Defendemos que se reconozca a la asociación denunciante su condición de interesada en el procedimiento sancionador

Recordamos a la Dirección General de Consumo su deber de resolver y le recomendamos que se reconozca a la asociación denunciante la condición de interesado en el procedimiento sancionador, con todos los efectos legales que de dicho reconocimiento deben derivarse.

ANTECEDENTES

La asociación promotora de queja manifiesta que, con fecha de agosto de 2019, presentaron denuncia ante la Dirección General de Consumo contra BIMBO DONUTS IBERIA, S.A.U. por la publicidad en su web (www.bimbo.es) de una serie de productos que no podrían tener la consideración de artesanos de acuerdo con la norma de calidad para el pan .

En la denuncia se solicitaba el inicio de las actividades inspectoras para el esclarecimiento de los hechos y que se les notificara, en su caso, la tramitación llevada a cabo al respecto de la apertura de expediente sancionador y de la resolución que se adoptase.

El Servicio de Inspección y Normativa de Consumo acusó recibo de la denuncia, mediante escrito registrado de salida con fecha de septiembre de 2019.

En el mismo escrito se comunicaba a la asociación de consumidores que la presentación de la denuncia no le confería la condición de interesado y que no procedía comunicarle la incoación, en su caso, del procedimiento sancionador puesto que no existían normas reguladoras del procedimiento que así lo estableciesen.

La asociación presentó alegaciones, con fecha de enero de 2020, manifestando su oposición respecto de su falta de consideración como interesada y solicitando a la Dirección General de Consumo la remisión de la información relativa a las actuaciones llevadas a cabo en el expediente.

Se remitían en sus alegaciones a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la noción de interés legítimo, que no sólo contemplaría los intereses directos sino también los indirectos, lo que supone que todo interés individual o social tutelado por el Derecho indirectamente con ocasión de la protección del interés general pueda considerarse interés legítimo.

Aludían a su condición de asociación de defensa de intereses colectivos de consumidores y usuarios, apoyando su consideración de interesada de acuerdo con el artículo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con los artículos 24.1 y 37.c del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

Señalaban así que “teniendo en cuenta el cumplimiento de los fines que nos son propios según nuestros estatutos, permite identificar nuestra pretensión con el interés legítimo basado en la defensa de los derechos generales, colectivos o difusos de los consumidores adquiriendo por tanto la condición de interesado de conformidad con lo dispuesto en el art 4 de la Ley 39/21015.

(…) Es de especial importancia, dad nuestra condición de asociación de consumidores y los fines que nos son propios, conocer el resultado de nuestra actividad de denuncia frente a los abusos del mercado hacia los consumidores y la respuesta dada por la administración a las mismas, y valorar de esta forma nuestras actuaciones en nuestra labor de servir como instrumento que contribuya a equilibrar el funcionamiento del mercado frente a conductas como la denunciada.”

En respuesta a dichas alegaciones, el Servicio de Inspección y Normativa de Consumo remite a la asociación de consumidores escrito, registrado de salida con fecha 27 de mayo de 2020, reiterando que la presentación de denuncia no le confiere la condición de interesado y que no procede comunicarle, en su caso, la incoación de procedimiento sancionador de acuerdo con la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La asociación promotora de queja traslada a esta Institución su firme oposición a la falta de consideración como interesada en el procedimiento sancionador que pueda tramitarse, así como a la falta de comunicación de incoación del expediente sancionador

Insisten en que es de especial importancia, dada su condición de asociación de consumidores y los fines que le son propios, conocer el resultado de su actividad de denuncia y la respuesta dada por la administración frente a conductas como la denunciada.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- De la obligación de resolver a cargo de la Administración Pública.

El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC), establece que «la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación».

Incluso cuando se produzcan la prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, o bien la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, habrá de dictarse resolución que consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Únicamente quedan exceptuados de la obligación de resolver los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, o los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

Debe añadirse que el apartado 6 del artículo 21 LPAC establece que «El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo», pudiendo dar lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria.

Debemos resaltar que la obligación de resolver alcanza a todos los procedimientos y a todos los trámites que comprenda el procedimiento y así lo requieran, por lo que debe entenderse incluido el trámite iniciado tras recibir solicitud interesando el reconocimiento de la condición de interesado, que debe ser objeto de respuesta expresa aunque dicha solicitud se produzca en relación a un procedimiento sancionador.

No cabe duda de que el procedimiento sancionador se inicia de oficio, no obstante, dicho procedimiento puede venir motivado por una denuncia ciudadana, ya sea motivada por la mera defensa de la legalidad o bien porque la persona se vea afectada especialmente por la conducta infractora.

En este último caso, el denunciante puede incluir expresamente una solicitud para que se le tenga por interesado en el procedimiento que se tramite.

Esta solicitud podrá venir motivada bien porque el denunciante considere que ostenta derechos que pueden resultar afectados por la decisión que se adopte, o bien porque alegue intereses legítimos, individuales o colectivos, que puedan resultar afectados por la resolución sancionadora.

Esta solicitud del denunciante debería dar lugar a una respuesta expresa por parte de la Administración, estimatoria o desestimatoria de la petición, incluyendo una valoración concreta de la concurrencia o no del derecho o interés alegado por el denunciante.

Así, esta Institución considera que esa Dirección General de Consumo está obligada a dictar una resolución administrativa por la que, una vez efectuada dicha valoración, se acepte o deniegue al denunciante su condición de interesado y, consecuentemente, los derechos asociados a tal condición.

Consideramos que esta decisión no puede limitarse a una mera comunicación de la persona responsable de la tramitación de los expedientes sancionadores, sino que debería configurarse como verdadero acto administrativo en el que se incluya la motivación de las causas por las que no concurría el interés legítimo alegado por la parte denunciante para tenerle como interesado.

Asimismo, la notificación debería incluir la debida expresión de los recursos que procedan contra el acto, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos.

Segunda.- Sobre la valoración de la condición de interesado en el procedimiento sancionador en materia de consumo.

El Servicio de Inspección y Normativa de Consumo sostiene que, conforme a lo previsto en el artículo 62.5 LPAC, relativo a la iniciación del procedimiento sancionador por denuncia, la presentación de la misma no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento. Y que no procede comunicar al denunciante la incoación, en su caso, del procedimiento sancionador porque no existen en la actualidad normas reguladoras en el procedimiento que así lo prevean (artículo 64.1 LPAC).

La asociación se remite al artículo 4 LPAC, que define el concepto de interesado, para fundamentar su interés en el procedimiento sancionador que se pudiera iniciar tras su denuncia. Señala dicho precepto:

«1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.»

Añaden que el artículo 4.2 (Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca) debe ponerse en relación con los artículos 24.1 y 37.c del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (TRLDC), del siguiente literal:

«Artículo 24. Legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios.

1. Las asociaciones de consumidores y usuarios constituidas conforme a lo previsto en este título y en la normativa autonómica que les resulte de aplicación, son las únicas legitimadas para actuar en nombre y representación de los intereses generales de los consumidores y usuarios.»

«Artículo 37. Derechos de las asociaciones de consumidores y usuarios.

Las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito supraautonómico, legalmente constituidas e inscritas en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios tendrán derecho, en los términos que legal o reglamentariamente se determinen, a:

(...)

c) Representar, como asociación de consumidores y usuarios, a sus asociados y ejercer las correspondientes acciones en defensa de los mismos, de la asociación o de los intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores y usuarios.»

A la vista de estos preceptos, argumenta la asociación que ostenta la condición de interesada al actuar en nombre y representación de los intereses generales de los consumidores y usuarios. Además, que la defensa del consumidor y usuario constituye el fin principal de la asociación.

Apela también al posicionamiento de esta Institución y otras equivalentes a nivel estatal y autonómico con respecto a la consideración de las asociaciones de consumidores como titulares de intereses colectivos y difusos.

Efectivamente esta Institución ha tenido ocasión de trasladar a esa Dirección General de Consumo su posicionamiento con respecto a la condición del denunciante en el procedimiento administrativo sancionador tras la entrada en vigor de la LPAC.

En nuestra Resolución de 23 de abril de 2018 hacíamos referencia a la jurisprudencia creada en torno al concepto de “denunciante cualificado”, posición que adquiere cuando la imposición de la sanción puede producir un efecto positivo en su esfera jurídica por otorgarle un beneficio directo o eliminar una carga o gravamen que estuviese soportando.

De acuerdo con dicha jurisprudencia, el interés del denunciante no queda restringido a la posibilidad de obtener una reparación de daños y perjuicios, sino que puede concretarse en la adopción de medidas correctoras impuestas por la Administración, como la de cese en la conducta infractora, que redunden igualmente en beneficio del denunciante.

Dicha jurisprudencia también ha señalado que incumbe su alegación y prueba al denunciante que se arrogue un interés legítimo.

Con respecto a las asociaciones que actúan en defensa de los intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores, señalábamos que no se colocan en la misma posición que un denunciante cualquiera que pudiera tener interés en la protección de la legalidad sino que pretenden que la Administración sancione los hechos e impida su reiteración y adopte las medidas necesarias para la reposición de la situación alterada.

Por lógica, sólo teniendo acceso al procedimiento sancionador pueden comprobar la eficacia de su denuncia y, en su caso, la represión administrativa de la conducta contraria a los intereses de los consumidores y usuarios.

De modo particular se pone de manifiesto cuando con la obtención de una resolución sancionadora se pretende también la reposición de la situación alterada o la indemnización de daños y perjuicios ocasionados por la infracción en favor de la generalidad de los consumidores.

Hacíamos entonces referencia a la sentencia del Tribunal Supremo, de 7 de julio de 2017, dictada en recurso de casación núm. 1783/2015, que concluía reconociendo la legitimación de una Fundación ecologista en un procedimiento sancionador tras haberse producido una serie de vertidos en el medio marino.

Las consideraciones expuestas en dicha sentencia en torno al concepto de interés legítimo y, en particular, de las asociaciones portadoras de intereses supraindividuales, planteábamos que fueran trasladables al ámbito del consumo y, especialmente, cuando la posible infracción se produzca en la prestación de servicios económicos de interés general (suministros esenciales, servicios de telecomunicaciones, servicios financieros básicos...), por la especial naturaleza de los bienes e intereses que se trata de proteger.

Las infracciones en esta materia pueden perjudicar a una pluralidad de personas consumidoras, cuya mejor protección entendemos debe acompañarse necesariamente de la reposición de la situación alterada o la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados.

Sin embargo, la respuesta de la Dirección General de Consumo, basada en el informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía de 21 de octubre de 2016, sostiene que no procede llevar a cabo comunicación alguna al denunciante en ausencia de norma que así lo prevea tras la entrada en vigor de la LPAC.

Por el mismo motivo también se justifica la denegación de cualquier comunicación a las asociaciones que actúen en defensa de los intereses colectivos y difusos de los consumidores que puedan resultar afectados por la resolución sancionadora.

Frente a dicha postura, estimamos oportuno reiterar las manifestaciones trasladadas en nuestra Resolución de 23 de abril de 2018 cuando concluíamos que:

“(...) los Servicios de Consumo deben valorar en cada caso si concurre un interés legítimo del denunciante para otorgarle los derechos inherentes a cualquier interesado en el marco del procedimiento sancionador, aplicando a tal efecto la jurisprudencia relativa al “denunciante cualificado” y asumiendo que el interés legítimo alegado por el denunciante no necesariamente ha de vincularse con la posibilidad de obtener una reparación por los daños y perjuicios, sino que puede concretarse en el beneficio derivado de la adopción de medidas correctoras como puede ser el cese en la conducta infractora que le perjudica.

(...) que las asociaciones de consumidores y usuarios, cuando actúan en defensa de los intereses difusos de las personas consumidoras, deben ser consideradas como interesados en un procedimiento administrativo sancionador siempre que resulte acreditado que tales intereses pueden quedar afectados por la decisión administrativa que se adopte en dicho procedimiento.”

Como apoyo de nuestra postura podemos citar la más reciente sentencia del Tribunal Supremo, de 28 de enero de 2019, dictada en recurso de casación núm.4580/2017, que vuelve a pronunciarse sobre la legitimación del denunciante, recordando que la tendrá cuando además ostente un interés legítimo.

En relación con la apreciación de la existencia de este interés legítimo del denunciante señala en su F.J. Segundo, por referencia a sentencias anteriores, que “(...) si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (...)”.

En su F.J. 4 señala expresamente su doctrina jurisprudencial, en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión del recurso de casación, en los siguientes términos:

“Se reitera la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la legitimación del denunciante, sintetizada en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia, sin que se aprecie, en este caso, la necesidad de modificarla o matizarla.”

Este pronunciamiento de nuestro Alto Tribunal nos hacen ratificarnos en la plena validez de la jurisprudencia creada en torno al concepto de “interés legítimo” alegado por el denunciante para otorgarle su condición de interesado en el procedimiento administrativo.

Del mismo modo entendemos que sigue teniendo validez la jurisprudencia creada en torno a la participación como interesado en el procedimiento administrativo sancionador de entidades que actúan en defensa de unos intereses colectivos que quedan afectados por el carácter positivo o negativo de la decisión administrativa que se adopte.

En consecuencia, estimamos necesario analizar caso por caso el interés alegado por el denunciante, ya sea a título individual o colectivo, y la posible incidencia de la resolución sancionadora que se dicte sobre el mismo.

En el caso concreto objeto de queja, la asociación promotora denunciaba incumplimiento de la normativa sobre calidad del pan en la publicidad colgada en la web de la entidad denunciada, considerando que podría estar perjudicando los intereses de muchos consumidores, cuya defensa constituye su objeto social.

No está actuando, por tanto, en defensa de los intereses particulares de un consumidor, ni en aras del interés particular de la asociación, sino en defensa de los intereses colectivos y difusos de los consumidores, dando así expreso cumplimiento a su objeto social.

De acuerdo con esta denuncia y los fines de la asociación, entendemos que la misma ostenta un interés legítimo a ser parte en el procedimiento y obtener información sobre las actuaciones desarrolladas en el mismo y la resolución dictada.

De este modo, podrá conocer el posicionamiento de la Administración y, en caso de adoptarse medidas correctoras para obligar a la empresa al cumplimiento adecuado de sus obligaciones de información, podría trasladar dicho posicionamiento a los consumidores para su debido conocimiento y podría reclamar idénticas medidas en casos similares de los que pueda tener noticias.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECOMENDACIÓN 1. - concretada en la necesidad de resolver, con las debidas formalidades, el escrito presentado por la parte afectada con fecha de enero de 2020, en el que realiza alegaciones respecto a su posible consideración como interesado en el procedimiento sancionador.

RECOMENDACION 2. - para que se reconozca a la asociación denunciante la condición de interesado en el procedimiento sancionador que se haya iniciado como consecuencia de su denuncia, con todos los efectos legales que de dicho reconocimiento deben derivarse.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz