico de la ley estatal 27/2007, de 23 de octubre, tal y como  recoge expresamente en su exposición de motivos.

No obstante, situados en la normativa de servicios sociales de competencia de esa Consejería, constatamos que la adecuación normativa debería alcanzar a otras leyes y reglamentos que inciden en materias de  su competencia (Ley de Discapacidad, de Mayores, de Menores, Dependencia,  etc.)

Tercera.- El interés de esta Defensoría sobre este particular tenía su punto de partida en la adecuación normativa llevada a cabo por el Estado en 2011 respecto a la legislación administrativa sectorial, tarea que a nuestro entender también debería desplegarse en el ámbito andaluz, toda vez que esta Comunidad Autónoma también ha desarrollado a lo largo de estas últimas décadas una amplia legislación administrativa que abarca la práctica totalidad de las áreas de acción pública, como puede constarse a la vista de cualquier compilación legislativa al uso, máxime teniendo en cuenta que no pocas de estas normas han sido dictadas como desarrollo legislativo o reglamentario de disposiciones estatales, desarrollo que en ocasiones llega al extremos de reproducir textualmente preceptos de la norma estatal de referencia, de tal modo que si aquellas han sido objeto de la adecuación a que nos referimos, igual tratamiento cabe predicar de las andaluzas.

A modo ilustrativo podemos traer a colación el caso de la Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1986, objeto de adecuación por la Ley 26/2011 en lo  relativo a regulación del derecho a la información sobre los servicios sanitarios a que puede acceder y sobre los requisitos para su uso por parte de la ciudadanía en general  (art. 10.2), derecho que tras la adecuación es objeto de matización al señalar el precepto modificado que esta información “deberá efectuarse en formatos adecuados, siguiendo las reglas marcadas por el principio de diseño para todos, de manera que resulten accesibles y comprensibles a las personas con discapacidad”. Pues bien, la Ley de Salud de Andalucía de 15 de junio de 1998, al regular este específico derecho en su art. 6 d) no hace esta matización al no haber sido objeto de adecuación esta ley autonómica.

Por el contrario, siguiendo en esta materia sanitaria, constatamos como en el caso de los derechos de la persona con discapacidad en el proceso de la muerte, la regulación autonómica, es decir, la Ley 2/2010, de 8 de abril, esta resulta congruente con los principios de la Convención Internacional al disponer en su art.10 que  los derechos de esta respecto a la información, toma de decisiones y consentimiento informado ha de realizarse “en el modo adecuado a su grado de discernimiento”, adecuación anterior a la que efectúa la Ley 26/2011 al modificar el art. 9.5 de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, en la que se señala que la información al paciente en situación de discapacidad se realizará “en formatos adecuados”.

Similares análisis y cotejos cabría hacer en relación a otras disposiciones sectoriales administrativas, en las que los distintos derechos de la ciudadanía, como las diversas modalidades de actuación de los poderes públicos, han de ser examinados desde la óptica de dicha Convención Internacional como también de la propia normativa estatal adaptada a aquella, en orden a la misma finalidad.

Cuarta.- Desde la perspectiva de esta Institución, la adecuación normativa a que nos referimos no se ha abordado ni planteado en términos homologables a la llevada a cabo por el Estado en su ámbito competencial, sin que esta circunstancia haya movido hasta el momento a esa Consejería en similar sentido, a pesar de recaer idéntica obligación legal al respecto.

La adecuación resulta por más obligada por cuanto respecto a un determinado derecho de la ciudadanía pudiera resultar que la normativa autonómica lo atendiera de una forma más restrictiva respecto a su alcance en relación a una persona discapacitada que en la homóloga regulación estatal, lo que a todas luces, más allá de la posibilidad de que la norma andaluza contravenga los postulados de la Convención Internacional, resulta una incongruencia que resulta obligada salvar.

En este sentido, la complejidad del estudio a llevar a cabo como la circunstancia de que este ha de alcanzar a materias incardinadas en las distintas Consejerías de la Administración Autonómica, aconseja que la misma sea impulsada por la Consejería competente en materia de discapacidad con la participación de los demás departamentos afectados, y ello en el seno de un grupo de trabajo, tal y como se articuló por el Gobierno de la Nación, para tras la emisión de un informe sobre el alcance de la reforma normativa, proceder a la elaboración, tramitación y aprobación de la misma.

Quinta.- Destacar que la Disposición adicional primera del Real Decreto 1276/2011, de 16 de septiembre, de adaptación normativa designa al Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI), como institución independiente para promover, proteger y supervisar la aplicación en España del citado Tratado internacional, entidad a la que, en base a dicha atribución competencial, daremos traslado de la presente resolución.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA:Que previo los trámites pertinentes esa Consejería promueva e impulse las medidas necesarias en orden a la adecuación de la normativa autonómica andaluza a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones