Denegación de renta básica de emancipación por falta de subsanación de solicitud, notificación de actos administrativos, sistema de notificación edictal en menoscabo de las garantías procedimentales

El objeto de la queja versa sobre la resolución de la solicitud de renta básica de emancipación que presentó la interesada en esa Delegación Provincial. En concreto, mediante resolución de 13 de Julio de 2011, le fue comunicado que se le tenía por desistida de su solicitud para el reconocimiento del derecho a la renta básica de emancipación, dándose así por concluso el procedimiento y ordenando el archivo del expediente.

Según el tenor literal de dicha resolución, con fecha de 14 de Abril de 2011 le fue requerida a la interesada la subsanación de su solicitud, por un plazo de diez días, si bien no pudo entregarse la notificación, por lo que se repitió en dos ocasiones posteriores (en fechas de 25 de Abril y 19 de Mayo de 2011), que también resultaron infructuosas, de forma que se procedió a la publicación de la notificación en el BOJA, dándole el indicado plazo de diez días, que no cumplió al desconocer, alegaba, que se le había requerido la subsanación de la solicitud.

Contra esta resolución de 13 de Julio de 2011, la interesada formuló recurso de reposición, presentado con fecha de 28 de Julio de 2011, exponiendo, entre otras razones, que nunca tuvo conocimiento del requerimiento de subsanación al no haberse dejado en su domicilio aviso alguno, afirmando que en las notificaciones que se le realizaron no constaba el número de la vivienda, lo que invalidaría el intento de notificación. Este recurso de reposición fue también desestimado, mediante Resolución de esa Delegación Provincial de 5 de Agosto de 2011, que le fue debidamente notificada a la interesada, fundamentando la desestimación en el incumplimiento del requerimiento de subsanación de la solicitud en el plazo de diez días concedido.

Con tales antecedentes, estimamos oportuno admitir a trámite la queja e interesar informe a esa Delegación Provincial, ya que la persona promotora de esta queja justificaba su desacuerdo con la actuación administrativa seguida, en que los intentos de notificación personal de la subsanación de su solicitud que se enviaron al domicilio indicado en dicha solicitud, carecían del número de la calle, motivo por el cual nunca llegaron a su destino. Y, según pudimos comprobar, la notificación que se le envió con fecha de 14 de Abril de 2011, registro de salida número ..., carecía efectivamente del número del domicilio, indicando únicamente la calle, el código postal, la población y la provincia.

También nos decía la persona promotora de la queja que, desde esa Delegación Provincial, ante la imposibilidad de entregar la notificación personal, no se adoptaron otras medidas alternativas, como tratar de contactar con ella por teléfono o correo electrónico, más aún constando en su solicitud el número de teléfono y la dirección de correo electrónico, a través de los cuales se le podría haber comunicado la necesidad de subsanar la solicitud sin necesidad de publicar en el BOJA, abocándola de este modo al incumplimiento y, por tanto, a tenerla por desistida de su solicitud.

Solicitado informe a esa Delegación Provincial sobre el asunto planteado, nos fue remitido mediante oficio con registro de salida de 20 de Octubre de 2011, número ..., con el siguiente contenido:

“PRIMERO: Dª. ... solicitó renta básica de emancipación con fecha 18.03.2011, iniciándose expediente nº 29-RBE-.../11. En dicha solicitud se señalaba, como dirección a efectos de notificación, en su apartado 1º, c/ ... (sin número), C. Postal 29640 Fuengirola (Málaga). Igualmente en su apartado 3.1, se indica un número de referencia catastral que, al comprobarse a través de la aplicación informativa del Catastro, se indica no corresponder a ningún inmueble. Por otro lado, en el apartado 6º de la solicitud, Autorización Expresa Notificación Telemática, no se cumplimenta la casilla por la que se autoriza a emplear dicho medio de notificación.

SEGUNDO: Por todo ello, con fecha de 11.04.2011 se emitió requerimiento de subsanación, que conforme se indica en la resolución de 13 de julio de 2011, se intentó notificar dos veces: con fecha 24.04.2011 y 19.05.2011, infructuosamente; por ello resultaba obligada su publicación en BOJA, conforme a la normativa vigente, ya que la solicitante no autorizó su notificación telemática, posibilidad que se le ofrecía expresamente en el impreso.

A ello se debe añadir que el amplio número de solicitudes (más de siete mil en Andalucía, de las que unas tres mil corresponden a Málaga en dicho período) hacen materialmente imposible comunicar telefónicamente con los interesados para comprobar la dirección de las notificaciones que libremente han designado, siendo una diligencia mínima exigible a ellos el cumplimentar los datos básicos de su solicitud (propriam turpitudinem non est alleganda); el requerir telefónicamente crearía además el problema de no poder resolver archivando hasta en tanto no exista un requerimiento formal, lo que demoraría asimismo la tramitación de las solicitudes. Igualmente, el consignar un número de referencia catastral que no corresponde a la realidad hubiera determinado, en una interpretación formalista de la normativa de aplicación, la exclusión de su solicitud, que se intentó evitar mediante los intentos de notificación al domicilio indicado por la propia solicitante.

TERCERO: Con fecha 13.07.2011 se resuelve archivando la solicitud, presentando la interesada recurso de reposición que es desestimado con fecha 05.08.2011. Con fecha de 24.08.2011 presenta nuevo escrito, de queja, que conforme a lo dispuesto en el Decreto 262/1988 no puede tramitarse como tal al no reunir los requisitos que en éste se establecen; al tampoco reunirse los requisitos del art. 108 de la Ley 30/92, se resuelve con fecha 19.09.2011 inadmitiendo este recurso”.

Del contenido de este informe dimos traslado a la propia interesada para que efectuara las alegaciones que tuviera por convenientes.

En su escrito de alegaciones, nos dice la intersada, entre otras cuestiones, que aunque es cierto que el número de su vivienda fue cumplimentado en el domicilio de notificación con posterioridad, la realidad es que la dirección completa aparecía en el recuadro de vivienda objeto del contrato de arrendamiento, en el certificado de empadronamiento o en el informe de Catastro. Asimismo, argumenta que “ puede que faltara la cruz en la casilla por la que se autorizaba expresamente la notificación telemática, pero que en su solicitud se consigna el correo electrónico y que, por sentido común, ante la imposibilidad de notificación en el domicilio, se le podría haber enviado al correo electrónico”.

Por otra parte, nos dice, en lo que respecta a la inexactitud de la referencia catastral, que se trata de una cuestión perfectamente subsanable ya que, al parecer. el titular de la vivienda según el Catastro no coincidía con el nombre del arrendador que firmó el contrato. Y, por último, manifiesta que le resulta incomprensible que no le puedan telefonear para comunicarle la necesidad de subsanar su solicitud por el hecho de que en esa Delegación haya aproximadamente tres mil solicitudes, puesto que no todas estas solicitudes habrán presentado problemas de notificación.

Evacuado el informe sobre las razones que tenía esa Delegación Provincial para tener por desistida a la interesada de su solicitud de renta básica de emancipación, así como realizadas las correspondientes alegaciones por la propia interesada, esta Institución se propone estudiar, analizar y valorar la normativa aplicable tanto en materia de procedimiento administrativo común como en materia de renta básica de emancipación.

El artículo 70 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), establece en su apartado 1.A) que las solicitudes de iniciación de los procedimientos deberán contener, entre otras menciones, la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

En relación con esta mención, el artículo 59 de la misma Ley prescribe en su apartado 1 que las notificaciones se practiquen por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. Y en su apartado 4 determina que cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este mismo artículo, o bien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento en su último domicilio y en el Boletín Oficial que corresponda.

De acuerdo con una interpretación rígida y estricta de estos preceptos de la norma procedimental común, la actuación seguida por esa Delegación Provincial en el asunto objeto de la presente queja pudiera considerarse conforme a Derecho: a consecuencia de una omisión del propio interesado al rellenar su solicitud, se ignora el número de la calle de su domicilio y el piso, por tanto, intentada la notificación, no ha sido posible comunicarle el acto administrativo, luego procedería la notificación por medio de anuncios en Boletín Oficial.

Sin embargo, no puede olvidarse que la renta básica de emancipación es una ayuda directa del Estado creada con el objetivo de facilitar la emancipación de los jóvenes, destinada al apoyo económico para el pago del alquiler de la vivienda que constituye su domicilio habitual y permanente (artículo 1 del Real Decreto 1472/2007, de 2 de Noviembre, por el que se regula la renta básica de emancipación). Es decir, que para solicitar esta ayuda es requisito necesario pagar el alquiler de una vivienda que sea el domicilio habitual y permanente del solicitante. No en vano, el artículo 2 del Real Decreto citado exigía, para poder percibir la renta básica de emancipación, el cumplimiento de una serie de requisitos, entre el que se encontraba el de ser titular del contrato de arrendamiento de la vivienda en la que residan con carácter habitual y permanente.

Cabría pensar, por tanto, que el domicilio del solicitante de la renta básica de emancipación es la propia vivienda alquilada, más aún cuando –como sucede en la presente queja- coincide la vivienda objeto del alquiler (cuyos datos fueron completamente consignados) con el domicilio de notificación, faltando en éste únicamente el número y el piso.

En el mismo sentido se pronuncia la Orden de 26 de Diciembre de 2007, de la entonces Consejería de Obras Públicas y Transportes, que establece el procedimiento en Andalucía para el reconocimiento del derecho a la renta básica de emancipación, cuyo artículo 2.1 señala que podrán percibir la renta básica de emancipación todas aquellas personas que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 2 del Real Decreto 1472/2007, de 2 de Noviembre, y sean o vayan a ser titulares del contrato de arrendamiento de la vivienda en la que residan o vayan a residir con carácter habitual y permanente; extremo que, además, se acompaña con una declaración responsable.

Por tanto, una lógica decisión, ante la incompleta dirección del domicilio a efectos de notificación del interesado, hubiera sido la de completarla con los datos de la vivienda objeto del alquiler para el que se solicita la ayuda, puesto que la misma es o va a ser el domicilio habitual y permanente del solicitante. Esta lógica determinación queda, si cabe, más patente, si se tiene en cuenta que los responsables de la tramitación de la solicitud tuvieron que indagar si la referencia catastral de la vivienda objeto del alquiler correspondía o no a algún inmueble.

Pero es más, si no se hubiera caído en la cuenta de que el domicilio es el mismo que el de la vivienda alquilada, podría haberse remitido un mensaje electrónico a la propia interesada, advirtiéndole de la necesidad de subsanar su solicitud y advirtiéndole de la imposibilidad de notificarle en su domicilio. Es cierto, en este sentido, que no figuraba cumplimentada (con una “ x”) la casilla por la que se autorizaba expresamente la notificación telemática. Pero también es cierto que la interesada sí que había señalado su dirección de correo electrónico, con lo cual, de manera implícita o tácita, estaba consintiendo este medio de contacto que podría haber evitado una consecuencia tan drástica como la de tenerla por desistida por no atender un requerimiento de subsanación. Es decir, la falta de cumplimentación de la reseñada casilla, cuando se ha consignado la dirección electrónica, no debe hacer pensar que no se autoriza este medio alternativo de comunicación. Si la interesada no hubiera permitido en ningún caso este medio, tampoco hubiera indicado cuál era su dirección.

Pero es más, la antes citada Orden de 26 de Diciembre de 2007 establece en su artículo 5.4.b), primer inciso, que «Para que las notificaciones a las personas interesadas puedan llevarse a cabo utilizando medios o soportes informáticos o electrónicos, de conformidad con lo previsto en el artículo 28 de la Ley 11/2007, de 22 de Junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, será preciso que estas hayan señalado dicho medio de notificación como preferente o hayan consentido su utilización, mediante identificación de una dirección electrónica al efecto».

Por tanto, la notificación electrónica puede llevarse a cabo cuando el ciudadano ha señalado este medio de notificación como preferente, pero también cuando «hayan consentido su utilización, mediante identificación de una dirección electrónica al efecto», como ha sido el caso de la presente queja, y alega la propia interesada.

No somos ajenos al hecho de que la propia solicitante ha debido tener mayor diligencia en la cumplimentación de su solicitud. Pero también creemos que el objeto de dicha solicitud y la documentación que la acompañaba, ofrecían suficientes datos para evitar una notificación infructuosa y hacer recaer sobre la solicitante una consecuencia o perjuicio tan grave como la pérdida del derecho al tenerla por desistida.

No entendemos de otra forma la aplicación de los principios de buena fe, confianza legítima, eficiencia en la actuación, servicio a los ciudadanos, proximidad a la ciudadanía y buena administración, previstos en los artículos 3 de la LRJPAC y 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, todo ello con objeto de evitar situaciones indeseables derivadas de la rígida y estricta aplicación normativa.

Y es que, en última instancia, la situación hubiera exigido al menos el contacto telefónico, sin que nos parezca una justificación para no haberlo realizado el importante número de solicitudes que se presentaron en esa Delegación Provincial, pues, como dice la propia interesada, se presume que no todas ellas han estado rodeadas de las mismas circunstancias para la notificación.

Por el interés que plantea, nos parece conveniente traer aquí a colación algunos pronunciamientos jurisprudenciales de los que se pueden extraer conclusiones, como el de la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de Noviembre de 2011 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 3ª), según la cual:

“Con carácter general hemos dicho, por todas, STS de 5 de mayo de 2011 , recaída en el RC 5824/2009, FJ 3, que la eficacia de las notificaciones se encuentra estrechamente ligada a las circunstancias concretas del caso, lo que comporta inevitablemente un importante grado de casuismo en la materia. El punto de partida de esta labor no puede ser otro que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, reconocer que los actos de notificación «cumplen una función relevante, ya que, al dar noticia de la correspondiente resolución, permiten al afectado adoptar las medidas que estime más eficaces para sus intereses, singularmente la oportuna interposición de los recursos procedentes» (STC 155/1989 , de 5 de octubre , FJ 2); teniendo la «finalidad material de llevar al conocimiento» de sus destinatarios los actos y resoluciones «al objeto de que éstos puedan adoptar la conducta procesal que consideren conveniente a la defensa de sus derechos e intereses y, por ello, constituyen elemento fundamental del núcleo de la tutela judicial efectiva» sin indefensión garantizada en el art. 24.1 CE (STC 59/1998 , de 16 de marzo , FJ 3; en el mismo sentido, SSTC 221/2003, de 15 de diciembre, FJ 4 ; 55/2003 , de 24 de marzo , FJ 2)”.

O la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de Abril de 2000 (Sala de lo contencioso-administrativo, Sección 4ª), según la cual:

“El sistema de notificación avalado por el artículo 80.3 de la Ley de 1958, al igual que en la actualidad el previsto en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992 , únicamente es operativamente eficaz cuando se refiere a sujetos desconocidos o cuyo domicilio se ignora; pero no puede utilizarse válidamente en menoscabo de las garantías procedimentales de los administrados en todos aquellos supuestos en los que la Administración pueda, con el empleo de una mínima diligencia, llegar a conocer la identidad y lugar idóneo para notificar personalmente a cualquiera de los posibles interesados en el trámite correspondiente. Así viene declarado con reiteración por la doctrina de esta Sala, mereciendo recordarse entre sus últimos pronunciamientos en la materia las Sentencias de 23 de septiembre de 1992, 30 de abril de 1993 y 22 de julio de 1999”.

El artículo 1.6 del Código Civil establece que la jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho.

En consecuencia, antes de acudir a la notificación edictal, hubiera sido exigible de esa Delegación Provincial una mínima diligencia para llegar a conocer el lugar idóneo para la notificación personal o comunicación del acto administrativo, más aún teniendo en cuenta las circunstancias concretas del caso objeto de esta queja. Ello con independencia de que, finalmente, y tras la hipotética subsanación de la solicitud que la interesada hubiera realizado, se hubiese o no reconocido el derecho a la renta básica de emancipación.

Reparamos, por último, en una circunstancia que se confirma en el propio informe de esa Delegación: el requerimiento de subsanación se intentó notificar dos veces, con fecha 24 de Abril de 2011 y el segundo intento con fecha 19 de Mayo de 2011 (casi un mes después), procediéndose posteriormente a la notificación edictal mediante inserción de anuncio en el BOJA. Esta circunstancia vulnera la previsión del artículo 59.2 segundo párrafo de la LRJPAC, según el cual el segundo intento de notificación «se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes».

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RECORDATORIO 1: del deber legal de actuar conforme a los principios de buena fe, confianza legítima, eficiencia en la actuación, servicio a los ciudadanos, proximidad a la ciudadanía y buena administración, previstos en el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de Octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía.

RECORDATORIO 2: del deber legal de respetar las normas sobre la práctica de la notificación de actos administrativos previstas en el artículo 59 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

RECOMENDACIÓN 1: para que, en lo sucesivo, y atendiendo a lo establecido en el artículo 1.6 del Código Civil, se complemente la actividad administrativa de esa Delegación Provincial de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre las notificaciones administrativas, en cuya virtud la validez y eficacia de tales notificaciones se encuentra estrechamente ligada a las circunstancias concretas del caso, así como que el sistema de notificación edictal debe ser únicamente operativo y eficaz cuando se refiere a sujetos desconocidos o cuyo domicilio se ignora.

De este modo, tal y como establece la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la notificación edictal no puede utilizarse válidamente en menoscabo de las garantías procedimentales de los administrados en todos aquellos supuestos en los que la Administración pueda, con el empleo de una mínima diligencia, llegar a conocer la identidad y lugar idóneo para notificar personalmente a cualquiera de los posibles interesados en el trámite correspondiente.

RECOMENDACIÓN 2: para que se dicten las instrucciones oportunas que permitan a la interesada, previos los trámites legales que correspondan, tener la posibilidad de someter nuevamente a estudio y valoración su solicitud de renta básica de emancipación, notificándole las actuaciones a su domicilio de conformidad con las normas de procedimiento y resolviendo según proceda.