Cesión gratuita de varias parcelas del Patrimonio Municipal de Suelo a una sociedad mercantil de titularidad municipal.

ANTECEDENTES

Acudió a esta Institución una denominada Plataforma en Defensa del Patrimonio, del municipio sevillano de El Cuervo de Sevilla, exponiéndonos que, en Marzo de 2011, se convocó Pleno Municipal, de carácter extraordinario y urgente, para tratar el punto de cesión gratuita a la empresa municipal SODIVECU S.L. de parcelas de titularidad municipal pertenecientes al Patrimonio Municipal del Suelo, punto que fue aprobado por unanimidad por parte de todos los miembros de la Corporación Municipal, a pesar de que constaba informe de la Secretaría y de la Intervención Municipal desfavorable, en el que advertían que, tras un minucioso estudio, habían constatado, siempre según la plataforma vecinal, que “de llevarse a cabo dicha operación, estarían poniendo en serio peligro la propia viabilidad de la Institución Municipal. En este mismo pleno, miembros de la Corporación Municipal reconocen pública y abiertamente que el punto aprobado no es legal. Consideramos que este acuerdo aprobado por unanimidad está plagado de irregularidades desatendiendo la Ley”.

En un primer informe, el Ayuntamiento justificaba la cesión gratuita de las parcelas a la empresa municipal SOVIDECU. De este informe dimos traslado a los interesados para que presentaran sus alegaciones al mismo y, tras recibir éstas, nos volvimos a dirigir de nuevo al Ayuntamiento para conocer su posicionamiento sobre las mismas y aclararnos, en el supuesto de que resultara procedente, las actuaciones irregulares que, siempre a juicio de los interesados, se habían producido en este asunto y de las medidas adoptadas para su subsanación. Una vez que recibimos la respuesta municipal y tras la valoración de todos los antecedentes de la queja, cabían las siguientes conclusiones:

1. Con fecha 10 de Marzo de 2011, la Secretaria General y la Interventora de ese Ayuntamiento (en lo sucesivo servicios técnicos municipales), emiten informe, dirigido al Pleno de ese Ayuntamiento, en relación con el expediente de cesión gratuita de varias parcelas del Patrimonio Municipal del Suelo (en lo sucesivo PMS) a la sociedad mercantil SOVIDECU, S.L., de titularidad municipal. La conclusión de este informe es la siguiente:

“CONCLUSIÓN: A la vista de lo expuesto (y que también ha sido objeto de análisis pormenorizado en el informe emitido por la Secretaria e Intervención de fecha 9 de Marzo de 2011 en relación con el expediente de aportación no dineraria de bien inmueble de titularidad municipal, al que nos remitimos y reiteramos en todos su extremos) las funcionarias que suscriben el presente consideran que en la mercantil SOVIDECU, S.L. concurren todos los elementos integrantes del concepto que constituye el presupuesto objetivo de la declaración del concurso. A modo de confirmación resultan altamente ilustrativas las afirmaciones que se contienen en la Memoria (punto 12 OTRA INFORMACIÓN): “En lo que va de ejercicio económico, esta sociedad en términos generales no atiende a pagos, está totalmente endeudada, tanto con proveedores, como con trabajadores de plantilla (se deben las nóminas desde el 1 de Febrero del presente), con la Seguridad Social, con Hacienda por retenciones a trabajadores y profesionales)... Tenemos una cantidad importante de IVA a compensar, pero se estima que cuando se entreguen las viviendas se compensará totalmente, e incluso se generará deuda con Hacienda por IVA”.

Aún así, por Resolución de Alcaldía de fecha 9 de Marzo de 2011 se ha acordado la aportación de un bien inmueble municipal de 1.492,35 m² con un valor que asciende a 155.960,84 € euros para la ampliación del capital social y posterior reducción del mismo con el objeto de compensar las pérdidas tanto la del ejercicio 2009 como la de los ejercicios anteriores.

En cualquier caso, y hasta en tanto se formalice dicha aportación y se acuerde, en su caso, por la Junta General de SOVIDECU S.L. la ampliación de capital y posterior reducción, la misma se encuentra en situación legal de disolución tasada en el art. 363.1.d) de la Ley de Sociedades de Capital.

Con base a todo ello y a la vista de lo reseñado en el cuerpo de este informe se concluye:

1. Todas las actuaciones que se contienen en la propuesta de acuerdo que son objeto del presente informe ineludiblemente han de sustanciarse a través del iter procedimental que se hace referencia en el cuerpo de este informe, debiéndose dar cumplimiento a todos los requisitos que hemos ido apuntando.

2. Sin dejar a un lado la evidencia de que la Sociedad Municipal se encuentra en causa legal de disolución obligatoria (363.1 d) Ley de Sociedades de Capital), desde la perspectiva económica esta Secretaria e Intervención no pueden dejar de señalar que la operación que se propone supone objetivamente un perjuicio para el patrimonio del Ayuntamiento, porque ello conlleva la pérdida patrimonial del conjunto de parcelas que se van a ceder gratuitamente a SOVIDECU S.L. y se estima que pueden ser objeto de nuevas cargas y gravámenes de los distintos acreedores de la Sociedad municipal, hasta llegarse, incluso, al extremo de producirse la pérdida definitiva e irreversible de los susodichos bienes por parte de la mercantil, con lo que, en lógica consecuencia, no sería posible la reversión automática de los mismos a favor del Ayuntamiento que prevé la Ley para el supuesto de no cumplimiento de la finalidad que justificó la cesión gratuita en el plazo señalado.

3. Así pues, con base en lo expuesto con anterioridad, se estima que, si bien las actuaciones propuestas, desde el punto de vista procedimental y formal, no presentan objeción alguna, a salvo de las cuestiones que se han reseñado en el presente informe (como, a título de ejemplo lo manifestado en relación con la valoración que obra en el expediente) desde una perspectiva material-económica, las funcionarias que suscriben el presente informe no quieren dejar de manifestar que la salida del conjunto de parcelas objeto de cesión del patrimonio del Ayuntamiento no se considera beneficiosa para los intereses de la Corporación y, por ende, para el interés general del Municipio, en tanto que se considera que con las mismas no se va a solventar la situación económica en la que se encuentra en la actualidad la sociedad ni conseguir los objetivos marcados y descritos en la memoria de Alcaldía que se adjunta al expediente.

4. Así las cosas, resta reiterar que la sociedad mercantil SOVIDECU, S.L. se encuentra actualmente en una situación objetiva de concurso de acreedores desde el punto de vista legal, a lo que se une el hecho de que la actividad de la misma es prácticamente nula no sólo por la falta de proyectos a ejecutar sino por la absoluta carencia de medios personales, técnicos y materiales para su ejecución en su caso, no obstante ello, el Pleno, con su superior criterio, acordará lo que estime más favorable a los intereses municipales”.

Del informe del Ayuntamiento, suscrito por la Alcaldía-Presidencia, y de fecha 9 de Junio de 2011, se desprende que:

“I. Respecto de la cesión del PMS. El informe de Secretaría e Intervención señala que, desde el punto de vista procedimental y formal, las actuaciones propuestas de cesión del patrimonio municipal del suelo a SOVIDECU no presentan objeción alguna. También ha de señalarse, aunque nada se refiera en el apartado de conclusiones del informe, que tal como ya se había señalado anteriormente en las páginas 5 y 6 del mismo, la cesión del PMS queda condicionada al cumplimiento de los fines que para este patrimonio establece la ley urbanística andaluza en un plazo máximo de cinco años y que, en caso de incumplimiento de los plazos señalados se produciría la reversión automática de los mismos a favor del Ayuntamiento de El Cuervo de Sevilla, así figura en los apartados segundo y tercero del acuerdo plenario de 11 de Marzo, así se ha recogido en la escritura de cesión de los terrenos, y así figurará como afección real en la inscripción de esta finca en el Registro de la Propiedad.

Por consiguiente, la recuperación de los terrenos cedidos, en el supuesto de que los mismos en el plazo de cinco años no se destinen a los fines que la ley urbanística de Andalucía establece para el patrimonio municipal del suelo, queda, desde el punto de vista jurídico, plenamente garantizada.

II. Respecto de la situación de SOVIDECU. Como ya se ha indicado en la Memoria de Alcaldía, desde su creación en 1997, SOVIDECU ha venido cumpliendo de forma más que suficiente los objetivos para los que fue creada. Sin embargo, una serie de circunstancias –ineficiencias en su gestión, colapso financiero, falta de adecuación de su estructura productiva y la significativa falta de colaboración institucional del Ayuntamiento- han propiciado la particular situación en que SOVIDECU se encontraba a finales de 2009, y que podemos resumir en los siguientes datos:

- Un gran número de viviendas finalizadas pendientes de entregar a sus compradores y un número reducido de ellas pendientes de venta y para las que, lógicamente, no se necesita ningún tipo de financiación adicional para su entrega.

- El conjunto de los derechos pendientes de cobro a los compradores de las viviendas y el valor de las que se encuentran en stock ascendía a 7.894.230,17 €.

- Las deudas derivadas de la actividad promotora y constructora eran, con entidades de crédito, de 4.519.821,38 €, y con proveedores, de 3.546.336,17 €.

- Inexistencia de otras promociones en curso y falta de carga de trabajo de la actividad constructora de la sociedad.

- Derechos pendientes de cobro a determinados propietarios por cuotas de urbanización en el sector PP-5, por importe de 59.840,96 €.

