Demora en la valoración de la discapacidad en la población reclusa y la consiguiente falta de continuidad en la percepción de la PNC

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Tenemos el agrado de ponernos en contacto con usted en relación con el expediente de queja arriba indicado, promovido de oficio, relativo a las singularidades que presenta la población reclusa en relación con las demoras en la valoración de la discapacidad como con las prestaciones no contributivas (PNC) en diferentes aspectos.

Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz.

ANTECEDENTES

I. Ante todo queremos aclarar que el ámbito específico de la presente queja está centrado en la caracterización que ostenta este tipo de reclamaciones en torno a la valoración de la discapacidad y las Pensiones No Contributivas (PNC) cuando sus solicitantes o beneficiarios tienen la condición de personas internas en prisión.

Obviamente, en ambas cuestiones, la Institución del Defensor del Pueblo Andaluz dispone de una dilatada trayectoria de intervenciones que ha permitido acumular un relato en favor de la mejor garantía para la ciudadanía a la hora de acceder a las prestaciones que estas ayudas recogen. Sin ir más lejos, citamos como referencia la reciente tramitación de la queja 19/1559, junto a todo el repertorio de actuaciones que se dejan señaladas en los respectivos Informes Anuales presentados al Parlamento de Andalucía.

II.- Como explicamos a partir de toda la experiencia acumulada en la tramitación de estas quejas, debemos deducir la existencia de un rasgo singularizado que viene dado cuando la parte interesada es una persona interna en prisión. Ese carácter especial ha merecido un tratamiento específico desde el área responsable de Prisiones de esta Institución y que se traduce en dos modalidades de problemas que se expresan en las quejas que llegan desde los Centros Penitenciarios: los retrasos en los procesos de valoración y dificultades de percepción en casos de traslados de los internos entre sus destinos de prisión.

a) En relación a las demoras en la valoración de la discapacidad con los siguientes expedientes de queja:

En el expediente de queja 18/2508 la solicitud del interno del centro penitenciario Sevilla II tiene entrada en la Delegación Territorial de Sevilla el 01/03/2018, informándose con fecha 01/08/2018 que se le ha dado cita para valoración el 24/09/2018 (casi 7 meses para ser reconocido), fecha en la que estaba previsto que el equipo de valoración se desplazara al centro.

La misma Delegación Territorial nos informa en la queja 18/5967 que la solicitud del interno del centro penitenciario Sevilla II tiene entrada el 23/03/2018, informándose con fecha 27/11/2018 que con fecha 12/11/2018 un equipo del CVO se desplazo al centro penitenciario (casi 8 meses para ser reconocido).

De forma similar en el expediente de queja 18/5335 la solicitud del interno del centro penitenciario de Jaén tiene entrada en la Delegación Territorial de Jaén el 06/09/2018, informándose con fecha 14/11/2018 que “con respecto a las solicitudes de discapacidad de personas recluidas en prisión, disponemos de un protocolo con esta institución, y acudimos a la misma, cuando al menos tenemos 4 solicitudes de reconocimiento, … Actualmente, estamos atendiendo las solicitudes de prisión que entraron en el mes de junio, por tanto a esta persona previsiblemente, el reconocimiento se le hará en enero” de 2019. Posteriormente, nos comunica el interno que fue valorado el 18/01/2019 y que le ha sido notificada en abril de 2019 la resolución en la que se le reconoce un 45% de discapacidad (unos 4 meses para ser valorado y casi 8 para dictarse la resolución).

En el expediente de queja 18/6154 la solicitud del interno del centro penitenciario Córdoba tiene entrada en la Delegación Territorial de Córdoba el 27/02/2018, siendo reconocido el 05/07/2018 y se emite Resolución con fecha 14/11/2018 (casi 5 meses para ser reconocido, y 9 para dictar resolución).

En relación a la Delegación Territorial de Málaga se ha tramitado el expediente de queja 18/6397, que iniciado en octubre de 2018 no ha sido hasta el 09/04/2019 cuando hemos recibido el informe en el que se nos comunica que «En relación a la solicitud de fecha 10/05/2017 de Reconocimiento de Grado de Discapacidad … señalar que dentro de la grabación de datos del expediente inicial figuró como domicilio personal y a efectos de notificación el domicilio de la persona representante, por lo cual se procedió a tramitar una cita “ordinaria” y no a ejecutar el protocolo de citación fijado para las personas interesadas que se encuentran en internamiento penitenciario, ya que en estos casos la persona no acude a nuestro Centro de Valoración, sino que uno de los Equipos de Valoración del citado Centro se desplaza al centro penitenciario … Cuando tenemos constancia de la situación se aplica el protocolo establecido y se emite Dictamen Técnico Facultativo, en sesión de valoración celebrada el día 18/03/2019, donde se determina el grado de discapacidad de la persona interesada, en aplicación de los baremos vigentes. Posteriormente, se emite la Resolución administrativa correspondiente de fecha 19/03/2019».

La misma Delegación Territorial en el expediente de queja 18/3870, tras su incoación en el mes de julio de 2018 no ha sido hasta el 17/04/2019 cuando hemos recibido el informe en el que se nos comunica que «El interesado presenta solicitud de revisión de grado de discapacidad con fecha 01/07/2016. En base a dicha solicitud, se emite nuevo Dictamen Técnico Facultativo por parte del Centro de Valoración y Orientación de la Discapacidad de Málaga, en sesión de valoración celebrada el día 16/05/2018, donde se determina el grado de discapacidad … en aplicación de los baremos vigentes, y se emite la correspondiente Resolución administrativa de fecha 16/05/2018, la cual tiene fecha de salida de esta Delegación Territorial el 06/06/2018».

En estos dos últimos expedientes la demora supera los 22 meses.

b) En relación a la percepción de la pensión no contributiva:

Similar situación se reproduce cuando los internos ya vienen percibiendo por su discapacidad una pensión no contributiva y son trasladados de centro penitenciario, ya que esto puede provocar una falta de continuidad en la percepción de la pensión. Este cambio de residencia suele aparejar demoras o retrasos importantes en la percepción efectiva de la ayuda en tanto en cuanto no se actualiza dicha circunstancia modificativa; incluso en algún caso hemos constatado que tras arduas gestiones era recuperado el pago, pero el interno había vuelto a ser trasladado de centro.

En el expediente de queja 17/4829 el interesado nos traslada que venía percibiendo una PNC hasta que en octubre de 2016 es trasladado desde el CP de Castellón al CP Puerto I, donde es informado por la trabajadora social de que "ya habían empezado a arreglarle la paga", pero tras sufrir un infarto en enero de 2017 es trasladado al CP Sevilla II siendo informado por la trabajadora social que tiene que volver a pedir los informes médicos para que siga percibiendo la PNC, sin embargo pasado el mes de Agosto seguía sin percibirla.

A este respecto se nos informó por la Delegación Territorial de Sevilla que a fecha 15/11/2017 no tienen constancia de ningún tipo de prestación a favor del interno, ni haber recibido ninguna solicitud a su nombre. Y por la Secretaria General de Instituciones Penitenciaria en enero de 2018 que el interno ha sido traslado al CP Alicante II donde se le esta gestionando el reconocimiento de la discapacidad como requisito previo para obtener la PNC, estando la tramitación a la espera del CVO de Sevilla.

Solicitado nuevo informe a la Delegación Territorial de Sevilla, se nos comunica el 25/05/2018 que el interesado presentó solicitud de reconocimiento de grado de discapacidad el 12/06/2017 estando en el CP Sevilla II, que en diciembre de 2017 fue trasladado al CP Alicante II y el 20 de marzo de 2018 nuevamente trasladado al CP de Zuera (Zaragoza). Que se va a iniciar nueva solicitud de reconocimiento en Zaragoza y van a enviar escrito desistiendo de la valoración de la discapacidad en Sevilla.

En el expediente de queja 18/3821 hemos sido informados por el Centro de Encuentro y Acogida del Ayuntamiento de La Línea de la Concepción que el interesado era usuario del centro y que tras solicitar la concesión de PNC no se pudo completar por falta de documentación y su ingreso con fecha 5 de enero de 2018 en CP Botafuegos (Algeciras), siendo posteriormente trasladado al Psiquiátrico Penitenciario de Sevilla, centro que les reclama la documentación para enviar desde allí la solicitud de PNC; y que tras la puesta en libertad del interesado se retoma por el Centro de Encuentro y Acogida la tramitación de solicitud de PNC.

En el expediente de queja 18/5307, tras comunicarnos el interesado, interno en el centro penitenciario de Sevilla II, tener reconocida una discapacidad del 67% y las dificultades para tramitar la solicitud de la PNC, hemos sido informados por la Delegación Territorial de Sevilla con fecha 21 de febrero de 2019 de lo siguiente:

• Que examinado el expediente … “la solicitud de PNC se encuentra grabada en la base de datos de pensiones no contributivas de esta Delegación con fecha de apertura de expediente 22/08/2018”.
• Que “el elevado número de solicitudes presentadas durante las anualidades 2017 y 2018, unido a la circunstancia de disminución del personal adscrito al Servicio de Gestión Económica de Pensiones derivado de situaciones de incapacidad temporal, y de la resolución del concurso de traslado, ha conllevado un considerable retraso en la tramitación de los expedientes relativos al reconocimiento de PNC durante dichas anualidades”.
• Que “en la tramitación y despacho de los expedientes se guarda, de conformidad con lo establecido en el artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, el orden riguroso de incoación de los asuntos, salvo situaciones de especial vulnerabilidad debidamente acreditadas mediante informe del asistente social o documentación especifica remitida a estos efectos, que puedan motivar orden en contrario, las cuales no constan en el caso que nos ocupa; no obstante se le informa que la solicitud referenciada se tramitará en el menor plazo posible”.

 Por último, en el expediente de queja 18/6016 el interesado, interno del centro penitenciario Puerto I, nos expone que con fecha 4 de Enero de 2018 ingresa en dicho centro, viniendo cobrando hasta dicha fecha PNC gestionada por los servicios sociales de León, procediéndose por el centro con fecha 12 de marzo de 2018 a solicitar el traslado de expediente a la provincia de Cádiz. Siendo con fecha 10 de abril siguiente cuando se remite la documentación requerida por el Servicio de Traslados de PNC-Cádiz, y tras información solicitada por los trabajadores sociales del centro se comunica por dicho Servicio que "la resolución definitiva del traslado depende únicamente de que el Centro de Valoración y Orientación de Cádiz refleje el % de discapacidad, y que hasta la fecha y desde marzo de 2018 se encuentra «comunicado CVO»”.

Con fecha 21 de enero de 2019 se recibe informe de la Delegación Territorial de Cádiz informando que fue valorada la discapacidad del interno por el CVO con fecha 15 de noviembre de 2018, reanudándose el pago de la pensión en diciembre de 2018 con efectos de abril de 2018.

La anterior relación de quejas permite ratificar el relato de quejas que se han tramitado recientemente cuyos interesados son internos en prisión y expresan sus dificultades singulares a la hora de acceder a las prestaciones de las PNC. De ahí que para realizar un abordaje más adecuado el Defensor del Pueblo Andaluz acordó incoar la presente queja de oficio.

Teniendo en cuenta los antecedentes descritos, se estima oportuno realizar las siguientes 

CONSIDERACIONES

Primera.- La buena administración y demás principios que rigen la relación entre la Administración y el Administrado.

Viene a establecer la Constitución Española en su artículo 103 que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».

En desarrollo de dichas previsiones constitucionales, la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a reseñar que «el articulo 103 establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares».

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.            Dichos principios igualmente se contemplan en el art. 4, disponiendo que la organización y funcionamiento de dicha Administración se articulará de forma que se garantice la eficacia y diligencia máximas en el cumplimiento de sus funciones y en la prestación de sus servicios, así como que la actuación coordinada de dichos órganos y entidades se articulará mediante la planificación de la actividad dentro de cada Consejería, estableciendo objetivos comunes a los que deben ajustarse los distintos centros directivos, órganos, entidades y delegaciones territoriales.

            Aprovechando actuaciones anteriores desplegadas por esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz, debemos insistir en la necesidad de una reordenación de los recursos públicos de medios materiales y personales especialmente adscritos a la gestión de estas PNC. La prolongada situación de retraso en la resolución de los expedientes de PNC que se viene produciendo y la falta de adopción de las medidas necesarias que permitan la tramitación de estos expedientes en los plazos legalmente previstos, hace preciso extremar el cumplimiento por parte de esa Administración de los principios generales que está obligada a observar en su actuación.

Por su parte, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece, en su art. 3.1, que las Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación, entre otros, los principios de: d) racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión; g) planificación y dirección por objetivos; h) eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

De modo más concreto, el art. 69.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, establece que la planificación de los recursos humanos en las Administraciones Públicas tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles, así como que las Administraciones públicas podrán aprobar planes para la ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, alguna de las medidas previstas en el apartado 2 del citado precepto.

            En definitiva, estas normas imponen a esa Administración, en su funcionamiento, la obligación de ordenar adecuadamente sus recursos en orden a la prestación eficaz y eficiente de los servicios que tiene encomendados.

            Ante estas circunstancias, debe tenerse en cuenta que en el ámbito de la gestión de las pensiones de la Seguridad Social, en el que se inscriben estas prestaciones, recientemente se ha adoptado por parte del INSS un Plan Extraordinario de Trabajo para las provincias que tienen mayores retrasos en la gestión para evitar la acumulación de expedientes y los retrasos en su resolución.

            En este sentido, y a tenor de la situación existente en las provincias andaluzas en orden a la tramitación de los expedientes de PNC, especialmente en las provincias de Málaga y Sevilla, por parte de la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía deberán adoptarse las medidas extraordinarias que procedan con el fin de revertir esta situación y asegurar la resolución de los expedientes de solicitud de Pensiones no Contributivas en el plazo establecido en las normas reguladoras de este procedimiento y evitar la acumulación de retrasos en su resolución.

            Por todo ello, y teniendo en cuenta que el art. 17.2 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, establece que esta Institución velará para que la Administración Autonómica resuelva, en tiempo y forma, las peticiones y recursos que le hayan sido formulados, nos permitimos trasladar a esa Consejería, y a la Dirección General de Personas Mayores y Pensiones no Contributivas, las medidas indicadas.

            Igualmente reseñamos, la oportunidad de aplicar determinados mecanismos de mejora en la inter-relación administrativa en esta particular cuestión. Efectivamente, hablamos de la aplicación de medidas de gestión, ya sea a un nivel de Instrucción o de modificación de la propia normativa, para garantizar la más eficaz aplicación de estas mejoras propuestas por parte de todas las Administraciones implicadas. Para ello, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz se dirigirá ante el Defensor del Pueblo estatal a fin de promover desde esa instancia las acciones de mejora que se han identificado para someterlas a consideración y, en su caso, a procurar su aplicación en los demás ámbitos territoriales.

            Segunda.- Del procedimiento de valoración de la discapacidad.

La Ley 4/2017, de 25 de septiembre, de los Derechos y la Atención a las Personas con Discapacidad en Andalucía, obedeció a la necesaria adecuación de la normativa autonómica a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo, pasando desde el enfoque asistencial al de garantía de derechos. Así, su Exposición de Motivos reconoce la obligación de los poderes públicos de atención específica a las personas con discapacidad, obligación recogida en las principales normas de nuestro ordenamiento jurídico (art. 49 en concordancia con los arts. 9 y 14 de la CE., o el propio Estatuto de Autonomía para Andalucía en los arts. 10.3.15.º y 16.º, 14, 24, 37.1 5.º y 6.º, o 169.2).

Esta norma viene a regular en su artículo 36 a los Centros de valoración y orientación (CVO) de personas con discapacidad, estableciendo:

«1. Los centros de valoración y orientación de personas con discapacidad se configuran como la estructura física y funcional de carácter público destinada a la valoración y orientación de las personas con discapacidad. De igual modo, será su función contribuir a la mejora de la calidad de vida de las personas con discapacidad y la de sus familias, a través de la orientación y el asesoramiento, para que puedan ejercer sus derechos y acceder a los recursos que puedan corresponderles de acuerdo con la normativa aplicable.

2. Corresponderá a estos centros la valoración y calificación de la situación de discapacidad, determinando su tipo y grado. Esta tipificación y graduación serán la base para el reconocimiento de las medidas de acción positiva, derechos económicos y servicios que pudieran corresponder a las personas con discapacidad de acuerdo con la normativa aplicable. No obstante lo anterior, las personas pensionistas a que se refiere el artículo 4.2 del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social acreditarán su grado de discapacidad en los términos que se prevean reglamentariamente por la normativa estatal.

3. Los centros de valoración y orientación de personas con discapacidad dependerán de la Consejería competente en materia de servicios sociales. Por vía reglamentaria se desarrollarán su organización y funciones, que serán, al menos, las establecidas en el artículo 12.3 del texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, así como el procedimiento administrativo de reconocimiento de grado de discapacidad.

4. La Consejería competente en materia de servicios sociales velará por la mejora continua y por la calidad de los servicios que presten los centros de valoración y orientación».

A estos efectos, según la exigencia contenida en el artículo 36.3, se publicó en el BOJA de fecha 5 de abril de 2018 (nº 65) el Acuerdo de 27 de marzo de 2018 del Consejo de Gobierno por el que se aprobaba el Plan Anual Normativo para 2018, en cuyo Anexo se contempla el “Decreto por el que se regula el procedimiento de reconocimiento del grado de discapacidad”. Sobre dicho desarrollo normativo la última información recibida en el seno de la queja de oficio Q 16/6978 que data del mes de Septiembre de 2018 se indicaba “... hallándose en la actualidad sometido al trámite de consulta previa ...”, desconociendo en estos momentos en qué trámite de su proceso se encuentra.

De la misma forma, mediante el referido informe se nos da traslado de la Instrucción 2/2018, de 2 de Julio, de la Dirección General  de Personas con Discapacidad en relación a la agilización y simplificación del procedimiento de Valoración del Grado de Discapacidad.

Por otro lado, y con el fin de mejorar la calidad de actuación fue elaborado el I Plan de Mejora de los CVO 2014-2016, comprendiendo el proceso de valoración en cuanto a la gestión administrativa desde la recepción de la solicitud de grado de discapacidad hasta la emisión de la resolución del grado de discapacidad, el certificado de discapacidad y el dictamen técnio-facultativo.

Como principales características de calidad del proceso, que constituyen recomendaciones de buena práctica que deben darse en el proceso de valoración en los CVO, se establecieron como indicadores para su evaluación, entre otros los siguientes:

• Las respuestas de las demandas de valoración se realizarán dentro del tiempo máximo establecido por Ley, debiendo ser resueltas el 100% de las solicitudes en un tiempo inferior a 6 meses.
• La cita para la valoración se obtendrá en el menor plazo posible desde su solicitud, debiendo tener cita en un tiempo inferior a 1 mes el 85% de las solicitudes. Desde la fecha de solicitud del reconocimiento del grado de discapacidad y la primera cita no debe transcurrir más de 1 mes.

            A finales de 2017, una vez finalizado el periodo de dicho Plan, fuimos informados de que el II Plan de Mejora se encontraba pendiente de aprobación tras haber sido ampliamente negociado y participado entra la Dirección General, las Delegaciones Territoriales y los profesiones de los CVO, siendo la previsión de que “vería la luz de forma inminente”. Sin embargo, no tenemos noticias de que dicha aprobación se haya producido.

            Tercera.- De la pensión de invalidez en su modalidad no contributiva.

Las prestaciones no contributivas o asistenciales constituyen un mecanismo de protección de las personas necesitadas, para cuya percepción no se precisa la existencia de un periodo previo de cotización, ya que su finalidad es atender situaciones de necesidad ante la falta de unos ingresos mínimos. Como prestación asistencial, se trata de una verdadera prestación del Sistema de Seguridad Social, cuyo reconocimiento se hace con independencia de la insuficiencia o falta de cotización a la Seguridad Social, acreditando una insuficiencia de recursos económicos, y consistente tanto en una prestación económica como de asistencia sanitaria.

La normativa básica que resulta de aplicación en esta materia es el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, que aprueba el Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS) y el Real Decreto 357/1991, de 15 de marzo, que desarrolla reglamentariamente la regulación en materia de prestaciones no contributivas.

Así, señalan los artículos 66.1 c) y 373.1 b) de la LGSS, que le corresponde al Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO) la gestión de las prestaciones no contributivas, determinando en el apartado 2, del  artículo 373, que las referidas pensiones no contributivas de jubilación e invalidez, podrán ser gestionadas, en su caso por las Comunidades Autónomas. Siendo en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía competencia de la Dirección General de Personas Mayores y Pensiones no contributivas.

La referida normativa viene a determinar los requisitos exigidos a los beneficiarios de este tipo de prestación (art. 363 del RDL 8/2015 y art. 1 del RD 357/1991), así como en el desarrollo reglamentario de regulación de las PNC, otras cuestiones de interés al objeto que nos ocupa, como la carencia de renta o ingresos (art. 11), las rentas o ingresos computables (art. 12), la unidad económica de convivencia (art. 13), las revisiones del grado de discapacidad (art. 5), o la obligación del beneficiario de comunicar los cambios de su situación (art. 16.1), en este caso en los siguientes términos:

«Los perceptores de las pensiones de invalidez y jubilación, en sus modalidades no contributivas, vendrán obligados a comunicar, en el plazo máximo de treinta días desde la fecha en que se produzca, cualquier variación de su situación de convivencia, estado civil, residencia, recursos económicos propios o ajenos computables por razón de convivencia, y cuantas puedan tener incidencia en la conservación o en la cuantía de aquélla».

            Cuarta.- Identificación de problemas en la valoración de la discapacidad y la gestión de las PNCs de la población reclusa.

Las disfunciones que afectan de forma general a toda la ciudadanía en la gestión de estas prestaciones, se ven agravadas en lo que respecta a la población reclusa, que viene a expresar una particular circunstancia en la tramitación y gestión de estas ayudas. Sin duda, la condición de persona interna en prisión condiciona el proceso de solicitud, valoración, trámites y abonos de las PNC.

Como hemos explicado, el Defensor del Pueblo Andaluz recibe muchas quejas en relación al funcionamiento de estos Centros de Valoración y Orientación (CVO), lo que supone que se tramiten tanto quejas individuales de personas discapacitadas o sus familiares, como quejas de oficio con objeto de abordar temas más generales, como es el caso del ya referido expedientes de queja de oficio 16/6978 que aborda esta problemática de forma más amplia y general “Procedimiento de reconocimiento de la discapacidad en Andalucía”, y la queja de oficio 19/1561 incoada con objeto de valorar la gestión de las PNC en las Delegaciones de Sevilla y Málaga, o el expediente de queja 17/5222 que hacía también referencia a la población reclusa pero en relación a la incidencia de sus traslados “Falta de continuidad en la percepción de la PNC tras el traslado de centro penitenciario”.

Por ello la pretensión del presente expediente es incidir en relación a las personas internas en los centros penitenciarios de nuestra Comunidad Autónoma, tanto en las demoras que se producen en la valoración de la discapacidad de este colectivo, como en conocer la evolución de los trabajos de los que fuimos informados en el referido expediente de queja 17/5222 “trabajos para el alta en nómina de las personas trasladadas, de forma que se iniciará el abono de la pensión desde el momento en que se acepte el traslado, antes de la iniciación del procedimiento de revisión de oficio, en aras a una mayor agilidad administrativa”, y que confiaban que “esté operativo con la mayor brevedad posible, antes del fin de año, según los desarrollos de los evolutivos planificados por el Departamento de Informática de esta Consejería”.

Del estudio de los expedientes reseñados en los antecedentes de la presente resolución podemos llegar a varias conclusiones. A tal efecto, procedimos a dividirlos en dos grupos: los expedientes donde los internos nos trasladaban una demora en la valoración de su discapacidad; y los expedientes donde a los internos tras ser trasladados de centro penitenciarios habían dejado de recibir la PNC que venían recibiendo.

En cuanto a la demora en la valoración de la discapacidad podríamos resumirlo en el siguiente cuadro:

Nº de queja	Delegación Territorial	Plazo de reconocimiento	Plazo en dictar resolución
Q 18/2508	Sevilla	7 meses	-
Q 18/5967	Sevilla	8 meses	15 días
Q 18/5335	Jaén	4 meses	8 meses
Q 18/6154	Córdoba	5 meses	9 meses
Q 18/6397	Málaga	-	Más de 22 meses
Q 18/3870	Málaga	-	Más de 22 meses

Todos los expedientes de queja se corresponden con expedientes del mismo año, siendo distintas las Delegaciones Territoriales de las que dependen los CVO que deben proceder a la valoración. Tenemos dos expedientes de la Delegación Territorial de Sevilla, dos de la Delegación de Málaga, uno de la Delegación de Jaén y otro de la Delegación de Córdoba.

Sobre la cuestión analizada de los plazos en que se producen los reconocimientos y posterior resolución en la que se concreta el grado de discapacidad, podríamos decir que se da una media entre 5 y 7 meses en el primer caso y entre 8 y 9 meses en el segundo. Mención aparte deberíamos hacer respecto a los expedientes correspondientes a la Delegación Territorial de Málaga donde se superan en ambos casos los 22 meses.

Las distintas Delegaciones Territoriales nos trasladan las diferentes causas de las demoras producidas, así la de Sevilla informa que “... contamos con 4 centros penitenciarios, y aunque no tenemos recursos de coche y chófer, contamos con un equipo de profesionales que están dispuestos a desplazarse a los diferentes centros un día al mes para realizar la valoración … nuestro procedimiento normal por falta de recursos estamos tardando un mínimo de 6 meses en citar (aunque nuestro procedimiento establece 6 meses) … criterio de espera de que exista un mínimo de solicitudes que rentabilicen la ausencia de un equipo del centro, si transcurrido 6 meses solo contamos con una solicitud, se desplazan para realizar la valoración”.

Por su parte la Delegación de Jaén, además de justificar la demora en las bajas del personal, contar con un médico menos que no es posible sustituir al ser la RPT de médico rehabilitador cuando el trabajo que realiza es de médico valorador, se comunica que “... disponemos de un protocolo, acudiendo cuando al menos tenemos 4 solicitudes de reconocimiento, por cuestiones de eficacia y eficiencia”.

Como decíamos, mención aparte merecen los informes de la Delegación Malagueña que en el primero de los expedientes de queja 18/3870, tras solicitarse informe en Julio de 2018 no es hasta abril de 2019 cuando lo recibimos después de dos reiteros y varias llamadas telefónicas, donde se limita a informar sin mayor explicación que tras la solicitud del interno de fecha 1/7/2016 se emite Dictamen Técnico Facultativo de fecha 16/5/2018 y Resolución de la misma fecha. Por tanto, toda vez que el interno nos escribe a finales de Junio de 2018 desde un centro penitenciario de Cádiz sin tener ninguna noticia, nos cabe la duda de si tiene o no conocimiento de la referida Resolución, y de si a tenor del grado de discapacidad reconocido (66%) esta o no percibiendo la PNC que le corresponde.

Respecto al segundo de los expedientes de queja 18/6397, de la misma forma tras solicitarse informe en octubre de 2018 no es hasta abril de 2019 cuando lo recibimos igualmente después de dos reiteraciones y varias llamadas telefónicas, comunicando que tras la solicitud de mayo de 2017 «dentro de la grabación de datos del expediente inicial figuró como domicilio personal y a efectos de notificaciones el domicilio de la persona representante, por lo cual se procedió a tramitar una cita “ordinaria” y no a ejecutar el protocolo de citación fijado para las personas que se encuentran en internamiento penitenciario … Cuando tenemos constancia de la situación … se aplica el protocolo establecido y se emite  Dictamen Técnico Facultativo de fecha 18/3/2019 y Resolución de fecha 19/3/2019.

Por lo tanto, más allá de la posibilidad de un error puntual, posible y subsanable, y la posterior demora hasta el reconocimiento y resolución, lo cierto es que la versión de lo ocurrido por el interesado viene a completar este lapso de tiempo que se indica en el informe. Así, tras una primera citación ante el CVO el 24/10/2017, y ser conducido el interno desde el centro penitenciario a las instalaciones del CVO, se indica que se ha de seguir el protocolo (el interno vuelve al centro y no se realiza la valoración), se remite a una segunda citación, que tras reiteradas comparecencia del representante ante el CVO se cita para el 25-4-2018 nuevamente en el propio CVO por lo que vuelve a suspenderse. Y al parecer, no es hasta marzo de 2019 cuando se lleva a cabo (Dictamen Técnico de 18/3/2019).

Realizando una valoración conjunta de estos plazos, ya hicimos referencia al I Plan de Mejora de los CVO 2014-2016, que venía a indicar entre sus principales características de calidad del proceso que las respuestas de las demandas de valoración se realizarán dentro del tiempo máximo establecido por Ley, debiendo ser resueltas el 100% de las solicitudes en un tiempo inferior a 6 meses, así como que desde la fecha de solicitud del reconocimiento del grado de discapacidad y la primera cita no debe transcurrir más de 1 mes, debiendo tener cita en un tiempo inferior a 1 mes el 85% de las solicitudes.

Por lo tanto, debemos de entender que la mención a la primera cita se corresponde con la fecha del reconocimiento que del plazo recomendado de 1 mes pasamos a la media entre 5 y 7 meses; y de la misma forma la mención a que el 100% de las solicitudes han de ser resueltas en un tiempo inferior a los 6 meses se corresponde con la fecha de la resolución, que nos sitúa en una media entre 8 y 9 meses. Es decir en todos los casos se sobrepasan los plazos máximos de calidad del proceso establecidos en el Plan de Mejora.

Sobre dicha cuestión nos ha sido aportado el Informe de la Secretaria General Técnica de la Consejería de fecha 15 de octubre de 2018 en relación al plazo máximo de resolución del Procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad. Así, por la Dirección General de Personas con Discapacidad se elevo la siguiente consulta: ¿Debemos entender que el plazo para resolver el procedimiento de grado de discapacidad es de 6 meses, en aplicación del Decreto 141/1993, de 7 de septiembre, o de 3 de meses, plazo estándar por defecto para cualquier procedimiento?, concluyéndose lo siguiente:

«En virtud de lo anteriormente expuesto, este Servicio de Legislación considera que el plazo máximo para resolver el procedimiento para el reconocimiento del grado de discapacidad, es el de seis meses, plazo que establece el Decreto 141/1993, de 7 de septiembre, el cual continúa vigente y resulta aplicable.

La referencia que el Decreto 141/1993, de 7 de septiembre, hace al Real Decreto 1723/1981, de 24 de julio, ha de entenderse hecha a la normativa que le sustituye, es decir, al Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre.

De igual modo que la referencia que el Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, hace a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ha de entenderse hecha a la Ley 39/2015, de 1 de octubre».

No vamos a entrar a valorar en el presente expediente la referida respuesta, sino tan solo hacer referencia a que una vez concluido que el plazo máximo para resolver no es el de 3 meses sino el de 6 meses, al igual que ocurre con el Plan de Mejora, nos encontramos con que también se sobrepasan los tiempos máximos establecidos.

Respecto a los expedientes donde a los internos habían dejado de recibir la PNC que venían percibiendo, podríamos resumirlo en el siguiente cuadro:

Nº de queja	Delegación Territorial	Demora para resolver
Q 17/4829	Sevilla	más de 6 meses
Q 18/5307	Sevilla	más de 6 meses
Q 18/3821	Cádiz	más de 1 año
Q 18/6016	Cádiz	más de 9 meses

Como rasgo común en estos expedientes, nos encontramos por un lado que la interrupción de la prestación se produce cuando los internos son trasladados a diferente centro penitenciario, y por otro lado cuando se vuelve a realizar una valoración de su discapacidad se producen las mismas demoras ya comentadas.

En lo que respecta a la actuación de la Delegación Territorial de Sevilla en el expediente de queja 17/4829, con independencia de no constar a fecha 15/11/2017 la solicitud, que posteriormente se admite presentada con fecha 12/06/2017, y con independencia de haber perdido su competencia de actuación en virtud de los sucesivos traslados del interno a Alicante y Zaragoza, lo cierto es que desde la solicitud del interesado en junio de 2017 a su traslado a Alicante en diciembre de 2017 han transcurrido 6 meses sin que al parecer se realizara tramite alguno en el expediente.

Y respecto al segundo de los expedientes de queja 18/5307, a la fecha de emisión del informe en febrero de 2019 aún no había sido concluido, justificando el considerable retraso en la tramitación en el elevado número de solicitudes presentadas, la disminución del personal adscrito al Servicio de Gestión Económica de Pensiones, y de la resolución de un concurso de traslado.

En el expediente Q18/6016 tras ser trasladado el interesado desde el centro penitenciario de León a uno de la provincia de Cádiz, fue solicitado el traslado de expediente de León a la provincia de Cádiz en abril de 2018, no siendo hasta el 15/11/2018 cuando es valorada la discapacidad del interno por el CVO, reanudándose el pago de la pensión en diciembre de 2018 con efectos de abril de 2018.

Por último, aprovechamos la presente Resolución para insistir en que  entendemos que el hecho de que la persona solicitante -ya sea de la valoración de sus discapacidad o del reconocimiento de la prestación- se encuentre en prisión, o que se produzca su ingreso cuando ya ha adquirido la condición de beneficiario de la prestación, sí es un dato que, al menos en ámbito de la gestión, debe ser tenido en cuenta, ya que no solo puede redundar en su propio beneficio sino en los derechos de un tercero como puede ser la unidad familiar de la que formaba parte.

A estos efectos, se nos indicaba en el seno de la queja de oficio 17/5222 que “la normativa estatal no recoge actuaciones específicas para los supuestos de personas reclusas solicitantes y/o beneficiarias de pensiones no contributivas, siguiéndose, por tanto, en estos casos, el procedimiento establecido de forma general para cada caso”.

Por otro lado, se añadía que “al no ser un dato declarable o necesario en cuanto a la determinación del derecho a la pensión, y en consonancia con lo establecido en la Ley 158/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, las personas solicitantes/beneficiarias no están obligadas a informar del hecho de encontrarse en prisión … dado que no existe ningún dato requerible al respecto y se trata de un dato sensible, cuya consignación específica podría suponer una vulneración de los derechos de las personas  solicitantes/beneficiarias, no existe en el sistema de gestión de pensiones no contributivas ningún identificador específico de la circunstancia de hallarse en prisión”.

A pesar de ser un dato sensible, y que atrae la especial protección y deber de reserva, entendemos que sí existe la obligación por parte del solicitante/beneficiario de comunicar tal circunstancia, y por parte de la administración de tratar y gestionar dicha información, sin que ello suponga una vulneración de la Ley 158/1999.

Concluimos en insistir en relación a la respuesta recibida a nuestra Recomendación del expediente de queja 17/5222, conocer la evolución de los  “trabajos para el alta en nómina de las personas trasladadas, de forma que se iniciará el abono de la pensión desde el momento en que se acepte el traslado, antes de la iniciación del procedimiento de revisión de oficio, en aras a una mayor agilidad administrativa”, y que confiaban que “esté operativo con la mayor brevedad posible, antes del fin de año, según los desarrollos de los evolutivos planificados por el Departamento de Informática de esta Consejería”.

Y en relación a la implementación en el sistema de gestión de las pensiones no contributivas de un identificador específico que permita conocer la condición de interno del solicitante, fuimos informados que se había elevado al IMSERSO tal petición.

            Quinta.-  Conclusiones

Analizada la normativa de aplicación, tanto en el proceso de valoración de la discapacidad como de la pensión de invalidez no contributiva, y teniendo en cuenta que lo analizado en la presente resolución sería trasladable a todos los ciudadanos, ha sido nuestra pretensión poner el acento sobre la población reclusa y sus peculiares circunstancias.

Hemos querido acreditar la especial dificultad que presenta esta población que suma, a los avatares generales que pueden encontrar en las dificultad de la gestión del sistema de PNC, aquellas otras trabas que se añaden gravosamente en sus peticiones por su condición de internos en prisión.

 Básicamente, hemos descrito dos situaciones reiteradas. De un lado, los retrasos provocados por la escasa frecuencia de acceder a las sesiones exploratorias de los Equipos de Valoración que deben trasladarse hasta los Centros Penitenciarios. De otro lado, los frecuentes traslados de estos beneficiarios entre Centros suponen continuos cambios en las competencias territoriales de los órganos gestores de las PNC, entre las diferentes provincias andaluzas y, no digamos, cuando el traslado implica cambio de Comunidad Autónoma.

Por lo uno y lo otro, los internos se ven envueltos en procesos de actualización de los requisitos para acreditar la PNC lo que acostumbra a significar que los pagos se suspenden o interrumpen durante meses.

En suma, la propia finalidad de equidad y justicia social que persigue el modelo de Pensión No Contributiva debe ponerse en valor a la hora de responder a las necesidades evidentes de este sector de población reclusa que merece un especial esfuerzo y atención para perfeccionar el alcance y significado de esta ayuda social para este específico colectivo desfavorecido.

Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a la Consejería de Igualdad y Políticas Sociales la siguiente 

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO  de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.

RECOMENDACIÓN 1 de que los Centros de Valoración y Orientación (CVO), aunque agrupen varios expedientes de reclusos para disponer su traslado a los Centros Penitenciarios, respeten los plazos máximos para concluir sus informes en términos de equidad con los demás expedientes.

RECOMENDACIÓN 2 de que se proceda a la conclusión y aprobación del II Plan de Mejora, que a finales de 2017 se encontraba pendiente de aprobación tras haber sido ampliamente negociado y participado entre la Dirección General competente, las Delegaciones Territoriales y los profesiones de los CVO.

RECOMENDACIÓN 3 para que con independencia de la comunicación ya realizada al IMSERSO, se implemente en el sistema de gestión un identificador específico que permita conocer la circunstancia de interno en centro penitenciario del interesado, tanto de los expedientes de valoración de discapacidad como de solicitudes de pensiones no contributivas, aplicando las debidas garantías de reserva y confidencialidad de dicho dato.

RECOMENDACIÓN 4  Que se concluyan de forma urgente los trabajos para el alta en nómina de las personas trasladadas de Centro Penitenciario, de forma que se inicie el abono de la pensión desde el momento en que se acepte el traslado, antes de la iniciación del procedimiento de revisión de oficio.  

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz