Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 10/2542 dirigida a Ayuntamiento de Arcos de la Frontera (Cádiz)
ANTECEDENTES
I. La persona promotora de la queja se dirigía a esta Institución denunciando que el Ayuntamiento debía a la empresa que representaba un total de 168.500,75 euros, sin incluir intereses, correspondientes a distintos suministros provenientes desde el ejercicio 2002 y posteriores. Esta cantidad se dividiría en 114.171,22 euros, como deuda contraída, y la cantidad de 54.329 euros, que correspondería a deuda sin contraer.
Al parecer, a principios de 2009 el Ayuntamiento habría devuelto los endosos que tenían negociados por valor aproximado de 200.000€, generando unos costes que hubo de asumir la empresa.
La solución que les ofrecía el Ayuntamiento para el pago de la deuda les resultaba totalmente insatisfactoria y abusiva ante la situación en que se encontraba la empresa, pues se trataría de una cesión a través de un concierto con una entidad financiera que posibilitaba dicho pago en diez años a cambio de la apertura de una serie de plazos fijos con vencimientos mensuales. Además, las imposiciones se prorrogarían forzosamente si el Ayuntamiento se retrasara en los pagos y la empresa estaría obligada a pignorar dichas imposiciones a favor de la entidad financiera en garantía de la deuda cedida.
Denunciaba la interesada que no podía aceptar dichas condiciones porque la situación de la empresa, a la que habría contribuido el Ayuntamiento con su actitud morosa, se había visto agravada por la crisis económica.
La respuesta por parte del Ayuntamiento sería que no dispondría de dinero para atender sus deudas, pero criticaba la interesada que sí se habrían efectuado pagos de facturas más recientes de otros proveedores.
II. Reunidos cuantos requisitos formales se prevén en el artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la referida queja y, consiguientemente, solicitar la evacuación de informe a ese Ayuntamiento (con fecha 12 de septiembre de 2010).
En este sentido, fue requerida la siguiente información:
– Justificación de las causas que motivasen la falta de pago de obligaciones reconocidas por el Ayuntamiento y de las facturas reclamadas por la parte promotora de la queja.
– información relativa a cuándo iban a ser efectivamente satisfechas las facturas pendientes de pago, teniendo en cuenta el plan de disposición de fondos de la tesorería municipal.
III. En respuesta a nuestra solicitud, con fecha 14 de diciembre de 2010 se registraba de entrada en la sede de este Comisionado del Parlamento de Andalucía informe evacuado por el Concejal Delegado de Hacienda en el que se señalaba lo siguiente con relación a la deuda reclamada:
– Que la deuda existente con la empresa sería de 114.171,22 euros.
– Que la cantidad de 54.329 euros correspondería a facturas de otra mercantil, que había cedido sus derechos de cobro a la empresa promotora de la queja. Al parecer, se habría advertido a la representante legal de ésta que dichas facturas se encontraban fuera de presupuesto y pendientes del correspondiente reconocimiento de deuda. Además, el Ayuntamiento no habría podido tomar razón de la cesión al existir sobre las facturas órdenes judiciales de embargo de créditos anteriores a su cesión.
– Que las facturas endosadas alcanzaban un importe de 126.649,76 euros, repartidos en varios endosos que fueron abonados en los primeros meses del ejercicio 2009.
– Que la solución ofrecida por el Ayuntamiento, referida a factorización de la deuda, habría sido inicialmente aceptada por la empresa, si bien posteriormente la habría rechazado por considerar que las condiciones económicas impuestas por la entidad bancaria eran abusivas. Posteriormente, en el mes de octubre de 2010, se habría retomado la negociación, aunque a la fecha del informe no se había llevado a cabo.
– Que no podía compartir las afirmaciones relativas a que la actitud morosa del Ayuntamiento habría provocado la situación sufrida por la empresa, pues en los últimos cinco años se había abonado la cantidad de 523.289,31 euros, pagándose, con gran esfuerzo, en los ejercicios 2008 y 2009 las cantidades de 52.140,38 y 170.363,63 euros, respectivamente. Respecto a las facturas fuera de presupuesto, el Ayuntamiento habría hecho un gran esfuerzo por reconocer e incluir en el presupuesto de 2008 las facturas no contabilizadas, que ascendían a la cantidad de 237.082,47 euros, de las que se habría abonado ese mismo año 30.029,64 euros y, en 2009, 155.429,41 euros.
– Que, en lo referente a las facturas pendientes de cobro, y teniendo en cuenta el artículo 187 del L.R.H.L. (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales), el Ayuntamiento, debido a la grave situación de crisis económica en que se encontraría, tendría fijada la prioridad de pago mensual de las nóminas, por lo que no podía establecer un calendario de pago aunque buscaba soluciones financieras para proceder al pago de proveedores municipales.
IV. A la vista de esta información, con fecha 28 de diciembre de 2010, interesábamos un nuevo informe del Ayuntamiento con objeto de que se nos indicase “con la mayor aproximación posible y teniendo en cuenta el estado actual de la Tesorería municipal, cuándo se tiene previsto hacer frente al pago de las facturas pendientes de cobro”.
Asimismo, le requerimos la siguiente documentación:
– Copia del Plan de disposición de fondos que, en su caso, hubiese aprobado el Ayuntamiento.
– Relación de obligaciones reconocidas por el Ayuntamiento y pendientes de pago en la fecha actual, debidamente ordenadas por años y proveedores.
– Certificado de la Tesorería Municipal por el que se acredite que no se ha satisfecho ningún pago derivado de deudas contraídas con fecha posterior a la de formalización de la deuda con la interesada, que no corresponda a gastos de personal.
Finalmente, advertíamos al Ayuntamiento que, en caso de falta de respuesta, nos veríamos obligados a considerar que no se estaban respetando los criterios de preferencia de pagos legalmente establecidos.
V. Este requerimiento de información, a pesar del tiempo transcurrido y de haber sido reiterado hasta en dos ocasiones, no ha sido debidamente atendido.
Teniendo en cuenta los antecedentes descritos; que no ha resultado acreditado por la Corporación el pago efectivo de la deuda contraída con la parte promotora de la queja; y que tampoco ha sido acreditado documentalmente el estricto cumplimiento por parte de ese Ayuntamiento de lo dispuesto en los artículos 187 y 188 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se estima oportuno realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- De las obligaciones legales en relación con la ordenación y materialización del pago en las Entidades Locales.
El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales establece en su art. 186.1 que «competen al presidente de la entidad local las funciones de ordenación de pagos».
Por su parte, el art. 187 del mismo texto legal señala que «la expedición de las órdenes de pago habrá de acomodarse al plan de disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el presidente que, en todo caso, deberá recoger la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores».
De igual modo, el mencionado Real Decreto Legislativo 2/2004 dedica su Capítulo V a regular el control y fiscalización de los actos de las Entidades Locales de contenido económico. Entre los preceptos contenidos en este Capítulo V merecen destacarse los siguientes:
Se ejercerán en las entidades locales con la extensión y efectos que se determina en los artículos siguientes las funciones de control interno respecto de su gestión económica, de los organismos autónomos y de las sociedades mercantiles de ellas dependientes, en su triple acepción de función interventora, función de control financiero y función de control de eficacia».
«Art. 214. Ámbito de aplicación y modalidades de ejercicio de la función interventora.
1. La función interventora tendrá por objeto fiscalizar todos los actos de las entidades locales y de sus organismos autónomos que den lugar al reconocimiento y liquidación de derechos y obligaciones o gastos de contenido económico, los ingresos y pagos que de aquéllos se deriven, y la recaudación, inversión y aplicación, en general, de los caudales públicos administrados, con el fin de que la gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso.
b. La intervención formal de la ordenación del pago.
c. La intervención material del pago. (...)»
Si en el ejercicio de la función interventora el órgano interventor se manifestara en desacuerdo con el fondo o con la forma de los actos, documentos o expedientes examinados, deberá formular sus reparos por escrito antes de la adopción del acuerdo o resolución».
2. Si el reparo afecta a la disposición de gastos, reconocimiento de obligaciones u ordenación de pagos, se suspenderá la tramitación del expediente hasta que aquél sea solventado en los siguientes casos:
a. cuando se base en la insuficiencia de crédito o el propuesto no sea adecuado.
b. Cuando no hubieran sido fiscalizados los actos que dieron origen a las órdenes de pago.
c. En los casos de omisión en el expediente de requisitos o trámites esenciales.
d. Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suministros, adquisiciones y servicios».
1. Cuando el órgano a que afecte el reparo no esté de acuerdo con este, corresponderá al presidente de la entidad local resolver la discrepancia, siendo su resolución ejecutiva. Esta facultad no será delegable en ningún caso. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, corresponderá al Pleno la resolución de las discrepancias cuando los reparos:
a. Se basen en insuficiencia o inadecuación de crédito.
b. Se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobación sea de su competencia».
El órgano interventor elevará informe al Pleno de todas las resoluciones adoptadas por el presidente de la entidad local contrarias a los reparos efectuados, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos».
Segunda.- Del cumplimiento por el Ayuntamiento de las obligaciones legales en relación con la ordenación y materialización del pago.
No habiendo obtenido respuesta alguna del Ayuntamiento a nuestro requerimiento de fecha 28 de diciembre de 2010, no hemos podido conocer si se habría aprobado el Plan de Disposición de Fondos de Tesorería, al que ha de acomodarse la expedición de órdenes de pago, tal como establece el art. 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
Por otra parte, y tal como se le había advertido, no podemos entender acreditado que por parte del Consistorio no se haya satisfecho pago alguno derivado de deudas contraídas con fecha posterior a la de formalización de la deuda objeto de la presente queja, y que no se correspondan con gastos de personal.
De confirmarse tal circunstancia, habría que concluir la existencia de una vulneración por el Consistorio del orden de preferencia de pagos establecido en el art. 187 del texto de referencia.
Finalmente, conviene indicar que la responsabilidad por tales posibles incumplimientos podría recaer en el propio Sr. Alcalde, siendo la misma extensible al titular de la Intervención Municipal en el caso de que por éste no se hubieran efectuado las oportunas notas de reparo reguladas en el art. 215 del Real Decreto Legislativo 2/2004, como correlato del ejercicio de la función fiscalizadora que le encomienda expresamente el art. 214 del citado texto legal.
Tercera.- De los principios rectores de la actuación administrativa.
De acuerdo con el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima.Asimismo, el apartado 5 del mismo artículo establece que, en sus relaciones con la ciudadanía, las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación.
Por su parte, el Estatuto de Autonomía para Andalucía (art. 31) garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
En concordancia con los anteriores principios que deben regir las relaciones entre la Administración y la ciudadanía, en el ámbito de la contratación administrativa, la jurisprudencia del Tribunal Supremo hace referencia a los principios generales que se derivan de los artículos 1.288 y 1.302 del Código Civil , el de buena fe en el cumplimiento de las obligaciones, así como la teoría del enriquecimiento injusto.
A modo de ejemplo, citaremos la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 7ª), de 18 de junio de 2004, dictada en recurso de casación 2000/1999:
«OCTAVO.- La obligación de pago del encargo resulta procedente por aplicación de la doctrina del enriquecimiento injusto.
La realidad de dicho encargo, así como la confianza despertada sobre que sería atendido (por el proceder seguido por la Administración con esos dos contratos de suministro de material divulgativo), permite apreciar los elementos que esta Sala viene destacando como delimitadores de la situación específica de enriquecimiento injusto generadora de la obligación de abono de lo ejecutado en ese contexto.
Debe recordarse al respecto lo que esta Sala ya declaró en su sentencia de 18 de julio de 2003: “El ámbito propio de la doctrina del enriquecimiento injusto (...) son las actuaciones realizadas por un particular en beneficio de un interés general cuya atención corresponde a una Administración pública, y su núcleo esencial está representado por el propósito de evitar que se produzca un injustificado desequilibrio patrimonial en perjuicio de ese particular.
Pero se exige algo más con el fin de que esas situaciones no sean un fácil medio de eludir las exigencias formales y procedimentales establecidas para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa: el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración”.»
En definitiva, conforme a esta jurisprudencia, lo determinante es la efectiva y adecuada realización de los trabajos, incluso irregularmente contratados. Si ésta se produjo, su precio tiene que ser satisfecho a quien los realizó.
Cuarta.- De la obligación de pago del precio.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 200 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, en su redacción vigente a la fecha de expedición de la factura objeto de la presente queja, la Administración tiene la obligación de abonar el precio dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato, sin perjuicio del plazo especial establecido en el artículo 205.4, y, si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de sesenta días, los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.
La misma obligación se establecía anteriormente por el artículo 99.4 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO: de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.
RECOMENDACIÓN 1: Que por parte de ese Ayuntamiento se proceda, sin mayores dilaciones, a la aprobación del Plan de Disposición de Fondos de Tesorería conforme a lo estipulado en el art. 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
RECOMENDACIÓN 2: Que por parte de ese Ayuntamiento se respete escrupulosamente el orden de prioridades establecido en el art. 187 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, para la expedición de órdenes de pago, sin perjuicio de lo dispuesto en el Plan de Disposición de Fondos de Tesorería.
RECOMENDACIÓN 3: Que por parte de la persona que ostente la responsabilidad de la intervención de fondos en ese Ayuntamiento se dé estricto cumplimiento a lo estipulado en los arts. 214, 215 y 218 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
RECOMENDACIÓN 4: Que por ese Ayuntamiento se adopten las medidas necesarias para atender, sin mas dilaciones que las legalmente estipuladas, el pago de las cantidades adeudadas a la parte promotora de la presente queja, junto con los intereses que resulten procedentes como consecuencia del retraso habido en los plazos de pago.
Esperamos confiadamente que, de conformidad con lo dispuesto en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, en el plazo no superior a un mes nos facilite respuesta escrita a la presente Resolución donde ponga de manifiesto la aceptación de la Recomendaciones formuladas o, en su caso, exponga las razones que estime oportunas para no aceptarlas.
José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz
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