- Discrepancias esenciales entre SOVIDECU y Ayuntamiento sobre el saldo de la deuda entre ambas entidades. Desde SOVIDECU se reitera la falta de colaboración institucional del Ayuntamiento en su conjunto, materializada en hechos tan palmarios como el no reconocimiento de deudas con la sociedad municipal por cuotas de urbanización del sector PP-5 cobradas por el Ayuntamiento –...-, cobro de tasas por encomiendas que el propio Ayuntamiento había realizado a SOVIDECU –PERI Kuwait y otros-, o encomiendas de gestión muy deficitarias para la sociedad municipal –Ampliación PPT-1-, etc.

- El patrimonio neto negativo de la sociedad ascendía a –165.495,51 €.

Ante esta situación, las soluciones adoptadas han sido las siguientes:

- Arbitrar las medidas necesarias para finalizar el proceso de entrega de las viviendas, pues con ello, además de cumplir nuestros objetivos sociales y el principal de facilitarles a nuestros ciudadanos las viviendas de protección oficial que nos habían adquirido, conseguíamos la reducción del pasivo bancario –vía subrogación de los créditos hipotecarios- así como la reducción de la deuda con proveedores –con las entregas dinerarias pendientes de realizar por los compradores de las viviendas-.

- Agilizar los procedimientos de enajenación de viviendas en stock y el de otras existencias (solares, vehículos, maquinaria) para la reducción del resto de la deuda bancaria y la existente con proveedores.

- Reducción al mínimo (1 persona) de la plantilla por falta de actividad.

- Elaboración de un Plan Municipal de viviendas y Plan Estratégico Local que sean los determinantes necesarios para la configuración del nuevo modelo de gestión de los servicios municipales de promoción económica y de la vivienda.

- Solicitar a las entidades financieras la concesión de un crédito a un año por importe de 60.000 €, para saldar la deuda correspondiente a nóminas, garantizados por cuotas de urbanización pendientes de satisfacer.

- Elaboración de un Plan de pagos con el resto de acreedores mediante el establecimiento de quitas y esperas con garantía hipotecaria.

- Solicitar del Ayuntamiento la regularización de los derechos y obligaciones de cada una de las partes.

Una buena parte de estas medidas ya se han puesto en marcha:

1. La garantía que ha supuesto la cesión del PMS a SOVIDECU ha permitido la entrega de las viviendas finalizadas a sus compradores y la consecución de los objetivos previstos de reducción del pasivo bancario y de la deuda existente con proveedores. Por otra parte, esta nueva situación ha reactivado el interés de otras personas en la adquisición de viviendas propiedad de SOVIDECU que se encuentra pendiente se venta; así, las entidades financieras de la plaza están estudiando la viabilidad de la concesión de créditos hipotecarios a estos interesados.

2. Igualmente, mediante la venta de 7 solares en el sector PP-5 se ha reducido la deuda bancaria con ... y con proveedores pendientes de pago, por importe de 147.731,70 €. También se ha procedido a la enajenación de alguna maquinaria y vehículos municipales.

3. Se ha solicitado de la entidad ... la concesión de un crédito hipotecario a un año por importe de 60.000 € al objeto de abonar las últimas nóminas pendientes. Se está a la espera de contestación de dicha entidad financiera.

Tras la aplicación de estas medidas, ninguna duda puede caber que los pasivos financieros de SOVIDECU se han reducido de una manera drástica y que, en estos momentos, la sociedad municipal se encuentra en una mejor situación para afrontar la difícil situación económico financiera en la que todavía se encuentra. Para ello será necesario desarrollar el resto de medidas a la que anteriormente nos referimos: redacción del Plan Municipal de Vivienda y Plan Estratégico Local, Plan de pagos con el resto de proveedores mediante ofrecimiento de garantías hipotecarias y regularización de los créditos que el Ayuntamiento aún no reconoce a SOVIDECU. Estamos plenamente convencidos de que la aplicación de todas ellas y, en particular, la recuperación de la colaboración institucional entre Ayuntamiento y SOVIDECU, permitirá a la sociedad municipal solventar de forma adecuada todas las dificultades y con el mayor beneficio para clientes, proveedores, entidades financieras y resto de acreedores.

III. Respecto del informe de Secretaria e Intervención: De lo manifestado es sencillo concluir nuestra disconformidad con el informe emitido por la Secretaria y la Intervención Municipal, en relación con la situación económico- financiera de SOVIDECU, debida sin duda, como en el propio informe se pone de manifiesto, al escaso tiempo de que dispusieron las funcionarias municipales para la elaboración del mismo”.

Por otro lado y de acuerdo con la documentación que se aportaba junto a este escrito, se trata de parcelas de uso industrial, con una superficie total de 18.501,91 m², con una edificabilidad de 14.890,33 m². La valoración “del solar” que se pretende ceder asciende a 1.340.129,70 euros.

Asimismo, se acordó la oportuna anotación de la cesión gratuita en el Inventario Municipal de Bienes de El Cuervo de Sevilla.

3. Posteriormente, a requerimiento de esta Institución, se nos remitió un segundo informe, de fecha de salida 21 de Septiembre de 2011, emitido también por la Alcaldía-Presidencia, del que resultó, en síntesis, lo siguiente:

- Se ratificaba en la legalidad del procedimiento seguido para la cesión gratuita del suelo a SOVIDECU, S.L., de acuerdo con los informes de los servicios técnicos.

- Sobre la situación económico-financiera de la empresa, reconocía que era “ciertamente difícil, pero este extremo no podrá precisarse hasta que se haya regularizado totalmente la contabilidad de SOVIDECU, tarea en la que en estos momentos estamos inmersos. Una vez terminada la misma, y conocida con exactitud la situación económica y patrimonial de la sociedad municipal, podremos adoptar las decisiones que sean más convenientes para los intereses de la ciudadanía en relación con la continuidad o no de SOVIDECU. Pero, dicho esto, tenemos que reafirmarnos en lo adecuadas, procedentes, y sobre todo necesarias, que han sido las medidas tomadas hasta la fecha: la cesión del PMS ha desbloqueado el proceso de entrega de unas viviendas que ya estaban terminadas, lo que, además de solucionar un gravísimo problema a 46 familias de la localidad, nos ha permitido reducir nuestro pasivo financiero en más de 2.600.000.- €; igualmente, la venta de solares y otras existencias realizadas en las últimas fechas han disminuido la deuda con nuestros proveedores en más de 355.000 €”.

- Sobre el contenido de la cesión del PMS a SOVIDECU, además de recordar que la cesión tiene por objeto, además de la promoción de viviendas, las actuaciones de “promoción económica” y que, en todo caso, el hecho de que se trate de parcelas industriales no impide que los ingresos derivados de la venta de las parcelas pueda destinarse, además de al fin citado, a la promoción de viviendas protegidas.

- Sobre la tasación y valoración irregular de los terrenos, nos decían que “Sobre la tasación y valoración irregular de los terrenos, destacar que ha sido llevada a cabo por la entidad Tasaciones Inmobiliarias S.A., una empresa homologada y de las más importantes del sector, y que la finalidad para la que se solicitó la tasación, la hipotecaria, es, de entre todas, la que menor valor otorga a los inmuebles que se tasan; y ello fue así para que el valor de los terrenos reflejados en el activo de SOVIDECU fuese el más ajustado a la realidad actual del mercado inmobiliario, como sabemos de signo marcadamente bajista. Se pretendía, en definitiva, con esta valoración menor dar una imagen fiel y real del patrimonio de la empresa”.

- Sobre la dación en pago nos decían lo siguiente:

“a) En primer lugar debemos reiterar lo ya manifestado en el apartado primero de este informe: la reversión automática al Ayuntamiento de los terrenos cedidos si en el plazo de 5 años no se destinan a los fines del PMS.

b) En relación con las viviendas del PP5 la situación era la siguiente: Las viviendas se encontraban totalmente terminadas y listas para entregarse, 40 de las mismas estaban vendidas con entregas realizadas por cada adquiriente superior a los 18.000.- €, los compradores legítimamente reclamando la entrega de las viviendas; el contratista de las obras no entregaba las llaves de las viviendas hasta que se le garantizase el cobro de las cantidades que se le adeudaban; si se formalizaba en escritura pública la venta de las viviendas, SOVIDECU recibiría de cada adquiriente aproximadamente 5.000 € y una cantidad similar del Banco por el préstamo promotor, y además los compradores pasarían a subrogarse en el préstamo promotor.

En esta tesitura, había que buscar una solución que desbloquease la entrega de las viviendas pues era prioritario garantizar este derecho fundamental a los compradores de las mismas; dicha solución pasaba por garantizar al contratista de las obras sus derechos de cobro y a la vez otorgar a SOVIDECU el plazo necesario para resolver la difícil situación económica-financiera en la que se encontraba. La solución se encontró y se materializó en un Documento de fecha 10 de Marzo de 2011, de reconocimiento de deuda a favor de ... Sociedad Limitada por importe de 1.220.421,53.- €, que permitió la entrega de las viviendas.

El acuerdo alcanzado lo podemos resumir en los siguientes términos:

- SOVIDECU reconocía adeudar a ... -la empresa contratista de las obras- la cantidad de 1.220.421,53.-€.

- SOVIDECU cedía a ... los derechos de cobro sobre los compradores y las disposiciones dinerarias que debiese recibir del préstamo promotor.

- ... accedía y facilitaba la entrega de las viviendas.

- El saldo deudor pendiente se garantizaba con los terrenos que SOVIDECU recibiría del Ayuntamiento, mediante compraventa con pacto de retro por plazo de cinco años. Tal como se establecía en la cláusula cuarta del documento, de acuerdo con la doctrina de nuestro Tribunal Supremo, esta operación se configuraba como un claro y evidente negocio fiduciario, es decir, de préstamo del contratista a SOVIDECU.

- Si SOVIDECU en cinco años no pagaba la deuda, el contratista podría hacer suyos los terrenos ofrecidos en garantía de la misma.

La Junta General de SOVIDECU, en la que están integrados todos los miembros de la Corporación, en su sesión de 15 de Marzo de 2011 ratificó por unanimidad el contenido del citado documento. La compraventa con pacto de retro se formalizó en escritura de fecha.

c) Respecto de las obras de urbanización, las mismas se encuentran recepcionadas por el Ayuntamiento y las viviendas disponen de los servicios de suministro de energía eléctrica, telefonía, agua, luz y alcantarillado, pavimentadas las aceras y las calzadas, alumbrado público y con las zonas verdes y terrenos para el resto de equipamiento previstos por la normativa vigente, cumpliéndose los requisitos exigidos por la LOUA”.

- Respecto de la alegación que realizaban sobre la cesión del PMS, reiteraban “lo ya manifestado en el apartado anterior de que si en el plazo de cinco años los terrenos no se destinan a los fines del PMS, revertirán al Ayuntamiento. Así aparece recogido en la escritura de cesión de los terrenos cuya copia adjuntamos”.

- Respecto de la situación de SOVIDECU indicaban lo siguiente:

“a) Sobre las entregas de viviendas, señalar que, como se indica en el Informe de 9 de Junio de 2011, los datos del pasivo de SODIVECU que ofrecíamos eran de finales de 2009 y que con la entrega de las viviendas y la venta de solares y existencias realizadas entre los meses de marzo a junio de 2011, el pasivo bancario y la deuda con proveedores, como ya hemos indicado anteriormente, ha logrado reducirse en aproximadamente tres millones de euros. b) es cierto que el Ayuntamiento de El Cuervo ha percibido cuotas de urbanización de propietarios del sector PP-5, caso del Sr. ... que, en virtud de la encomienda de gestión realizada a la sociedad municipal, debieran haber sido abonadas directamente a SODIVECU. Por otro lado, entre otras actuaciones urbanísticas, SODIVECU presentó ante el Ayuntamiento un PERI (Plan Especial de Reforma Interior) del sector UE-4 Kuwait, actuación que le había sido encomendada por el Ayuntamiento mediante Decreto de Alcaldía num. 643/2005, de Junio; parece lógico concluir que si alguien te encomienda una tarea debe proveerte de los medios económicos necesarios para sufragar los gastos -tasas de planeamiento urbanístico- que esa tarea conlleva. c) Los siete solares del sector PP-5 nunca han sido propiedad del Ayuntamiento de El Cuervo de Sevilla, sino de la sociedad municipal SODIVECU, quien ha procedido a la enajenación de los mismos de acuerdo con los convenios alcanzados con los propietarios del Área de Reparto B -donde está incluido el sector PP-5 Carretera de Lebrija-, necesarios para el completo desarrollo urbanístico de dicho sector y del Sistema General de Equipamiento Ambiental adscrito al mismo; y todo ello en virtud de la encomienda de gestión que el Ayuntamiento había realizado a la sociedad municipal para esta actuación urbanística”.

- Por último, respecto del Informe de Secretaría e Intervención, reiteraban “nuestra conformidad con los aspectos formales del mismo y, sin embargo, nuestra afirmación de que las medidas adoptadas desde su emisión por los órganos representativos del Ayuntamiento de El Cuervo han sido las oportunas y necesarias para los intereses generales de la población”.

CONSIDERACIONES

1. Aunque se alude, citándolos meramente, a los distintos motivos por los que la empresa SODIVECU terminó en una situación concursal, no se da explicación alguna de por qué se llega a una situación a todas luces perjudicial para los intereses públicos, ni se hace alusión alguna a las posibles responsabilidades en las que hayan podido incurrir los responsables de la gestión de esta entidad, que la abocaron “a una situación objetiva de concurso de acreedores desde el punto de vista legal”. Situación que el Ayuntamiento ha intentado evitar cediéndole gratuitamente terrenos pertenecientes al PMS.

En este sentido la afirmación que esa Alcaldía realiza en la Memoria para justificar esa cesión gratuita de suelo a la empresa en el sentido de que “SODIVECU ha venido manifestando en su gestión una serie de ineficiencias comunes a las sociedades municipales que unida a la dura crisis económica que padece nuestro país, con especial incidencia, como sabemos, en el sector inmobiliario que han desembocado en la actual situación de insuficiencia financiera, grave situación de impago a terceros y consecuente ausencia de actividad en la que se encuentra la sociedad municipal”, no podemos compartirla como justificación de que una empresa publica municipal, y, por tanto, financiada por la ciudadanía, haya terminado en esta situación.

Ello, en primer lugar, porque es cierto que algunas entidades de esta naturaleza que, teóricamente, surgieron para conseguir con mayor eficacia y eficiencia los objetivos de las administraciones municipales como alternativa a la prestación de servicios a través de la función pública local, en la práctica han terminado en situaciones realmente escandalosas. De hecho, en su día, esta Institución mostró su preocupación por los riesgos que podían entrañar los modelos de gestión de empresas públicas, tanto en materia de personal como de contratación, en relación con la actividad desarrollada por parte de entidades públicas promotoras de vivienda.

Ahora bien, lo que no se puede, en absoluto, es generalizar la situación de una empresa municipal y hacerla extensible a todas las demás, por cuanto ello, sencillamente, no es cierto. Pero es que, además, todos conocemos la incidencia de la crisis económica en el sector inmobiliario, derivada, entre otros factores, de la imposibilidad económica de obtener financiación por parte de los demandantes de vivienda. En el caso que nos ocupa ocurre, según se desprende de la documentación, justamente lo contrario: los adquirentes de viviendas habían abonado ya las cuotas exigibles para la adquisición de las mismas. Al parecer, sólo estarían pendientes de la realización de unos pagos, sin que hubiera oposición alguna a efectuarlos por parte de estos, siempre y cuando se les entregaran las viviendas. Por tanto, el problema derivaba de que la promotora SODIVECU no realizaba los pagos que correspondían a la constructora y, por tal motivo, se negaba a entregar las viviendas.

Cuestión completamente distinta es otro tipo de operaciones que haya podido realizar esa entidad y que hayan provocado, por los motivos que fueran, la crítica situación en la que ha desembocado, pues según se desprende del informe que SOVIDECU, además de realizar promociones de viviendas, tenía otras finalidades.

En todo caso, lo cierto es que, según los informes de los Servicios Técnicos de ese Ayuntamiento, la situación económica de SODIVECU no era otra que la prevista en el art. 363, apdo. 1, e) del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de Julio, con el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital (en adelante, LSC). Es más, la información que se deriva de las contabilidades de tales informes no ha sido desvirtuada con los informes posteriores enviados por ese Ayuntamiento.

De acuerdo con ello, creemos que, efectivamente, en principio no cabía otra solución que declarar la situación concursal para la empresa. Sin embargo, esa Alcaldía-Presidencia, en lugar de ello y con objeto sobre todo, según se desprende de los informes, de poder entregar las viviendas a los adquirentes que habían realizado sus pagos, decide ceder parcelas del PMS para capitalizar la empresa y así poder atender a las deudas de SOVIDECU, entre otras con la empresa constructora, lo que facilitaría la entrega de las llaves de las viviendas a los adquirentes, disminuyendo el pasivo de la entidad y que tales adquirentes se pudieran subrogar en el préstamo que tenía concedido la empresa municipal.

Pues bien, pese a la advertencia de la Secretaría e Intervención Municipal de las gravísimas consecuencias que se podrían derivar para el Ayuntamiento si esa cesión gratuita de suelo no se aplicara a los fines del PMS y no pudiera recuperar los bienes la Corporación para tal finalidad, el Pleno Municipal, por unanimidad, decidió llevar a cabo tal cesión. Se trata, pues, de una importante responsabilidad que ha asumido esa Alcaldía y el resto de los miembros de la Corporación –todos ellos conforman la Junta General de la Sociedad- si, finalmente, los riesgos advertidos por estos servicios técnicos se producen.

Por su parte, esa Alcaldía considera que, en lo que concierne a las parcelas entregadas en dación en pago, no existe riesgo, por cuanto se ha inscrito una cláusula de reversibilidad de las mismas a favor del Ayuntamiento si, en el plazo de cinco años, no se destinan tales parcelas a los fines del PMS.

Sorprende esta afirmación realizada de manera tan rotunda, cuando en el propio Pleno en el que se autorizó la cesión, el portavoz del Gobierno Municipal afirmaba, sin ambages, que se trataba de una “operación de alto riesgo”, para añadir más adelante que el acuerdo a adoptar se encontraba “casi al borde de cometer una ilegalidad”.

Por tanto, y en resumen, es claro que nos encontramos ante una operación de riesgo para el PMS y, por tanto, para los intereses públicos que con el mismo se pretenden alcanzar.

Centrándonos ahora en esta cuestión, es preciso recordar cuáles son los fines a los que se destinan estas parcelas al realizar la cesión gratuita a SOVIDECU. En este sentido, se indican dos finalidades: de un lado, a la promoción de viviendas protegidas y, de otro, a la promoción económica mediante el correspondiente Plan Municipal de Vivienda y Suelo y Plan Estratégico de Desarrollo Local.

A nuestro juicio, incluir entre los fines una alusión a la “promoción económica” no nos parece que contenga demasiada concreción. Ahora bien, llegados a este punto es preciso traer a colación la insistencia del legislador, en todas las leyes del suelo de nuestro país (Ley de Régimen del Suelo y de Ordenación Urbana de 12 de Mayo de 1956, Texto Refundido de 9 de Abril de 1976, Texto Refundido de 26 de Junio de 1992, Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía), sobre la necesidad de crear Patrimonios Públicos de Suelo que faciliten el acceso de la ciudadanía a la vivienda, a partir del Texto Refundido de 26 de Junio de 1992, el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada e incidir en el precio del mercado de solares y, consecuentemente, en evitar la especulación.

Todo ello ha sido tan constante como las previsiones normativas que, sucesivamente, se han ido incorporando a todas estas legislaciones para, al mismo tiempo, permitir el destino de los patrimonios municipales del suelo a otros fines de interés público, lo que ha traído, como consecuencia, que, en demasiadas ocasiones, los PMS no se hayan destinado a los fines para los que fueron previstos por el legislador y, con frecuencia, tras la posibilidad de transformación en dinero de los suelos integrantes de los PMS, han terminado por financiar la crónica situación de crisis de las arcas municipales en tantos y tantos municipios de este país.

Por tanto, no podemos cuestionar la legalidad de destinar el PMS a fines de interés público (art. 75 de la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, en adelante LOUA) como indubitadamente pueden ser la elaboración de un plan estratégico de desarrollo económico y un plan de vivienda municipal, pero un rigor mínimo en la operación habría conllevado explicar en qué consiste, qué costes conlleva y cuál sería el contenido de este Plan.

Por otro lado, según el art. 110.1 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de Junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, es posible la cesión gratuita de los bienes inmuebles patrimoniales cuando su cesión se destine a Entidades o Instituciones públicas y para los fines previstos en el precepto.

Asimismo, el art. 50.1 del Decreto 18/2006, de 24 de Enero, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía, prevé la cesión gratuita a las entidades previstas en el art. 26 de la Ley 7/1999, de 29 de Septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía. No obstante, en el aptdo. 6 del mencionado art. 50 se establece que «Las cesiones gratuitas de bienes integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo se regirán por lo dispuesto en su legislación específica». En este sentido, el art. 76 LOUA, en relación con el art. 75.1.b) LOUA, prevé la posibilidad de una cesión gratuita cuando se destine a usos «declarados de interés público, bien por disposición normativa previa o por planeamiento, bien por decisión del órgano competente de la Administración que corresponda». En este caso, el Pleno del Ayuntamiento.

Por tanto, coincidimos con el informe conjunto de la Secretaría e Intervención Municipal en el sentido de que la cesión gratuita, desde un punto de vista procedimental o formal, a la empresa municipal y para fines de interés público no supone, en sí misma, una irregularidad.

No obstante, hay dos cuestiones que nos preocupan: la primera de ellas, está advertida en el informe de los servicios técnicos y es la relativa a la valoración que hizo de los suelos, no sobre el valor en el mercado, sino por el hipotecario, tal y como ponen de manifiesto estos servicios técnicos del Ayuntamiento, pues la justificación que se da sobre la evolución del mercado exigía tener en cuenta la menor valoración de los inmuebles. A nuestro juicio, la opción elegida -sea dicho con todos los respetos- no nos parece la más adecuada, por cuanto si se hubiera hecho la valoración de acuerdo con el mercado, la propia evolución de éste hubiera fijado el valor real de mercado. Por tanto, el riesgo bajista de la realidad del mercado no tiene por qué llevar, a nuestro juicio, a que la tasación se hiciera como hipotecaria. Téngase en cuenta que estos suelos se han conformado como garantía de unos pagos y, cualquiera que sea el valor de mercado, el hipotecario va a ser, siempre, mucho más bajo.

En segundo lugar, nos preocupa bastante que las cesiones de suelo hayan sido objeto de dación en pago como créditos fiduciarios, pues si SOVIDECU no es capaz de recuperar su situación de solvencia económica, de forma que pueda hacer frente a las deudas que tiene, sencillamente, el Ayuntamiento (SOVIDECU) perdería la titularidad de estos suelos, entregándolos como dación en pago y, en tal caso, entendemos que no entraría en funcionamiento, por no ser posible ello, la cláusula de reversibilidad.

Todo ello con la consecuencia de que, primero, se llegó a la situación técnica de concurso de acreedores de una empresa publica y, posteriormente, con la operación de suelo existe un riesgo importante de que el Ayuntamiento (SOVIDECU) pierda la titularidad del mismo y no pueda recuperarlo, terminando por ser destinado, en tal caso, a fines que nada tienen que ver con la elaboración de un Plan Municipal de Vivienda y Suelo y un Plan de Desarrollo Económico.

Además, de ocurrir todo esto, el resultado práctico sería que no se acude a un procedimiento de licitación pública de enajenación de bienes, que es lo procedente para el interés público de acuerdo con el art. 76.c) LOUA, sino que se opta, por acogerse a las excepciones que prevé este precepto, que posibilita la cesión gratuita a una entidad como SOVIDECU, quien finalmente constituye una garantía hipotecaria sobre tales bienes valorados a un precio inferior al del mercado y que conservan el riesgo de que no reviertan a la entidad. La verdad, nos parece una operación cuando menos arriesgada y que permite eludir las previsiones de la licitación pública que resultan obligatorias cuando el destinatario es una entidad privada, como es el caso de la empresa constructora a la que, finalmente y sin licitación pública, sin cumplir los fines por los que los bienes fueron cedidos a SOVIDECU y por debajo del valor de mercado, pueden ser entregados estos bienes para saldar la deuda de esta entidad pública. De ser cierto esto, y es una hipótesis que podría darse, la gestión no podría ser más nefasta para los intereses municipales.

En definitiva y a modo de conclusión:

1. No hemos podido determinar la causa de la situación que llevó a la empresa SOVIDECU, de capital municipal, a estar incursa en el supuesto del art. 363.1.e) del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de Julio, con el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital.

2. Aunque concluimos que lo más aconsejable es que el Patrimonio Municipal de Suelo se destine, efectivamente, a incidir en el mercado del suelo para evitar la especulación y destinarlo a la construcción de viviendas sujetas al régimen de protección pública y, en el caso de que se destine a otros fines de interés público, éstos posean la máxima concreción posible, en su delimitación, evaluación de costes y promoción de actuaciones, no podemos considerar que la cesión gratuita a una entidad pública de capital municipal para poner en marcha un programa estratégico de desarrollo local y un plan municipal de vivienda, en si misma, no sea ajustada a derecho.

No obstante, al haber utilizado la figura de la garantía hipotecaria para saldar las deudas con la empresa constructora, consideramos que existe un riego cierto de que, finalmente, el suelo del PMS no se destine al cumplimiento de los fines que justificaron la cesión gratuita a SOVIDECU. Ello, por cuanto que, si finalmente esta empresa no salda las deudas en cuya garantía se han ofrecido los terrenos en el plazo de 5 años, la cláusula de reversión no entraría en juego y el Ayuntamiento perdería la titularidad de estos bienes y se destinarían a fines distintos de los que justificaron la cesión a SOVIDECU.

3. La pérdida de la titularidad municipal de los terrenos con motivo de esta operación, o de otras que realice ese Ayuntamiento destinadas a garantizar la solvencia de SOVIDECU, en lugar de proceder a declarar el concurso de acreedores, supondría que las previsiones de la Secretaría e Intervención del Ayuntamiento se habían cumplido y, teniendo en cuenta el informe emitido, los miembros de la Corporación que han votado a favor de la cesión gratuita a SOVIDECU podría tener que asumir una importante responsabilidad, de acuerdo con lo establecido en los arts. 78 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 22 del Real Decreto 2569/1986, de 28 de Noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

 

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA para que, en el futuro, se eviten, en todo caso, operaciones que, desde un punto de vista jurídico formal, puedan ser aceptables, pero que, en la práctica, ponen en riesgo de desnaturalizar el objeto fundamental de todo Patrimonio Público de Suelo, que no es otro, de acuerdo con la exposición de motivos de todas las leyes sobre régimen del suelo y ordenación urbana que se han aprobado en este país y en la comunidad autónoma, que afectar las plusvalías a la colectividad, luchar contra la especulación y facilitar el acceso a una vivienda digna y adecuada, tal y como exige, como compromiso, el art. 47 de la Constitución a los poderes públicos.

RECOMENDACIÓN 1: para que, de acuerdo con los principios de eficacia y el modelo de Administración al servicio de la ciudadanía que configura el art. 103.1 de la Constitución, y de buena administración, se impulse someter al Pleno de la Corporación Local la decisión de solicitar la fiscalización de la Cámara de Cuentas de Andalucía de la actividad económico financiera de SOVIDECU, a consecuencia de la cual se llega a la situación de concurso de acreedores.

RECOMENDACIÓN 2: para que, ante las advertencias realizadas en su informe conjunto de la Secretaría General y de la Intervención Municipal, que no fueron atendidas por los miembros de la Corporación Local que votaron en contra del contenido del informe y no procedieron a iniciar los trámites para el concurso de acreedores, se analice con rigor la situación actual de solvencia de SOVIDECU y, de acuerdo con ello, si procede se adopten urgentemente las medidas que se consideren oportunas para evitar poner en riesgo la situación patrimonial del Ayuntamiento.

RECOMENDACIÓN 3: para que, si a resultas de la operación de cesión del PMS en los términos en que se ha llevado a cabo, finalmente el municipio perdiera la titularidad del mismo, sin poder destinarlo a los fines previstos en la Ley de Suelo, previos los trámites legales oportunos, la Corporación asuma las responsabilidades a que haya lugar, de acuerdo con la normativa establecida sobre el Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones