Impago de factura por parte del Ayuntamiento de Estepa

ANTECEDENTES

I. Con fecha 26 de abril de 2011 fue registrado de entrada en esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz escrito remitido por (...) a través del cual señalaba lo siguiente:

-           Que con fecha 8 de julio de 2010 registró de entrada en el Ayuntamiento de Estepa una factura de fecha 16 de mayo de 2010, por un importe total de 17.750 euros en concepto de “Proyecto de Instalación del Centro Deportivo Urbano”.

-           Que a pesar del tiempo transcurrido y de las reclamaciones efectuadas tanto por él como por su colegio profesional, hasta la fecha el Ayuntamiento no ha procedido al pago de la misma. Y ello a pesar de que se trataba de una obra oficial que recibió fondos finalistas del  Gobierno de España y ayudas de la Agencia Andaluza de la Energía.

II. Reunidos cuantos requisitos formales se prevén en el artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la referida queja y, consiguientemente,  solicitar la evacuación de informe a ese Ayuntamiento.

En este sentido, fue requerida la siguiente información:

-           Justificación de las causas que motiven la falta de pago de la factura girada por la parte promotora de la queja.

-           Información relativa a cuándo iba a ser efectivamente satisfecha la factura pendiente de pago, teniendo en cuenta el plan de disposición de fondos de la tesorería municipal.

III. En respuesta a nuestra solicitud, con fecha 23 de septiembre de 2011 ha sido registrado de entrada en la sede de este Comisionado del Parlamento de Andalucía informe evacuado por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Estepa en el que se señala, amén de otras cuestiones, lo siguiente: – Que la factura fue registrada el día 16 de mayo de 2010.

-           Que la misma no contaba con la correspondiente capacidad presupuestaria en el ejercicio 2010.

-           Que aprobado el presupuesto municipal para el actual ejercicio 2011 y realizado el reconocimiento extrajudicial de créditos, la factura ha sido contabilizada el día 29 de julio de 2011, por su importe de 17.750 euros.

-           Que se encuentran pendientes de pago las nóminas de julio y agosto, sus correspondientes retenciones e impuestos y el pago a proveedores de ejercicios cerrados, desde 2005.

-           Que los ingresos corrientes se encuentran mermados.

-           Que se ha solicitado un anticipo al OPAEF y otro de la parte correspondiente a la participación en los ingresos de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

-           Que no se ha podido elaborar un Plan de Tesorería.

-           Que en esta situación están a lo dispuesto en el artículo 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, según el  cual “La expedición de las órdenes de pago habrá de acomodarse al  plan de disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el  presidente que, en todo caso, deberá recoger la prioridad de los gastos  de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores”.

-           Que en la actualidad se están realizando las gestiones pertinentes para dar liquidez a la tesorería municipal a los efectos de realizar los pagos de nóminas, por lo que no puede darse una fecha de pago real de la factura objeto de la queja.

Teniendo en cuenta los antecedentes descritos; que no ha resultado acreditado por la Corporación el pago efectivo de la deuda contraída con la parte promotora de la queja; y que tampoco ha sido acreditado documentalmente el estricto cumplimiento por parte de ese Ayuntamiento de lo dispuesto en los artículos 187 y 188 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se estima oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- De las obligaciones legales en relación con la ordenación y materialización del pago en las Entidades Locales.

El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece en su art. 186.1 que «competen al presidente de la entidad local las funciones de ordenación de pagos».

Por su parte, el art. 187 del mismo texto legal señala que «la expedición de las órdenes de pago habrá de acomodarse al plan de disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el presidente que, en todo caso, deberá recoger la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores».

De igual modo, el mencionado Real Decreto Legislativo 2/2004 dedica su Capítulo V a regular el control y fiscalización de los actos de las Entidades Locales de contenido económico. Entre los preceptos contenidos en este Capítulo V merecen destacarse los siguientes:

«Art. 213. Control interno.

Se ejercerán en las entidades locales con la extensión y efectos que se determina en los artículos siguientes las funciones de control interno respecto de su gestión económica, de los organismos autónomos y de las sociedades mercantiles de ellas dependientes, en su triple acepción de función interventora, función de control financiero y función de control de eficacia».

«Art. 214. Ámbito de aplicación y modalidades de ejercicio de la función interventora.

1. La función interventora tendrá por objeto fiscalizar todos los actos de las entidades locales y de sus organismos autónomos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos y pagos que de aquéllos se deriven, y la recaudación, inversión y aplicación, en general, de los caudales públicos administrados, con el fin de que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.

2. El ejercicio de la expresada función comprenderá: (...)

b. La intervención formal de la ordenación del pago.

c. La intervención material del pago. (...)»

«Art. 215. Reparos.

Si en el ejercicio de la función interventora el órgano interventor se manifestara en desacuerdo con el fondo o con la forma de los actos, documentos o expedientes examinados, deberá formular sus reparos por escrito antes de la adopción del acuerdo o resolución».

«Art. 216. Efectos de los reparos.

2. Si el reparo afecta a la disposición de gastos, reconocimiento de obligaciones u ordenación de pagos, se suspenderá la tramitación del expediente hasta que aquél sea solventado en los siguientes casos:

1. Cuando se base en la insuficiencia de crédito o el propuesto no sea adecuado.
2. Cuando no hubieran sido fiscalizados los actos que dieron origen a las órdenes de pago.
3. En los casos de omisión en el expediente de requisitos o trámites esenciales.
4. Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suministros, adquisiciones y servicios».

«Art. 217. Discrepancias.

1. Cuando el órgano a que afecte el reparo no esté de acuerdo con este, corresponderá al presidente de la entidad local resolver la discrepancia, siendo su resolución ejecutiva. Esta facultad no será delegable en ningún caso.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, corresponderá al Pleno la resolución de las discrepancias cuando los reparos:

a. Se basen en insuficiencia o inadecuación de crédito.

b. Se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobación sea de su competencia».

«Art. 218. Informes sobre resolución de discrepancias.

El órgano interventor elevará informe al Pleno de todas las resoluciones adoptadas por el presidente de la entidad local contrarias a los reparos efectuados, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos».

Segunda.- Del cumplimiento por el Ayuntamiento de las obligaciones legales en relación con la ordenación y materialización del pago.

En el informe evacuado por el Sr. Alcalde en respuesta a la petición de información cursada por esta Institución se señala expresamente que no ha sido elaborado el Plan de Disposición de Fondos, de lo que necesariamente hay que colegir el incumplimiento, por parte del Ayuntamiento, de la obligación contenida en el art. 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, referida a la elaboración de un Plan de Disposición de Fondos de Tesorería, al que ha de acomodarse la expedición de órdenes de pago.

Al margen de lo anterior conviene indicar que como consecuencia de lo escueto del informe de Alcaldía, esta Institución no puede entender acreditado que por parte del Consistorio no se haya satisfecho pago alguno derivado de deudas contraídas con fecha posterior a la de formalización de la deuda objeto de la presente queja, y que no se correspondan con gastos de personal.

En este sentido, de confirmarse tal circunstancia, habría que concluir la existencia de una vulneración por el Consistorio del orden de preferencia de pagos establecido en el art. 187 del texto de referencia.

Finalmente, conviene indicar que la responsabilidad por tales posibles incumplimientos podría recaer en el propio Sr. Alcalde, siendo la misma extensible al titular de la Intervención Municipal en el caso de que por éste no se hubieran efectuado las oportunas notas de reparo reguladas en el art. 215 del Real Decreto Legislativo 2/2004, como correlato del ejercicio de la función fiscalizadora que le encomienda expresamente el art. 214 del citado texto legal en relación con la intervención material del.

Tercera.- De los principios rectores de la actuación administrativa.

De acuerdo con el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,  de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento  Administrativo Común (LRJPAC), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima.

Asimismo, el apartado 5 del mismo artículo establece que en sus relaciones con los ciudadanos, las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación.

Por su parte, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

En concordancia con los anteriores principios que deben regir las relaciones entre la Administración y la ciudadanía, en el ámbito de la contratación administrativa, la jurisprudencia del Tribunal Supremo hace referencia a los principios generales que se derivan de los artículos 1.288 y 1.302 del Código Civil , el de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones,  así como la teoría del enriquecimiento injusto.

A modo de ejemplo, citaremos la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 7ª), de 18 de junio de 2004:

«La obligación de pago del encargo resulta procedente por aplicación de la doctrina del enriquecimiento injusto. La realidad de dicho encargo, así como la confianza despertada sobre que sería atendido (por el proceder seguido por  la Administración con esos dos contratos de suministro de material divulgativo),  permite apreciar los elementos que esta Sala viene destacando como delimitadores de la situación específica de enriquecimiento injusto generadora de la obligación de abono de lo ejecutado en ese contexto.»

Debe recordarse al respecto lo que esta Sala ya declaró en su sentencia de 18 de julio de 2003: «El ámbito propio de la doctrina del enriquecimiento injusto (...) son las actuaciones realizadas por un particular en beneficio de un interés general cuya atención corresponde a una Administración pública, y su núcleo esencial está representado por el propósito de evitar que se produzca un injustificado desequilibrio patrimonial en perjuicio de ese particular.

Pero se exige algo más con el fin de que esas situaciones no sean un fácil medio de eludir las exigencias formales y procedimentales establecidas para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa: el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración».

En definitiva, conforme a esta jurisprudencia, lo determinante es la efectiva y adecuada realización de los trabajos, incluso irregularmente contratados. Si ésta se produjo, su precio tiene que ser satisfecho a quien los realizó.

Cuarta.- De la obligación de pago del precio.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 200 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, en su redacción vigente a la fecha de expedición de la factura objeto de la presente queja, la Administración tiene la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del  contrato, sin perjuicio del plazo especial establecido en el artículo 205.4, y, si  se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de sesenta días, los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

La misma obligación se establecía anteriormente por el artículo 99.4 del  texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

Finalmente, nos parece oportuno advertirle acerca del último posicionamiento del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en torno a las obligaciones de pago derivadas de contrataciones administrativas y declaradas mediante sentencia judicial a cargo de las entidades locales. En este sentido,  tenemos constancia de que mediante auto, de fecha 13 de julio de 2010, en incidente de ejecución forzosa de la sentencia dictada en el recurso 892/2000, se habría acordado un requerimiento formal para que el Ayuntamiento condenado diese cumplimiento a su obligación de pago, en el plazo máximo de un mes, con apercibimiento de la imposición de multas coercitivas en el  patrimonio personal de los titulares de la Alcaldía y Secretaría ante el posible incumplimiento de sus respectivas obligaciones al respecto.

Por todo lo anterior, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO: de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.

RECOMENDACIÓN 1. Que por parte de ese Ayuntamiento se proceda, sin mayores dilaciones, a la aprobación del Plan de Disposición de Fondos de Tesorería conforme a lo estipulado en el art. 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

RECOMENDACIÓN 2. Que por parte de ese Ayuntamiento se respete escrupulosamente el orden de prioridades establecido en el art. 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, para la expedición de órdenes de pago, sin perjuicio de lo dispuesto en el Plan de Disposición de Fondos de Tesorería.

RECOMENDACIÓN 3. Que por parte de la persona que ostente la responsabilidad de la intervención de fondos en ese Ayuntamiento se dé estricto cumplimiento a lo estipulado en los arts. 214, 215 y 218 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

RECOMENDACIÓN 4. Que por ese Ayuntamiento se adopten las medidas necesarias para atender, sin mas dilaciones que las legalmente estipuladas, el pago de las cantidades adeudadas a la parte promotora de la presente queja, junto con los intereses que resulten procedentes como consecuencia del retraso habido en los plazos de pago.

Esperamos confiadamente que, de conformidad con lo dispuesto en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del  Defensor del Pueblo Andaluz, en el plazo no superior a un mes nos facilite respuesta escrita a la presente Resolución donde ponga de manifiesto la aceptación de la Recomendaciones formuladas o, en su caso, exponga las razones que estime oportunas para no aceptarlas

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz