Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 10/0890 dirigida a Ayuntamiento de Jaén
ANTECEDENTES
1. La presente queja se inicia tras recibirse escrito de queja en la que se denunciaba la falta del pago por parte del Ayuntamiento de Jaén de una actuación musical desarrollada en el Festival “Jazz entre olivos” con fecha 4 de julio de 2009, sin que las numerosas gestiones realizadas para hacer efectivo el cobro hubieran obtenido resultado alguno.
2. Admitida a trámite la queja, con fecha 3 de marzo de 2010, se interesó informe al Ayuntamiento, requiriendo una justificación de las causas que motivasen la falta de pago de la factura reclamada e indicación, con la mayor aproximación posible y teniendo en cuenta el estado de la tesorería municipal, acerca de cuando se tenía previsto hacer frente al pago de la factura en cuestión.
3. La respuesta municipal, ofrecida por el Patronato Municipal de Cultura, Turismo y Fiestas, se limitó a indicar que no había sido posible efectuar el pago de la factura debido a los graves problemas de liquidez que atravesaban y que tampoco resultaba viable concretar el momento en que pudiera hacerse.
4. Ante tal información, con fecha 6 de mayo de 2010, interesábamos nuevo informe del Ayuntamiento mediante el que se requería la siguiente documentación:
- Copia del Plan de disposición de fondos que, en su caso, hubiese aprobado el Patronato Municipal de Cultura.
- Relación de obligaciones reconocidas por el Patronato y pendientes de pago a dicha fecha, debidamente ordenadas por años y proveedores.
- Certificado de la Tesorería Municipal o, en su caso, del órgano correspondiente del Patronato, por el que se acreditase no haberse satisfecho ningún pago de deudas contraídas con fecha posterior a la de formalización de la deuda con el interesado, salvo las correspondientes a gastos de personal.
5. La nueva respuesta del Patronato Municipal de Cultura, Turismo y Fiestas se limitó a indicar que no disponía de Plan de disposición de fondos y a adjuntar listado de obligaciones reconocidas pendientes de pago a fecha 21 de junio de 2010 (correspondientes a ejercicios desde 2003 a 2010).
6. A la vista de dichos datos, constatábamos los graves problemas financieros que presentaba el Patronato y que le impedirían hacer frente al pago de la deuda reclamada por la parte promotora de queja. Además, existirían deudas provenientes de ejercicios anteriores a julio de 2009 -cuando se contrae la deuda con el interesado- que aún estarían pendientes de pago, siendo preferentes a la de éste por su anterioridad en el tiempo.
No obstante, al informe no se acompañaba el tercero de los documentos requeridos por esta Institución: “Certificado de la Tesorería Municipal o, en su caso, del órgano correspondiente del Patronato, por el que se acredite que no se ha satisfecho ningún pago derivado de deudas contraídas con fecha posterior a la de formalización de la deuda con el interesado, que no corresponda a gastos de personal”.
La falta de este documento no nos permitía concluir que se estuviera dando debido cumplimiento al artículo 187 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, según el cual, la expedición de las órdenes de pago, derivadas de compromisos de pagos legalmente adquiridos, debe atender a la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores (sin perjuicio de que no se hubiera aprobado un plan de disposición de fondos de la Tesorería).
En consecuencia, nos dirigimos nuevamente al Ayuntamiento de Jaén solicitando la aportación del certificado requerido. En este momento, advertíamos al Ayuntamiento que, en caso de persistir en su falta de aportación, nos veríamos obligados a considerar que no se estaban respetando los criterios de preferencia de pagos legalmente establecidos.
7. Ante la falta de respuesta del Ayuntamiento, a pesar de los requerimientos que desde entonces se le han dirigido, desde esta Institución se contacta con el interesado constatando que hasta la fecha no se ha efectuado el pago de la factura reclamada.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos; que no ha resultado acreditado por la Corporación el pago efectivo de la deuda contraída con la parte promotora de la queja; y que tampoco ha sido acreditado documentalmente el estricto cumplimiento por parte de ese Ayuntamiento de lo dispuesto en los artículos 187 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- De las obligaciones legales en relación con la ordenación y materialización del pago en las Entidades Locales.
El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece en su art. 186.1 que «competen al presidente de la entidad local las funciones de ordenación de pagos». En el caso de los organismos autónomos, establece el apartado 4 del mismo precepto que la ordenación de pagos la ejercerá el órgano de estos que, por estatutos, la tenga atribuida.
Por su parte, el art. 187 del mismo texto legal señala que «la expedición de las órdenes de pago habrá de acomodarse al plan de disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el presidente que, en todo caso, deberá recoger la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores».
De igual modo, el mencionado Real Decreto Legislativo 2/2004 dedica su Capítulo V a regular el control y fiscalización de los actos de las Entidades Locales de contenido económico. Entre los preceptos contenidos en este Capítulo V merecen destacarse los siguientes (El subrayado es nuestro):
«Art. 213. Control interno.
Se ejercerán en las entidades locales con la extensión y efectos que se determina en los artículos siguientes las funciones de control interno respecto de su gestión económica, de los organismos autónomos y de las sociedades mercantiles de ellas dependientes, en su triple acepción de función interventora, función de control financiero y función de control de eficacia».
«Art. 214. Ámbito de aplicación y modalidades de ejercicio de la función interventora.
1. La función interventora tendrá por objeto fiscalizar todos los actos de las entidades locales y de sus organismos autónomos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos y pagos que de aquéllos se deriven, y la recaudación, inversión y aplicación, en general, de los caudales públicos administrados, con el fin de que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.
2. El ejercicio de la expresada función comprenderá: (...) b. La intervención formal de la ordenación del pago.
c. La intervención material del pago. (...)»
«Art. 215. Reparos.
Si en el ejercicio de la función interventora el órgano interventor se manifestara en desacuerdo con el fondo o con la forma de los actos, documentos o expedientes examinados, deberá formular sus reparos por escrito antes de la adopción del acuerdo o resolución».
«Art. 216. Efectos de los reparos.
2. Si el reparo afecta a la disposición de gastos, reconocimiento de obligaciones u ordenación de pagos, se suspenderá la tramitación del expediente hasta que aquél sea solventado en los siguientes casos: a. Cuando se base en la insuficiencia de crédito o el propuesto no sea adecuado.
b. Cuando no hubieran sido fiscalizados los actos que dieron origen a las órdenes de pago.
c. En los casos de omisión en el expediente de requisitos o trámites esenciales.
d. Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suministros, adquisiciones y servicios».
«Art. 217. Discrepancias.
Cuando el órgano a que afecte el reparo no esté de acuerdo con este, corresponderá al presidente de la entidad local resolver la discrepancia, siendo su resolución ejecutiva. Esta facultad no será delegable en ningún caso.
No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, corresponderá al Pleno la resolución de las discrepancias cuando los reparos: a. Se basen en insuficiencia o inadecuación de crédito.
b. Se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobación sea de su competencia».
«Art. 218. Informes sobre resolución de discrepancias.
El órgano interventor elevará informe al Pleno de todas las resoluciones adoptadas por el presidente de la entidad local contrarias a los reparos efectuados, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos».
Segunda.- Del cumplimiento por el Ayuntamiento de las obligaciones legales en relación con la ordenación y materialización del pago.
En el informe evacuado por el Patronato Municipal de Cultura, Turismo y Fiestas, en respuesta a la petición de información cursada en su día por esta Institución, se señala expresamente que no ha sido elaborado el Plan de Disposición de Fondos, de lo que necesariamente hay que colegir el incumplimiento, por parte de dicho organismo, de la obligación contenida en el art. 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, referida a la elaboración de un Plan de Disposición de Fondos de Tesorería, al que ha de acomodarse la expedición de órdenes de pago.
Al margen de lo anterior conviene indicar que como consecuencia de lo escueto del informe municipal y la falta de aportación del certificado de Tesorería requerido, esta Institución no puede entender acreditado que por parte del Consistorio no se haya satisfecho pago alguno derivado de deudas contraídas con fecha posterior a la de formalización de la deuda objeto de la presente queja, y que no se correspondan con gastos de personal.
En este sentido, de confirmarse tal circunstancia, habría que concluir la existencia de una vulneración por el Consistorio del orden de preferencia de pagos establecido en el art. 187 del texto de referencia.
Finalmente, conviene indicar que la responsabilidad por tales posibles incumplimientos podría recaer en el propio Sr. Alcalde, o en el órgano que tenga atribuida la ordenación de pagos según los Estatutos del Patronato, siendo la misma extensible al titular de la Intervención Municipal en el caso de que por éste no se hubieran efectuado las oportunas notas de reparo reguladas en el art. 215 del Real Decreto Legislativo 2/2004, como correlato del ejercicio de la función fiscalizadora que le encomienda expresamente el art. 214 del citado texto legal, que alcanza a los actos de los organismos autónomos municipales.
Tercera.- De los principios rectores de la actuación administrativa.
De acuerdo con el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima.
Asimismo, el apartado 5 del mismo artículo establece que en sus relaciones con los ciudadanos, las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación.
Por su parte, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
En concordancia con los anteriores principios que deben regir las relaciones entre la Administración y la ciudadanía, en el ámbito de la contratación administrativa, la jurisprudencia del Tribunal Supremo hace referencia a los principios generales que se derivan de los artículos 1.288 y 1.302 del Código Civil , el de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones, así como la teoría del enriquecimiento injusto.
A modo de ejemplo, citaremos la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 7ª), de 18 de junio de 2004, dictada en recurso de casación 2000/1999:
«OCTAVO.- La obligación de pago del encargo resulta procedente por aplicación de la doctrina del enriquecimiento injusto.
La realidad de dicho encargo, así como la confianza despertada sobre que sería atendido (por el proceder seguido por la Administración con esos dos contratos de suministro de material divulgativo), permite apreciar los elementos que esta Sala viene destacando como delimitadores de la situación específica de enriquecimiento injusto generadora de la obligación de abono de lo ejecutado en ese contexto.
Debe recordarse al respecto lo que esta Sala ya declaró en su sentencia de 18 de julio de 2003: “El ámbito propio de la doctrina del enriquecimiento injusto (...) son las actuaciones realizadas por un particular en beneficio de un interés general cuya atención corresponde a una Administración pública, y su núcleo esencial está representado por el propósito de evitar que se produzca un injustificado desequilibrio patrimonial en perjuicio de ese particular.
Pero se exige algo más con el fin de que esas situaciones no sean un fácil medio de eludir las exigencias formales y procedimentales establecidas para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa: el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración”.»
En definitiva, conforme a esta jurisprudencia, lo determinante es la efectiva y adecuada realización de los trabajos, incluso irregularmente contratados. Si ésta se produjo, su precio tiene que ser satisfecho a quien los realizó.
Cuarta.- De la obligación de pago del precio.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 200 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, en su redacción vigente a la fecha de expedición de la factura objeto de la presente queja, la Administración tiene la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato, sin perjuicio del plazo especial establecido en el artículo 205.4, y, si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de sesenta días, los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.
La misma obligación se establecía anteriormente por el artículo 99.4 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Finalmente, nos parece oportuno advertir acerca del último posicionamiento del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en torno a las obligaciones de pago derivadas de contrataciones administrativas y declaradas mediante sentencia judicial a cargo de las entidades locales. En este sentido, tenemos constancia de que mediante auto, de fecha 13 de julio de 2010, en incidente de ejecución forzosa de la sentencia dictada en el recurso 892/2000, se habría acordado un requerimiento formal para que el Ayuntamiento condenado diese cumplimiento a su obligación de pago, en el plazo máximo de un mes, con apercibimiento de la imposición de multas coercitivas en el patrimonio personal de los titulares de la Alcaldía y Secretaría ante el posible incumplimiento de sus respectivas obligaciones al respecto.
Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO: de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.
RECOMENDACIÓN 1: Que por parte de ese Ayuntamiento se proceda, sin mayores dilaciones, a la aprobación del Plan de Disposición de Fondos de Tesorería conforme a lo estipulado en el art. 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
RECOMENDACIÓN 2: Que por parte de ese Ayuntamiento se respete escrupulosamente el orden de prioridades establecido en el art. 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, para la expedición de órdenes de pago, sin perjuicio de lo dispuesto en el Plan de Disposición de Fondos de Tesorería.
RECOMENDACIÓN 3: Que por parte de la persona que ostente la responsabilidad de la intervención de fondos en ese Ayuntamiento se dé estricto cumplimiento a lo estipulado en los arts. 214, 215 y 218 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
RECOMENDACIÓN 4: Que por ese Ayuntamiento se adopten las medidas necesarias para atender, sin más dilaciones que las legalmente estipuladas, el pago de las cantidades adeudadas a la parte promotora de la presente queja, junto con los intereses que resulten procedentes como consecuencia del retraso habido en los plazos de pago.
José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz
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