Condiciones laborales de la policía local

ANTECEDENTES

En esta Institución se tramita expediente de queja promovido por representación del personal por situación discriminatoria de la Policía Local en relación a condiciones laborales.

Del contenido inicial del escrito de queja, los hechos denunciados giran sobre distintos extremos derivados de su relación de empleo -referidos exclusivamente al personal de la Policía Local-, son: imposición de servicios (nocturnos, festivos, turnos, etc.), retribuciones (gratificación, complemento de destino..), condiciones de trabajo (horario, permisos,..), derecho de negociación, etc.

Del contenido de la queja formulada por dicha representación funcionarial, se dio traslado a la primera autoridad municipal, mediante copia del mismo escrito de queja presentado ante esta Institución.

Puntualmente, la Alcaldía-Presidencia de Cazalla de la Sierra atendió nuestra petición de informe, al amparo de nuestra Ley reguladora, y del extenso contenido de su respuesta, podríamos resumir en los siguientes apartados:

- A finales de 2008 se constituyó la Mesa General de Negociación y tras sesiones varias se dio por finalizadas –sin alcanzar acuerdo alguno- con fecha 3 de mayo de 2010 y, hasta la fecha no se ha vuelto a reanudar negociación alguna, en relación a las modificaciones afectantes al estatuto de los empleados públicos (paralización de oferta pública de empleo, reducción de las retribuciones, alteración de las condiciones de trabajo: permisos, acción social, etc., como consecuencia primero del Real Decreto Ley 8/2010 y posteriormente por las sucesivas limitaciones establecidas para el personal al servicio de las Administraciones Públicas por las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado (años 2011–2012).

- La diferencia existente en cuanto al nivel de complemento de destino data del anterior Acuerdo del Personal del año 2002, y sin que hasta la fecha haya sido objeto de revisión.

- La ampliación de jornada laboral de la Policía Local adoptada por el Ayuntamiento para garantizar el libre ejercicio de derechos y libertades de los ciudadanos (disponibilidad del servicio de seguridad ciudadana las 24 horas del día). Todo ello previo reconocimiento por el Ayuntamiento Pleno, así como de su oportuna gratificación.

- La eliminación de la gratificación como consecuencia de la aprobación del Plan de Ajuste Municipal.

- El incremento de la jornada laboral semanal a 37,5 horas desde la entrada en vigor de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el 2012.

- La supeditación de los permisos ordinarios o extraordinarios del personal a las necesidades del servicio. En todo caso, por parte de la Alcaldía se alcanzó acuerdo con la Policía Local, para que todos sus integrantes disfrutaran de sus oportunos permisos.

De la información aportada por la Alcaldía se dio oportuno traslado al representante de personal de la entidad local, de la que, igualmente, merece nuestra siguiente reseña:

- En primer lugar, el promotor de la queja confirma lo indicado por la Alcaldía sobre las negociaciones iniciadas entre las partes y, su posterior ruptura. De retomar esa negociación, se daría solución a los distintos asuntos que siguen pendiente de resolución como los asuntos planteados en esta queja

CONSIDERACIONES

1.- El contexto de las medidas estatales de contención del gasto de personal del sector público.

La incidencia de la crisis económica que desde el año 2008 acontece en nuestro país, tiene su traslación en todos los ámbitos de la actividad de la economía, como lo demuestran las distintas medidas legislativas que se vienen adoptando para dar cumplimiento al programa de Estabilidad y Crecimiento 2009-2013, aprobado por el Consejo de Ministros de 29 de enero de 2010, conforme a los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera acordados en el seno de la Unión Europea.

En relación al sector público, el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, recoge un conjunto de disposiciones para reducir, con criterios de progresividad, la masa salarial del sector público en un 5 por ciento en términos anuales como medida encaminadas a conseguir un ahorro en las partidas presupuestarias correspondientes a las retribuciones del personal del sector público, respecto a las señaladas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado vigente en aquel momento.

Dicho Real Decreto-ley conllevaba la suspensión de los incrementos retributivos adoptados en el Acuerdo Gobierno-Sindicatos para la función pública en el marco del diálogo social 2010-2012 de 25 de septiembre de 2009, en el que se adopta entre otras medidas un incremento salarial del 0,3 por ciento para el año 2010 y una cláusula de revisión salarial con el objetivo de mantener el poder adquisitivo del personal al servicio de las Administraciones Públicas durante la vigencia del acuerdo.

El Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, y su posterior versión en Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 2012,  aparte de adoptar la medida de congelación de las retribuciones para el 2012 (también congeladas en el 2011 tras la reducción del 2010 y la práctica congelación del 2009  - con un crecimiento del 0,3 por ciento -) y de la práctica paralización de las ofertas de empleo público, se adopta una reordenación del tiempo de trabajo de los empleados públicos, estableciendo una jornada ordinaria no inferior a las 37 horas y 30 minutos en promedio semanal. Igualmente se dispone que durante el ejercicio 2012 no podrá realizarse aportaciones a planes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación.

El Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, entre cuyas medidas afectantes al empleo público podemos señalar:

La supresión durante el año 2012 de la paga extraordinaria del mes de diciembre y la paga adicional de complemento específico o pagas adicionales equivalentes del mes de diciembre.

- La posibilidad, con carácter excepcional, de la suspensión o modificación de los convenios colectivos y acuerdos que afecten al personal laboral, cuando concurra causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas.

- La reducción de los días de libre disposición, se suprimen los días adicionales por antigüedad tanto en el caso de las vacaciones como  en el de los días por asuntos particulares y se suspenden los pactos y acuerdos que contradigan estas disposiciones, homogeneizando a la par el régimen de permisos para el personal de todas las Administraciones Públicas.

- Se limita el número de días de asuntos particulares y de días adicionales a los de libre disposición que puedan haber establecido las Administraciones Públicas y se adoptan medidas con la misma finalidad en relación con el personal laboral, así como respecto de las vacaciones.

- En materia de tiempo retribuido para realizar funciones sindicales y de representación, nombramiento de delegados sindicales, dispensas de asistencia al trabajo y demás derechos sindicales, se limitan los actualmente existentes a los estrictamente previstos por la normativa laboral, favoreciendo el incremento de los tiempos de trabajo destinados directamente al servicio público.

- Se modifica temporalmente el régimen retributivo del personal incluido en el Régimen General de la Seguridad Social durante la situación de incapacidad temporal, sin perjuicio de que se establece un mandato dirigido a las Administraciones Públicas a adoptar medidas para reducir el absentismo de su personal.

Igualmente, hay que considerar la aprobación por parte del Gobierno de la nación del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales, juntamente con las precisiones aportadas por el Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se crea el Fondo para la financiación de los pagos a proveedores y Orden HAP/537/2012, Orden HAP/537/2012, de 9 de marzo, por la que se aprueban el modelo de certificado individual, el modelo para su solicitud y el modelo de plan de ajuste, previstos en el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales de 9 de marzo, por la que se aprueban el modelo de certificado individual, el modelo para su solicitud y el modelo de plan de ajuste, previstos en el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales.

Por último, la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2013, continúa con las medidas presupuestarias en materia de gastos de personal, condicionándolos al mandato constitucional de estabilidad presupuestaria, y así se congelan de nuevo las retribuciones, pero en 2013 los empleados públicos  tendrán dos pagas extraordinarias, en los meses de junio y diciembre.

Entre sus puntos relevantes, cabe reseñar el que no se podrá establecer ningún incremento de las retribuciones del personal al servicio del sector público respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2012, pero a efectos comparativos se tendrán en cuenta las retribuciones que obraban en la Ley 2/2012, de 29 de junio, de PGE para el año 2012, obviando la supresión de la paga extraordinaria por el  RDL 20/2012, de 13 de julio y que se consideran inaplicables los acuerdos, pactos o convenios colectivos que contengan cláusulas que establezcan cualquier tipo de incremento.

Pues bien, este bloque normativo ha tenido una incidencia directa en las Administraciones Locales, como en el resto de las Administraciones territoriales, lo que a la postre ha supuesto una alteración sustancial en las retribuciones y condiciones de trabajo de los empleados públicos, en algunos aspectos con carácter igualitario y en otros, diferenciado en función del margen de disponibilidad habilitado por dicha legislación.

2. El derecho a la negociación colectiva.

Con independencia de que la relación de servicios de los empelados públicos viene especialmente regulada por su propio Estatuto, lo cierto es que existe un amplio margen para que por vía de la negociación colectiva se concrete las condiciones de su relación de servicios.

Por negociación colectiva, aclara el artículo 31.2 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), se entiende el derecho a negociar la determinación de condiciones de trabajo de los empleados de la Administración Pública”, aunque supeditada a la Ley, pues su ejercicio deberá respetar en todo caso el contenido del EBEP y sus leyes de desarrollo (artículo 31.5), en efecto, reitera el artículo 33 EBEP que “la negociación colectiva de condiciones de trabajo de los funcionarios públicos que estará sujeta a los principios de legalidad, cobertura presupuestaria…”.  

Junto con esos principios de legalidad y cobertura presupuestaria, el artículo 31.1 EBEP señala que la negociación colectiva de condiciones de trabajo de los funcionarios públicos estará sujeta a los principios de obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia, que se reflejarán su régimen jurídico. 

Los citados principios literalmente se predican exclusivamente de la negociación en el ámbito funcionarial aunque también están presentes en la negociación colectiva del personal laboral: La sujeción de los Convenios Colectivos a la Ley se exige en los artículos 3 y 85 del Estatuto de los Trabajadores (ET), el de cobertura presupuestaria se ha impuesto por reiterada jurisprudencia y doctrina, el principio de obligatoriedad se confirma en el artículo 82.3 ET, el principio de buena fe ya venía exigiéndose en el artículo 89.1 ET, la publicidad de los convenios se garantiza con su publicación en los boletines oficiales, según el artículo 90 ET. Sólo el principio de transparencia, cuyo significado real no se especifica en ningún precepto, no se exige en la legislación laboral, aunque bien podría ser una derivación del principio de buena fe.

Siguiendo las previsiones del EBEP (artículo 31.1.) conviene recordar que los empleados públicos tienen derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional para la determinación de sus condiciones de trabajo.

A esos efectos, se constituirá Mesa de Negociación en las que estarán legitimados para estar presentes, por una parte, los representantes de la Administración Local, y por otra los representantes de los empleados municipales (Delegados o y Juntas de Personal) (artículo 34).

Entre las materias objetos de negociación, se encuentra la aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas así como la determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios (artículo 37.1.a) y b). Ha de tenerse en cuenta que en los últimos años, distintos Tribunales Superiores de Justicia e incluso el Tribunal Supremo ha resuelto la anulación de presupuestos municipales al apreciar la omisión de la negociación colectiva en relación a la modificación de la relación de puestos de trabajo, de la que la plantilla de personal y el presupuesto son el reflejo presupuestario.

Tras la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, se atribuye a dichos órganos el derecho de negociación, con exclusión de las materias donde la Administración ejercitase sus potestades de organización (entre las que se incluía las Relaciones de Puestos de Trabajo). En la práctica, algunas Administraciones llevaban a cabo la negociación de las RPT (sin estar obligadas jurídicamente a ello) y otras se limitaban a informar o dar cuenta a los órganos de representación sindical del borrador de RPT e informarle de su aprobación.

Pues bien, el EBEP introdujo un inciso de gran incidencia al disponer el artículo 37.2.a) que: “Cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el apartado anterior, procederá la negociación de dichas condiciones con las Organizaciones Sindicales a que se refiere este Estatuto”.

La información aportada al expediente, al igual que sucede con relación al sistema de clasificación y ordenación de puestos de trabajo y su valoración, tampoco especifica los factores a los que alcanza la modificación de los complementos específicos y, por lo tanto, la incidencia que la misma haya podido tener en las condiciones de trabajo de los funcionarios que desempeñen los puestos afectados, sin que esta indefinición pueda jugar a favor de eludir trámites que con carácter preceptivo se establece en la legislación y en la jurisprudencia.

Si consta, en la información aportada por la Alcaldía Presidencia, que en el Ayuntamiento se constituyó la Mesa Local de Negociación, si bien inoperativa desde mayo de 2010 -como así nos ha confirmado la Alcaldía- y, lo que se justifica con su confirmación en un contexto de crisis y, por otra parte, por cuanto no adopta ningún acuerdo en el periodo 2008-2010.

En cualquier caso, la Sentencia de 2 de diciembre de 2010 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, razona la obligación actual de negociar las RPT del personal funcionario en las Mesas de Negociación en los siguientes términos:

“Frente a estas afirmaciones, procede subrayar que el razonamiento utilizado por la sentencia recurrida consiste precisamente en que dicho precepto ha sido derogado por la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público, a la sazón vigente, novedad que, en su artículo 37.2 aclara qué condiciones de trabajo deben ser objeto de negociación obligatoria, aunque pretendan establecerse como consecuencia del ejercicio por la Administración de sus potestades de organización.

Y en el artículo 37.1.c) se recogen, entre otras, “c) Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos  humanos”.

En consecuencia, la nueva regulación exige, contrariamente a lo prevenido en la citada Ley 9/87, que las decisiones de las Administraciones que afecten a sus potestades de organización, entre las que cabe citar las relativas a la aprobación de las Relaciones de Puestos de Trabajo como instrumento técnico legalmente previsto para llevar a cabo la ordenación del personal, en cuanto repercutan en las condiciones de trabajo de los funcionarios, sean objeto de negociación con las organizaciones sindicales.

A la vista de todo ello y de conformidad con el artículo 29, apartado 1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales de las disposiciones anteriormente reseñadas.

RECOMENDACIÓN : Que se promuevan las acciones oportunas para reactivar el funcionamiento normal de la Mesa General de Negociación con sometimiento a la misma de las materias objetos de negociación

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones