Denuncia de la situación de paralización de la Ley de la Dependencia y Propuestas para la defensa del Sistema de la Dependencia y para garantizar los derechos de las personas dependientes

ANTECEDENTES

Resolución dirigida a la Consejería de Salud y Bienestar Social poniendo de manifiesto las numerosas denuncias recibidas por la actual situación de parálisis de la Ley de Dependencia en Andalucía y formulando distintas propuestas dirigidas a la preservación del Sistema de la Dependencia y a garantizar la plena efectividad de los derechos reconocidos a las personas dependientes.

La entrada en vigor de la comúnmente denominada Ley de la Dependencia (Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia), tuvo lugar el 1 de enero del año 2007, viniendo prácticamente a coincidir su puesta en marcha con el inicio de la crisis económica.

Pese a que cuando se elaboró esta Ley ya comenzaba a atisbarse la crisis económica, sus artífices consideraron que uno de los retos principales de la política social de un país desarrollado, es, ni más ni menos, progresar e incluir en su cartera de servicios la atención de las necesidades y la promoción de la autonomía de las personas en situación de dependencia; es decir, de quienes se encuentran en situación de especial vulnerabilidad por precisar apoyo para la realización de las actividades esenciales de la vida diaria.

La Ley partió por ello de la constatación de que en nuestro país, por obvias razones demográficas y sociales, existe una necesidad en evolución ascendente, cual es la de un progresivo e imparable incremento de población con potencialidad para devenir en condiciones de dependencia legal, derivado del envejecimiento de la ciudadanía y del aumento de la esperanza de vida.

A este grupo de dependientes por evolución vital, añadieron la previsión del menos numeroso que se derivaría de quienes vengan a serlo por circunstancias extraordinarias de enfermedad, discapacidad o limitación.

Pues bien, objetivada la necesidad social y calificada la cobertura de la misma como “reto ineludible para los poderes públicos”, diseñó la Ley un sistema de atención regido por los criterios de universalidad, equidad, accesibilidad, alta calidad y sostenibilidad en el tiempo, cuya implementación y desarrollo requiere la colaboración y participación de todas las Administraciones Públicas, que se organiza en tres niveles:

- Un nivel mínimo de protección, que define y ha de garantizar financieramente, en todo caso, la Administración General del Estado.

- Un segundo nivel en el que se contempla un régimen de cooperación y financiación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, por la vía de los convenios, que interviene en el desarrollo y aplicación de las demás prestaciones y servicios previstos por la Ley.

- Un tercer y último nivel adicional de protección, subordinado al desarrollo potestativo de las Comunidades Autónomas.

Ello con independencia de que las personas beneficiarias hayan de contribuir económicamente a la financiación del coste de cada tipo de servicio, de forma progresiva en función de su capacidad económica.

La aprobación de la Ley de la Dependencia a finales de 2006 fue saludada con satisfacción y con reconocimiento por esta Institución. Y no es para menos, ya que hacía años que el Defensor del Pueblo Andaluz venía demandando “la necesidad de la adopción de medidas efectivas que permitan garantizar una atención suficiente y adecuada de las personas que se encuentran en situación de dependencia, a fin de asegurar la plena efectividad de sus derechos”.

Por tal motivo, en un documento elaborado en 2006, en vísperas de su aprobación, señalaba esta Institución lo siguiente: “la próxima regulación legal de los derechos de las personas en situación de dependencia (...) supondrá un gran avance en la mejora de las condiciones de vida de este colectivo. Nos sumamos, por tanto, a las grandes expectativas y esperanzas que la sociedad andaluza y española tiene depositadas en este Proyecto legal para consolidar un marco garantista de los derechos de este sector tan importante de la población”.

No obstante, el reconocimiento por el gran avance social que suponía esta Ley no nos impidió advertir desde el principio algunas carencias y ciertas deficiencias en la regulación propuesta que, a nuestro entender, podían poner en riesgo la futura efectividad del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia.

Por ello, en el documento elaborado en 2006 señalamos expresamente que el derecho subjetivo que consagraba el nuevo texto legal quedaba insuficientemente garantizado “como consecuencia de la falta de precisión y concreción de aquellos aspectos que resultan esenciales para la configuración de un derecho subjetivo”. Añadiendo que “es necesario que en la norma legal que lo establezca se determinen con claridad los contornos que permitan delimitar lo que la doctrina constitucional viene denominando "núcleo indisponible del derecho", todo ello en orden a su más eficaz ejercicio y garantía para sus titulares”.

Nuestra principal preocupación estribaba en las numerosas cuestiones que el Proyecto de Ley remitía a un posterior desarrollo reglamentario, entre las que destacaban algunos aspectos que afectaban de forma sustancial al contenido básico de este derecho. Por ello, se insistió públicamente en que estos elementos garantistas del derecho subjetivo que establecía la Ley de la Dependencia “deberían quedar asegurados suficientemente, corrigiéndose la imprecisión y margen de discrecionalidad a que da lugar la iniciativa legal en la fijación de derechos, servicios, prestaciones y obligaciones de financiación y gestión. Todo ello, en aras de garantizar la igualdad de condiciones en el acceso y garantía a este derecho y evitar las dudas e inseguridad jurídica que puede generar este planteamiento en cuanto a su alcance y naturaleza”.

Que nuestros temores y advertencias no eran infundados lo han venido a demostrar, para pesar de todos, los avatares habidos en la implementación de esta novedosa Ley de la Dependencia.

En efecto, las primeras y más numerosas incidencias que esta Institución detectó en la aplicación de la Ley en Andalucía, a través de las quejas de las personas afectadas, se referían principalmente a cuestiones de agilidad administrativa en la tramitación del procedimiento de dependencia. Es decir, a demoras en su fase de valoración de la dependencia o de reconocimiento del derecho, que más tarde evolucionaron a retrasos producidos en la etapa de aprobación del recurso correspondiente o de acceso a la prestación o servicio.

También fuimos testigos directos de otras incidencias de orden más subjetivo, como fueron las disconformidades de las personas beneficiarias con la valoración asignada (grado y nivel de dependencia); o con el recurso señalado como el más idóneo (principalmente preferencia por la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, o discrepancia con el centro residencial en el que se adjudicaba la plaza concertada, entre otras).

A medida que la vigencia de la Ley avanzaba en el tiempo y que se acentuaban las demoras procedimentales referidas, la falta de agilidad en la tramitación de los expedientes comenzó a producir los primeros casos de dependientes que, una vez reconocida tal condición, fallecían antes de que se hubiera dictado la Resolución que concretara la prestación o servicio aplicable, dando lugar al término del expediente sin haberse devengado derecho alguno.

Si bien los esfuerzos iniciales de esta Defensoría se constriñeron a controlar la actuación de las distintas Administraciones (local y autonómica), instándolas a tramitar los procedimientos en el plazo legal o, al menos, sin sobrepasar los plazos más allá de lo razonable, los fallecimientos de solicitantes durante el período de pendencia administrativa del procedimiento, por causa imputable a la Administración, obligaron a esta Institución a emitir pronunciamientos en los que defendimos el derecho de las personas dependientes a ser resarcidas en los daños y perjuicios que la demora les hubiese ocasionado, por la vía de la responsabilidad patrimonial.

Esta petición, que encontraba su fundamento en el anormal funcionamiento de la Administración manifestado por los retrasos indebidos en la tramitación administrativa de los expedientes, fue expresamente rechazada por la Administración destinataria, por lo que, en definitiva, no prosperó, a pesar de nuestra insistencia.

La aplicación de la Ley avanzaba torpe y pesadamente, lastrada por múltiples factores como el número ingente de solicitantes; las continuas solicitudes de revisión de grado de un importante número de personas beneficiarias que, por edad y patologías, empeoraban en su estado; los numerosos recursos contra la valoración y el servicio o prestación asignado; la complejidad del procedimiento; la necesaria intervención de diferentes Administraciones en sus diversas fases; y la escasez de recursos humanos para hacer frente a la gran empresa iniciada.

Aun así, la implementación de la Ley en Andalucía experimentó avances muy significativos, en especial si comparamos los datos porcentuales de población beneficiaria del sistema en Andalucía con los de otras Comunidades Autónomas, que demuestran el firme compromiso de las autoridades andaluzas con la puesta en marcha de este novedosa Ley.

Lamentablemente, mientras tanto, la crisis económica avanzaba de forma inexorable, alcanzando un punto álgido en la agudización de sus efectos que obligó a poner sobre la mesa decisoria de las autoridades competentes la disyuntiva de optar entre la preservación de los derechos reconocidos en la Ley 39/2006 a las personas dependientes o incluir parte de los fondos públicos dirigidos a este fin entre los sacrificados en el altar de los ajustes.

La decisión finalmente adoptada pone de relieve que la atención a las personas dependientes es un reto de política social que nuestro país no parece todavía dispuesto a asumir en plenitud y mucho menos a priorizar mientras existan otros intereses más altos e influyentes en juego.

Y ello a pesar de que, como claramente expresa su Exposición de Motivos, la Ley de la Dependencia nació con plena consciencia de la dimensión del problema social al que pretendía dar adecuada respuesta o, en términos de la propia norma, de tratarse de “un reto ineludible para los poderes públicos, que requiere una respuesta firme, sostenida y adaptada al modelo de nuestra sociedad”.

En el momento actual, este “reto ineludible” no se ha plasmado por parte de los sucesivos responsables públicos del sistema en una respuesta ni firme, ni sostenida, ni adaptada al modelo de nuestra sociedad. Y explicamos las argumentaciones que nos llevan a hacer esta rotunda aseveración.

a) En primer lugar, las respuestas de la Administración central y de las Administraciones autonómicas al problema de la dependencia no han sido firmes, puesto que en ningún momento se ha garantizado la atención equitativa del sistema a todas las personas en situación de dependencia, ni el criterio de la universalidad que lo regía.

De hecho, la aplicación dispar de la Ley en las distintas Comunidades Autónomas podría considerarse que infringe el principio de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos. Debiendo reseñar aquí, por ser de justicia, que la Comunidad Autónoma de Andalucía ha estado en estos años entre las más comprometidas con la aplicación de la norma y con el reconocimiento a las personas dependientes de los derechos que de la misma se derivan. El dato mas significativo a estos efectos es el porcentaje de personas atendidas por la Ley de dependencia en Andalucía que representa casi un 25% del total de las personas beneficiaria del sistema en España.

A la dispar aplicación de la Ley en las diferentes Comunidades Autónomas, debe añadirse que la proclamada firmeza inicial del arranque de la norma, se truncó pronto en vacilaciones que revelaban la pobreza del convencimiento depositado en la misma y del compromiso que se decía asumir, como demostraron las numerosas y posteriores reformas de su texto (cinco al menos en seis años de vigencia) que, lejos de mejorarla y hacerla más eficaz y efectiva, se ampararon en obstáculos económicos para desvirtuar unos derechos que apenas acababan de ser reconocidos, obstaculizando el acceso al sistema de nuevos beneficiarios.

b) En segundo lugar, y por las mismas razones expuestas, la respuesta no solo no ha sido sostenida, sino que ha ido en franco retroceso, desinflándose primero, ralentizándose después, hasta alcanzar la actual situación de paralización de los procedimientos.

Específicamente, la reforma operada en la materia por el Gobierno de la Nación mediante el Real decreto-ley 20/2012, de 13 de julio (de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad), ha tenido tal incidencia sobre la pervivencia del sistema que ha llegado a ser calificada como un verdadero instrumento de destrucción del SAAD (sistema para la autonomía y atención a la dependencia).

Y no es de extrañar que reciba tal calificativo ya que ha recortado el presupuesto estatal destinado a Andalucía en 220 millones de euros en el plazo de dos años; y, específicamente, ha suprimido el nivel convenido en 70,7 millones de euros (Disposición Adicional Cuadragésima de la Ley 2/2012 de Presupuestos Generales del Estado); ha reducido en un 13% el nivel mínimo de financiación estatal garantizado (Disposición Transitoria Undécima del Real Decreto-ley 20/2012); ha ampliado el plazo de seis meses en la tramitación administrativa del procedimiento (plazo para que una persona beneficiaria pueda acceder a la atención) en dos años adicionales de suspensión; ha posibilitado el fraccionamiento en ocho años de las cuantías devengadas por atrasos en el reconocimiento de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar; no mantiene la tasa de reposición de beneficiarios, sufragando el sistema a costa de la salida del mismo de las personas dependientes que fallecen durante la pendencia del expediente y la no entrada de nuevos beneficiarios; incrementa la aportación de quienes ya tienen reconocida la dependencia (copago); elimina la cotización a la Seguridad Social de cuidadores no profesionales; establece la incompatibilidad entre servicios; y, entre otras medidas, difiere al año 2015 el calendario de aplicación progresiva de la Ley para dependientes moderados, que, a la sazón, ni siquiera habían llegado a acceder al sistema conforme a las previsiones del calendario de origen.

Algunas de estas medidas, sin embargo, suponen un ahorro para nuestra Comunidad, ya que si bien es cierto que Andalucía reduce la cantidad que percibe del Gobierno central en relación con el nivel convenido y con el nivel mínimo garantizado, no lo es menos que tendrá también menor gasto en su presupuesto a la dependencia, al haberse reducido la cuantía que ha de abonar por prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar –en un 15% desde el 1 de agosto de 2012-; haber sido suprimida la retroactividad en las antedichas prestaciones económicas -por lo que no se devengará deuda por demora de nuestra Administración a favor de los futuros beneficiarios-; haberse eliminado servicios como resultado de la incompatibilidad acordada entre los mismos; y, finalmente, por el ahorro que deriva de la disminución de la intensidad horaria máxima de los servicios.

En esta tesitura, la entrada en vigor del reseñado Real Decreto-ley y antes la modificación del baremo para la valoración de la situación de dependencia introducida por el Real Decreto 175/2011, de 11 de febrero, han tenido consecuencias muy directas y perjudiciales para el sistema de la dependencia existente en Andalucía que, si bien han suscitado enérgicas protestas de las autoridades andaluzas por considerar que estaban propiciando el desmantelamiento del sistema de la dependencia, no han sido objeto, a nuestro entender, de una respuesta proactiva dirigida a salvaguardar los logros del sistema en Andalucía, que hubiera ido más en consonancia con la realidad de una Comunidad que venía liderando el compromiso institucional en la aplicación de esta Ley.

Antes al contrario, el deterioro del sistema propiciado por estos cambios normativos, lejos de aminorarse en Andalucía con una apuesta decidida por el mantenimiento de los elemento básicos del sistema, se ha manifestado en toda su crudeza en nuestra Comunidad Autónoma como lo demuestra el dato de que desde el mes de junio del pasado año 2012 las demoras de los procedimientos se han transformado en una paralización de facto del sistema.

Esta paralización del sistema, que si bien inicialmente fue tácita, posteriormente ha venido a ser reconocida sin ambages por la Administración autonómica, amparándose, para tratar de justificarla, en la imposibilidad meramente transitoria de tramitar los procedimientos por tres razones, que nos detallaba en un informe evacuado en relación con la queja 12/5544, iniciada de oficio por esta Institución:

- La necesidad de desarrollar normativamente las reformas estatales de la Ley de la Dependencia, para su aplicación en nuestra Comunidad.

- La consiguiente adaptación de los programas informáticos.

- Las dificultades presupuestarias, impuestas por los recortes de la Administración General del Estado.

Con independencia de que sea muy cuestionable la solidez de los anteriores argumentos, ello ha supuesto que desde hace más de seis meses ninguna persona solicitante, reconocida o no como dependiente en algún grado, haya accedido al sistema, salvo en situaciones excepcionales de urgencia, aumentando así las personas fallecidas sin haber adquirido el derecho. Al propio tiempo, y como consecuencia de ello, han aparecido situaciones insólitas, cual es la existencia de plazas vacantes concertadas en los Centros Residenciales y de Día que no llegan a ocuparse, una menor demanda de los Servicios de Ayuda a Domicilio y un grave, y en algunos casos irreversible, problema laboral y económico de trabajadores y trabajadoras que se desempeñan profesionalmente en este sector.

Por si ello no fuera suficiente, hemos tenido conocimiento por las denuncias ciudadanas, de que la Administración autonómica estaba procediendo a realizar en gran número revisiones de oficio del grado reconocido, cuyo resultado parece que está siendo en la mayoría de los casos la minoración del grado de dependencia que anteriormente se había reconocido a personas dependientes que habían tenido el privilegio de beneficiarse de alguno de los servicios o prestaciones. Lo que supone más de lo anterior.

En la estadística del mes de febrero publicada por el INMSERSO, se reseña que un 72,26% de las nuevas resoluciones incorporadas al Sistema durante dicho mes se refieren a revisiones del reconocimiento del grado de dependencia: http://www.dependencia.imserso.es/InterPresent2/groups/imserso/docum ents/binario/im_063195.pdf

La percepción de la ciudadanía ante esta situación, que se trasluce de las quejas que nos dirigen, va más allá del sentimiento de indignación, impotencia y enfado, para centrarse en la idea de injusticia y en una petición de sinceridad y claridad a quines ostentan la responsabilidad del sistema. Valgan las breves pero contundentes palabras que incluía en su escrito de queja la hija de un dependiente en lista de espera de revisión de grado por empeoramiento:

“En su primera solicitud se le concedió Grado I, Nivel 2, pero aunque fuera poca ayuda nunca se hizo efectiva. Como su salud se agravó se solicitó la Revisión y en la actualidad no sabemos nada. Su salud está muy deteriorada y no tenemos ningún tipo de ayuda ni para Residencia ni para ayuda en domicilio. Como usted sabe se han concedido muchas en otra época con mucha alegría y ahora personas que lo necesitan no tienen ninguna ayuda.

Creo que no es justo la situación a la que hemos llegado y si es que ya no van a conceder más que lo digan Alto y Claro o es que esperan a que fallezcan todos los que necesitan ayuda y así acaban con el problema...”

El desolador panorama que entonces comenzaba a vislumbrarse, motivó que desde esta Institución, a comienzos del mes de octubre de 2012, se iniciara la tramitación de oficio de la queja 12/5544, que, una vez recabadas las explicaciones de la Administración, terminó con el dictado de una Resolución en la que se conminaba a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, a concluir los desarrollos normativos y la adaptación de las aplicaciones informáticas alegadas, sin más dilación; a dar las instrucciones necesarias para la inmediata reanudación de los expedientes en curso en cualquiera de sus fases; a informar a cada persona afectada del estado de tramitación de su expediente y a la ciudadanía en general del plazo temporal de reanudación del Sistema; y a arbitrar soluciones temporales de acceso a los servicios tradicionales del sistema de servicios sociales, cuando menos para atender los casos más graves.

La respuesta de la Administración autonómica, aunque ratificaba su compromiso con la Ley de dependencia, eludía responsabilidades por los retrasos producidos e imputaba los mismos a los recortes habidos en la financiación procedente del Estado. Podría decirse, en suma, que la respuesta de la Administración autonómica era de nuevo reticente a asumir los planteamientos de esta Institución y no incluía compromisos que hicieran presagiar una pronta mejora en la situación de parálisis denunciada.

A este panorama de parálisis en los procedimientos hay que unir otro incumplimiento de la Ley que venía produciéndose desde tiempo antes y que afectaba a obligaciones dinerarias contraídas en firme y acordadas por Resolución administrativa. De hecho, el primer indicio importante del estancamiento que hoy sufre la dependencia en Andalucía, afloró en abril de 2012, cuando se produjo el impago de una de las cinco anualidades de pago aplazado, en que el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, permitía fraccionar la suma devengada en concepto de efectos retroactivos de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar.

Este hecho previo también había dado lugar a la intervención de oficio del Defensor del Pueblo Andaluz, en la Queja 12/1848, iniciada el 10 de abril de 2012, en la que pedimos informe a la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía, relativo al número de personas beneficiarias de la prestación económica referida con respecto a las que se acordó el pago fraccionado de los atrasos, las fechas de vencimiento de los plazos anuales, el momento en que tuvo lugar el abono del plazo correspondiente al ejercicio 2011, y, en su caso, el de 2012, si hubiera existido algún abono, así como la concreción de las personas beneficiarias que estaban pendientes de la liquidación de 2012.

El informe recibido, igual que el de la posterior Queja 12/5544, acudió al argumento de la situación derivada de la actual crisis económica, y la subsiguiente dificultad de tesorería que se deriva de los objetivos de déficit planteados por el Estado a las Comunidades Autónomas, para reconocer que no podía afrontarse el pago de los atrasos correspondientes a marzo de 2012; añadiendo, sin embargo, que el plan de reequilibrio financiero de la Comunidad Autónoma de Andalucía, permitiría retomar el calendario de tesorería para hacer efectivas las cantidades adeudadas en cuestión. En dicho momento, 24.683 personas se encontraban afectadas por esta situación, de las cuales 10.199 recibieron la primera anualidad en abril de 2011, mientras que 14.484 tendrían que haber cobrado dichas cantidades fraccionadas por vez primera en abril de 2012.

Ante esta respuesta se solicitó por esta Institución un informe complementario, en esta ocasión dirigido a la Consejería de Salud y Bienestar Social, interesándonos por conocer las previsiones respecto del calendario de pago; pidiendo que se concretasen los momentos temporales aproximados en los que las medidas de reequilibrio financiero adoptadas permitirían hacer efectivas las cantidades adeudadas; e inquiriendo acerca de la forma en la que se procedería para hacer frente al pago de las siguientes anualidades.

Pues bien, el pasado día 2 de abril de 2013, coincidiendo con la elaboración de este documento y cuando ya era una certeza que se había producido un nuevo incumplimiento al no haberse abonado la nueva anualidad prevista para marzo de 2013, la Consejería ha remitido escrito de respuesta a nuestra petición de informe, del siguiente tenor literal:

“El compromiso de la Consejería de Salud y Bienestar Social es continuar avanzando en el desarrollo del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en Andalucía, a pesar de las dificultades económicas generadas por las reformas emprendidas desde el Gobierno de la Nación.

La situación se ha agravado con la publicación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio..., así como de la Resolución de 13 de julio de 2012, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales a Igualdad, por la que se publica el Acuerdo del Consejo Territorial para la mejora del Sistema para la Autonomía y Atención a las personas en situación de dependencia.

Con la entrada en vigor de dicha normativa se reduce la aportación del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía al denominado nivel mínimo de financiación del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en un 13%, con lo que Andalucía dejaría de recibir 18,5 millones de euros, cantidad ésta que se suma a los 70,7 millones que ya se eliminaron en los Presupuestos Generales del Estado el pasado mes de marzo de 2012 con la supresión del nivel acordado de financiación, y que en 2013 supondrían 125 millones de euros, lo que haría ya un total de 214 millones de euros.

Es evidente que provocada por esta situación se deriva la dificultad de afrontar el pago de los atrasos correspondientes el mes de marzo de 2012. La prioridad por tanto en estos momentos para la Consejería es poder retomar el calendario de tesorería que permita hacer efectivos los pagos pendientes a estos efectos y además garantizar que todas las personas beneficiarias, no sólo de prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar sino de cualquier prestación de atención a la dependencia, la perciban en los términos en los que le ha sido reconocida en tiempo y forma, y con este objetivo estamos trabajando para acompasar en el tiempo las obligaciones contraídas.”

En resumen, la situación en estos momentos por lo que respecta a nuestra Comunidad Autónoma es la siguiente: no se contraen nuevas obligaciones, al no entrar nuevos dependientes en el Sistema; menguan los costes financieros derivados de las prestaciones y servicios del sistema, al estarse produciendo una revisión de oficio del grado de dependencia reconocido con el resultado de la reducción del mismo para muchas de las personas beneficiarias y por la minoración en la intensidad de los servicios y en la cuantía de las prestaciones económicas; y, por último, como acabamos de reseñar, se está produciendo un incumplimiento de las obligaciones de pago respecto de las deudas ya reconocidas a favor de dependientes.

c) Finalmente, en tercer y último lugar de la línea argumental del Defensor del Pueblo Andaluz , la discreta evolución del sistema diseñado, nunca ha llegado a adaptarse al modelo de nuestra sociedad. Y es precisamente en la corrección de esta desviación donde consideramos que deben centrarse los esfuerzos para conseguir un desarrollo sostenible del sistema.

Efectivamente, como reconoció la propia Ley de la Dependencia en sus antecedentes o germen se encuentra el modelo de nuestra sociedad: “hasta ahora, han sido las familias, y en especial las mujeres, las que tradicionalmente han asumido el cuidado de las personas dependientes, constituyendo lo que ha dado en llamarse el <apoyo informal>”. Situación que estima que requiere una revisión imprescindible, al haber cambiado el modelo tradicional de familia tras la incorporación de las mujeres (tres millones en la última década) al mercado de trabajo.

En la Comunidad Autónoma de Andalucía, en línea con lo ocurrido en el resto del país, un incorrecto enfoque de la propugnada revisión del sistema tradicional ha conllevado una inadecuada gestión de los recursos económicos destinados al sostenimiento del SAAD, ya que se ha propiciado que se recurriera en exceso al reconocimiento de la tan deseada prestación económica para cuidados en el entorno familiar, pese a que la propia Ley era clara en su concepción como una prestación de carácter excepcional (artículo 14.4).

Esta excepcionalidad, sin embargo, no se ha respetado, en una parte por la propia presión de usuarios del Sistema o, más bien, de los familiares cuidadores de la persona dependiente, que han visto en la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, una fuente regular de ingresos; y, en parte, por la propia conveniencia que ha supuesto para la Administración el sufragar la mentada prestación, que, a modo de “subsidio” familiar, le resultaba más económica y simple que cualquiera otro de los servicios legalmente previstos.

Pese a lo cual, debemos dejar claro que Andalucía no supera la media nacional en cuanto a prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar, por lo que es una falacia sostener que nuestra Comunidad Autónoma ha sustentado su modelo de dependencia únicamente sobre este tipo de prestación como han venido sosteniendo algunas voces.

En todo caso, en un escenario de recesión económica en el que muchísimos ciudadanos y ciudadanas han sido expulsados del mercado laboral sin expectativas de retorno, la citada prestación económica ha acabado pervirtiendo el objeto para el que fue ideada, convirtiéndose de hecho en el medio de subsistencia del núcleo familiar de la persona dependiente a la que se ha reconocido. Además de perpetuar un modelo familiar superado y negativo, en el que se condena a la mujer a la función de cuidadora de los miembros más necesitados del núcleo familiar, a costa de su vida social y laboral, y, tras la actual reforma de la Ley de la dependencia, sin expectativas de invertir en su jubilación futura, al haberse suprimido la cotización con cargo a la Administración.

No han faltado en esta Institución quejas promovidas por familiares de personas dependientes, que denunciaban los retrasos en la aprobación de un P.I.A. (Programa Individual de Atención) cuya propuesta era la de prestación económica para cuidados en el entorno familiar, o el impago de los fraccionamientos anuales de los atrasos devengados tras la aprobación de la misma, reconociendo la urgencia en su percepción en la necesidad de aplicar su importe al pago del alquiler, al de la hipoteca o al simple sustento diario. En realidad, ¿qué puede objetarse a ello cuando para poder seguir siéndolo, la persona dependiente necesita cubrir sus necesidades más básicas y perentorias?

Sin embargo, si desde un punto de vista humanitario el argumento no admite reproche, no podemos perder de vista ni la esencia ni la finalidad del sistema de la dependencia, ni el hecho de que han de ser otros los mecanismos que la Administración destine a remediar el grave problema del desempleo y las consecuencias negativas que su carencia causa a los ciudadanos y ciudadanas de este país.

El sobredimensionamiento de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, actúa en una línea de clara corrosión no solo del sistema de la dependencia, sino incluso del empleo, ya que consagra un recurso que se agota en sí mismo, esquilmando los recursos económicos disponibles para la financiación global del sistema, sin que esta dotación, a su vez, genere nuevos recursos con los que retroalimentar el mismo. Y lo hace, además, en detrimento de otros recursos regulados por la Ley que sí cumplen esta función beneficiosa, tanto para liberar nuevos medios que destinar a la dependencia, como para contribuir a la riqueza del país a través del empleo en el sector.

Nos referimos concretamente a los servicios de proximidad (servicio de ayuda a domicilio y centros de día, complementados con el de teleasistencia), que amén de estar en consonancia con el nuevo modelo familiar, son una fuente de creación de empleo que, a su vez, genera retornos económicos en el sistema capaces de contribuir de forma significativa a su financiación y sostenibilidad.

Específicamente el SAD (servicio de ayuda a domicilio), presenta la virtualidad de haberse consolidado como el recurso por excelencia de la dependencia, ya que favorece uno de los principios inspiradores de la Ley (artículo 3.i), cual es el de la permanencia de la persona beneficiaria, siempre que sea posible, en su domicilio y en el entorno en el que desarrolla su vida, además de otros beneficios (flexibilidad en su contenido e intensidad, gestión cercana al ciudadano y promoción del empleo).

Por ello, a quienes gestionan profesionalmente estos servicios les cuesta entender que no se adopten medidas para evitar que el sector se vea abocado a una situación insostenible desde la perspectiva de su permanencia. Así lo expresan en las quejas que nos trasladan, en las que, de una forma nítida describen la problemática que afecta a todas las empresas dedicadas a la prestación del SAD. No se puede expresar mejor:

“Nuestra empresa nació de la vocación de atender al dependiente en su domicilio y en su entorno familiar y social.

Desde el principio, nuestra filosofía fue la de crear empleo estable para las mujeres de nuestro entorno rural y ofrecer un servicio personalizado y de calidad.

Podemos decir con orgullo, que contamos con una plantilla con grandes valores humanos.

En 2011, la Ministra de Agricultura y Medio Rural nos entregó el “Premio a la Excelencia y a la Innovación para mujeres rurales”. Fue un gran reconocimiento de nuestra labor y del trabajo bien hecho.

En estos momentos estamos pasando una situación desesperada. A pesar de realizar y gestionar bien este servicio y de cumplir con todas las exigencias de la Ley, desde primavera de 2012 sufrimos un atraso en el pago por parte de todas las administraciones.

Ya no podemos hacer frente ni a las obligaciones con la Agencia Tributaria, ni con la Seguridad Social, ni siquiera a las nóminas de las trabajadoras…

Somos una empresa perfectamente viable, con pocos beneficios que siempre reinvertimos en formación y para mejorar la calidad del servicio…

No vamos a poder subsistir mucho tiempo más y ya no sabemos a dónde acudir porque las Administraciones no nos dan ninguna respuesta y culpabilizan siempre a la Administración del partido contrario.

Queremos luchar porque detrás de este nombre…, hay personas que necesitan este puesto de trabajo para seguir viviendo y para atender a sus familias.

En el medio rural, el empleo femenino siempre ha sido muy limitado, gracias a la Ley de Dependencia se han creado muchos puestos de trabajo como auxiliares de ayuda a domicilio, que han dado salida a muchísimas mujeres en sus municipios. Y por ende, ahora el sueldo de estas mujeres se ha convertido en el único ingreso familiar”.

El corolario de la situación que acabamos de exponer, marcada por una Ley de dependencia en estado de parálisis y un sistema en acelerado proceso de deterioro y desvirtuación, lo ponen los cientos de quejas que esta Institución viene recibiendo en los últimos años, incrementadas especialmente en los últimos meses, y en las que ciudadanos y ciudadanas de Andalucía nos expresan, a veces de forma desgarradora, su indignación y su impotencia ante la imposibilidad de acceder a unos derechos que tienen reconocidos por Ley y que precisan de forma imperativa para aspirar, ellos y sus familiares en situación de dependencia, a unos estándares mínimos de calidad de vida.

En esta tesitura, esta Institución no puede permanecer impasible ante los reclamos de ayuda que le llegan desde la ciudadanía, especialmente cuando los mismos provienen de quienes padecen situaciones de especial precariedad personal y familiar, agravadas, a veces hasta extremos insostenibles, por la actual situación de crisis económica.

Pero no queremos limitar nuestra actuación a la mera denuncia de la situación creada, por mas que la misma resulte obligada, ni caer en el simplismo de una mera petición a las autoridades responsables para que esta situación se solvente con carácter inmediato, sin atender a la realidad impuesta por las difíciles condiciones económicas actuales, ni valorar la necesidad de buscar soluciones que garanticen una sostenibilidad real del sistema.

Queremos ejercer nuestra responsabilidad como Defensoría del Pueblo Andaluz, uniendo a nuestro deber de denuncia, la aportación de ideas y propuestas constructivas que sirvan para superar la actual situación de parálisis del sistema de la dependencia, garanticen la pervivencia del gran logro social que supuso el reconocimiento de estos derechos a las personas en situación de dependencia y posibiliten la efectividad de los derechos ya consolidados incluso en el actual escenario de crisis.

CONSIDERACIONES

A tal fin, haciendo uso de la posibilidad contemplada en el Art. 29 de la Ley Reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, nos permitimos trasladar a esa Consejería Resolución con las siguientes Sugerencias, cuyo único objetivo es hacer del SAAD un sistema viable, universal y equitativo, que garantice a todos los andaluces y a todas las andaluzas dependientes la protección en las situaciones de especial vulnerabilidad

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA 1.- Apuesta decidida por los servicios de proximidad.

Es imprescindible propiciar el desarrollo y mantenimiento de los servicios de proximidad previstos en la Ley de dependencia y en particular del Servicio de Ayuda a Domicilio y de los Centros de Día, al tratarse de servicios que generan empleo y retorno de recursos, directa o indirectamente.

La prestación económica para cuidados en el entorno familiar, encadena a algún miembro de la familia (esencialmente mujeres) al cuidado de su dependiente a cambio de una escuálida compensación económica (unos trescientos euros de media, según el grado de dependencia), esquilmando los recursos disponibles hasta llegar a consumirlos y agotarlos, haciendo inviable el acceso de nuevas personas dependientes en condiciones de igualdad con quienes ya se benefician del sistema.

Este recurso, aunque sea el menos costoso para la Administración, resulta también el más estéril a medio y largo plazo, y el más retrógrado y menos solidario socialmente, ya que contribuye a anclarnos en la política de subsidiación, pero no en la de evolución.

Los servicios de proximidad, en cambio, como el de Ayuda a Domicilio, son una importante fuente de generación de empleo e ingresos que retroalimenta al propio Sistema. No olvidemos que los empleos generan cotizaciones sociales y permiten la contribución fiscal, contribuyendo así al sostenimiento del sistema público, propiciando la reinversión y, creando un flujo de riqueza continuo y constante. Es por ello que la financiación que se destina a la implementación de estos servicios ha de ser entendida siempre como una inversión dirigida a producir beneficios y no como un mero gasto.

A este respecto, debemos considerar que la propia evolución demográfica garantiza que los servicios relacionados con la atención a la dependencia estén llamados a constituirse en uno de los principales yacimientos de empleo y riqueza a medio y largo plazo. En este sentido, la potenciación de estos servicios, no solo permitirá salvaguardar los empleos ya existentes en el sector, sino que posibilitará la creación de empresas y de entidades que puedan ejercer en el futuro papeles de liderazgo.

Asimismo, es importante valorar la incidencia que estos servicios tienen en mejorar la situación de empleabilidad en dos ámbitos especialmente castigados por la crisis como son el de las mujeres y el de las personas que habitan en el medio rural, cuya situación de vulnerabilidad quedaría en gran medida mitigada por el desarrollo de fórmulas de emprendimiento ligadas al entorno local.

Creemos que la apuesta por estos servicios de proximidad entroncaría perfectamente con un modelo andaluz de desarrollo que ha venido apostando desde siempre por una distribución de los recursos que posibilite el mantenimiento de una estructura poblacional de fuerte implantación rural.

Junto a los servicios de ayuda a domicilio es importante reseñar también el papel primordial desempeñados por los recursos de centro de día y de noche, especialmente por su carácter complementario con otros servicios, por su contribución al arraigo local de la persona dependiente, por la flexibilidad de su modelo de oferta y por su contribución al sostenimiento de un sector económico emergente basado en formulas esencialmente asociativas.

Entendemos trascendental que se posibilite la pervivencia de estos servicios de centros de día y noche como alternativa y complemento indispensable para otras prestaciones y servicios del sistema. Por ello, consideramos necesario arbitrar fórmulas que garanticen la viabilidad económica de los servicios ya existentes, solventando los actuales problemas derivados de los retrasos en el pago y de las reducciones en las contribuciones públicas a su financiación.

De igual modo, abogamos por el reconocimiento de la Teleasistencia, como servicio complementario que refuerza los de proximidad, dado que se trata de un servicio de organización colectiva y común, con un escaso coste, y que, en contrapartida, redunda de forma muy positiva en las personas dependientes, al proporcionarles tranquilidad, seguridad y confianza.

Consideramos un error la prevista desaparición de la financiación de este servicio por parte del IMSERSO, aun cuando podamos convenir en la necesidad de avanzar en fórmulas que garanticen su viabilidad económica, aunque las mismas impliquen limitar el libre acceso al mismo e instaurar sistemas de copago.

Sostenemos, en definitiva, que la potenciación de los servicios de proximidad:

- Redundará en beneficio de un mayor número de personas dependientes, permitiendo una mejor distribución de los recursos legales entre las mismas y su acceso definitivo al sistema.

- Asegurará que el servicio sirva a su fin verdadero, a saber: las necesidades de atención de las personas beneficiarias.

- Garantizará la pervivencia de las entidades del sector y la estabilidad en el empleo de sus trabajadores y trabajadoras, creando empleo estable y directo que, además, genera retornos.

SUGERENCIA 2.- Regular por Ley un nivel mínimo que permita mantener la tasa de reposición en el Sistema de la Dependencia.

La práctica paralización del sistema en los últimos meses y las modificaciones operadas por el Real decreto-ley 20/2012, han determinado que un importante número de usuarios haya quedado (transitoria o definitivamente) fuera del Sistema. En efecto, al retraso a 2015 de la efectividad de las prestaciones o recursos para dependientes moderados, se han unido los fallecimientos habidos durante la –interminable- tramitación del procedimiento en cualquiera de sus fases y la campaña de revisiones de oficio – disminuciones- del grado reconocido. Todo esto ha provocado un notorio adelgazamiento de usuarios del sistema que no se ha visto compensado con el acceso o la admisión de nuevas personas beneficiarias, ni con la evolución o avance de quines ya están en trámite, como habría cabido esperar en buena lógica.

Esto supone que el número de personas beneficiarias del sistema de dependencia se haya visto reducido de forma importante, sin que dicha disminución tenga una explicación que pueda entroncar con la lógica del propio sistema, ya que es evidente que la curva demográfica tiende a incrementar el número de usuarios y es notorio que existe un gran número de personas que languidecen en las listas de espera.

Esta disparidad entre la evolución lógica del sistema de dependencia y la distorsionada realidad que se deriva de unas decisiones administrativas muy cuestionables, no puede sostenerse por mucho más tiempo si realmente se pretende salvaguardar la esencia misma del sistema de dependencia.

Es preciso por ello que se establezca normativamente la obligatoriedad de mantener la tasa de reposición de usuarios del Sistema, que garantice un conveniente equilibrio entre quienes salen y entran a los recursos del mismo, de tal modo que se asegure un nivel básico y regular de funcionamiento y financiación de aquel.

Este nivel mínimo podría ser garantizado normativamente en nuestra Comunidad Autónoma, con objeto de asegurar tanto la cobertura a un número al menos estable de dependientes, como la propia sostenibilidad del Sistema (mantenimiento del empleo y de la estructura de la dependencia). No obstante, lo deseable sería su introducción como norma básica estatal, que permita asegurar la igualdad de todos los españoles en el acceso al Sistema en cualquier parte del territorio nacional.

En este sentido, entendemos que sería muy oportuna una iniciativa autonómica dirigida a propiciar la modificación por el Gobierno de la Nación de la Ley 39/2006 en el sentido antes expuesto.

SUGERENCIA 3.- Arbitrar un mecanismo de pago para hacer frente a las deudas acumuladas por el sistema de dependencia.

Actualmente el sistema andaluz de la dependencia arrastra una importante deuda derivada fundamentalmente de los retrasos acumulados en el abono de los efectos retroactivos de las prestaciones económicas previstas en el artículo 18 de la Ley, cuyo montante va incrementándose conforme se incorporan nuevos incumplimientos de los plazos anuales de pago previstos inicialmente.

Esta deuda viene generando un elevado grado de indignación entre las personas beneficiarias y sus familiares, al defraudar expectativas de derecho ya adquiridas y frustrar previsiones y proyectos que en muchos casos ya estaban comprometidos. Tal es el caso de aquellas personas dependientes que han asumido gastos relacionados con su propia asistencia en la convicción de que podrían sufragar los mismos con las cantidades que debían percibir en concepto de pagos retroactivos y se ven ahora abocados a situaciones de impago ante el incumplimiento por la Administración de sus compromisos de pago en los plazos acordados.

Se trata de una deuda no cuantificada actualmente, aunque perfectamente calculable toda vez que las últimas reformas del sistema han fijado como fecha de caducidad para el reconocimiento del derecho a la retroactividad la de julio de 2012.

De otro lado, existe también una deuda pública que está incidiendo de forma muy negativa en el sistema de dependencia, cual es la derivada de los sucesivos impagos por parte de la Administración de las cantidades adeudadas a entidades y asociaciones que gestionan algunos de los recursos del sistema de dependencia.

Estos impagos están provocando graves perjuicios a dichas asociaciones y creando situaciones que podrían llegar a provocar la desaparición de los propios recursos. Así, los reiterados retrasos de la administración en el abono de ayudas previamente comprometidas con estas asociaciones obliga a las mismas a tener que recurrir al endeudamiento para poder afrontar los necesarios pagos ya sean de nóminas, seguros sociales o proveedores, deteriorándose así su situación económica hasta extremos tales que en algunos casos no han tenido mas remedio que proceder al despido del personal y al cierre de los recursos.

Esta Institución considera que debería aprobarse un plan especial de financiación que permitiese a la Administración autonómica afrontar el pago de las deudas acumuladas en el sistema de dependencia, tanto las derivadas del abono de los efectos retroactivos de las prestaciones económicas previstas en el artículo 18 de la Ley de Dependencia, como las relacionadas con la financiación de asociaciones prestadoras de algunos de los servicios que conforman la cartera de recursos del sistema de dependencia.

Estamos plenamente convencidos de que si realmente queremos garantizar la sostenibilidad futura del Sistema de la Dependencia, debemos apostar por su mantenimiento y su fortalecimiento, en ningún caso debemos permitir su paralización o su progresivo desmantelamiento.

Por ello, con las propuestas que ahora presentamos en forma de Sugerencias, pretendemos defender el sentido original de este Sistema, junto con sus objetivos y principios, y lo hacemos porque creemos que las necesidades a las que pretendía dar respuesta la Ley 39/2006 siguen estando perfectamente presentes en la sociedad actual y, lo que es más importante, estamos convencidos de que seguirán estando presentes, incluso en mayor medida que ahora, en cualquier futuro que podamos imaginar.

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones