Investigamos las dilaciones en la revisión del Programa Individual de Atención para la adecuación de la intensidad del Servicio de Ayuda a Domicilio

El Real Decreto 675/2023, de 18 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, entró en vigor el día 20 de julio de 2023.

Con esta modificación se pretende favorecer la flexibilidad e incrementar las posibles combinaciones de prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, a los efectos de prestar una atención más personalizada a la persona dependiente, todo ello con el debido cumplimiento de los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia).

Entre las modificaciones aprobadas, destacamos el aumento de las cuantías de las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar, con actualización automática, y, en lo que en este caso nos interesa, el aumento en la intensidad del servicio de ayuda a domicilio, a través de la modificación del Anexo II del RD 1051/2013, de 27 de diciembre, donde se prevé la intensidad del servicio de ayuda a domicilio según el grado de dependencia, estableciéndose en lo sucesivo la siguiente horquilla horaria:

- Grado I : De 20 a 37 horas mensuales

- Grado II : De 38 a 64 horas mensuales

- Grado III : De 65 a 94 horas mensuales

El incremento de la intensidad del servicio de ayuda a domicilio ya reconocido a las personas dependientes, sin embargo, no se estableció como automático, sino como mera posibilidad o expectativa, por razones vinculadas a la forma misma de la graduación dentro de la horquilla correspondiente a cada grado. Así lo establece el Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre (artículo 8.6), indicando que la “gradualidad” de las intensidades debe ser establecida por la Administración competente en el programa individual de atención en base a la valoración de la situación personal de dependencia.

En este sentido, para que las personas dependientes puedan adecuar la intensidad concedida del servicio de ayuda a domicilio a la nueva intensidad regulada, la disposición transitoria segunda del real decreto 675/2023 estableció que “en los procedimientos en los que haya recaído resolución de reconocimiento de prestaciones con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto, el servicio de ayuda a domicilio mantendrá la intensidad que tuviera reconocida, salvo que la persona beneficiaria solicite su adecuación a las intensidades previstas en el presente real decreto”.

En resumen, los nuevos tramos serían directamente aplicables a los nuevos servicios que se aprobaran tras su entrada en vigor (el 20 de julio de 2023), pero no se incrementaría de forma automática el número de horas respecto de los servicios ya reconocidos por resolución, es decir, los resueltos antes de la entrada en vigor del real decreto 675/2023, que quedaban supeditados a la solicitud de la persona interesada y al resultado de la valoración técnica concretado en la nueva aprobación del programa individual de atención.

En consecuencia, teniendo esta reforma normativa como destinatarias a todas las personas beneficiarias del servicio de ayuda a domicilio que, de este modo, pueden ejercer el derecho a la revisión de su programa individual de atención para que se valore la posible necesidad de acomodar el número de horas del referido servicio a la mayor intensidad horaria que permite el real decreto 675/2023, ello ha supuesto en la práctica la formalización masiva de procedimientos iniciados con dicha finalidad y ello, a su vez, ha tenido un reflejo sensible en el incremento de las quejas ante el Defensor del Pueblo Andaluz a causa de las dificultades de la Administración autonómica para canalizar el volumen registrado.

En particular, es especialmente llamativa la proliferación de solicitudes de revisión procedentes de personas en situación de dependencia moderada, en la medida en que las mismas ostentan un derecho real al incremento de la intensidad de la ayuda a domicilio y no una mera expectativa de derecho, dado que tras la reforma citada los dependientes moderados perciben una ayuda a domicilio cuya intensidad (10 horas) es inferior al mínimo legal establecido a partir de julio de 2023 (20 horas), con independencia del resultado del número de horas que pueda prescribirse en la valoración individual, dentro de la nueva horquilla horaria (de 20 a 37 horas mensuales).

Sobre la base de estas premisas, en esta Institución iniciamos actuaciones de investigación a instancia de las numerosas personas afectadas que comparecían ante la misma a título individual, interesándonos en principio por un aspecto formal, el de conocer el procedimiento que se estaba aplicando para canalizar las solicitudes formuladas al amparo de la reforma y para dar efectividad a las nuevas horquillas horarias del servicio de ayuda a domicilio, a cuyo efecto dirigimos petición de informe a los Servicios Territoriales de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia de Andalucía de las distintas provincias afectadas

Las respuestas ofrecidas en el curso de estas plurales actuaciones reseñaban que, conforme a la regulación legal, el incremento en la intensidad del servicio de ayuda a domicilio previsto en el citado real decreto no es automático ni se aplica en todos los casos, sino que debe ser graduado dentro de los topes mínimo y máximo establecidos para cada grado, siendo por ello imperativo que el personal de atención a la dependencia evalúe la intensificación del servicio de manera individualizada.

La gestión de las solicitudes, añadían, se encauza a través de la iniciación del procedimiento de revisión del Programa Individual de Atención (PIA), para cuya resolución y notificación establece un plazo máximo de tres meses el artículo 156.3 del Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa para la mejora de las relaciones de los ciudadanos con la Administración de la Junta de Andalucía y el impulso de la actividad económica en Andalucía.

Desde el punto de vista de las exigencias del derecho a la buena administración, que comprende el deber de resolver en plazo el procedimiento, la labor subsiguiente de esta Institución se ha centrado en analizar la observancia o infracción del plazo procedimental que resulta de los asuntos investigados a lo largo del año 2024 (como reflejamos en en el Informe Anual correspondiente a dicho ejercicio), hasta llegar al momento actual, todo ello a la luz de los testimonios recibidos y de las consideraciones y explicaciones ofrecidas desde las diferentes delegaciones territoriales.

En relación con los primeros, de los testimonios de la ciudadanía y de la documentación aportada por su parte, como adelantábamos anteriormente, se desprende que, en su gran mayoría, las más afectadas son personas con condición de dependencia moderada, con un servicio de ayuda a domicilio concedido con una intensidad de 10 horas mensuales que, por tanto, no se ajusta al mínimo de horas establecido tras la reforma introducida por el real decreto 675/2023, de 18 de julio. Asimismo hemos constado que es usual que las personas dependientes moderadas no se limiten a pedir el incremento legal de las horas de la ayuda a domicilio, sino que, de forma simultánea o sucesiva, inician el procedimiento para la revisión de la situación de dependencia, con la expectativa de que el reconocimiento de un mayor grado de dependencia suponga una actualización automática de la intensidad del servicio de ayuda a domicilio, o bien con la finalidad de utilizar varias vías administrativas, albergando la esperanza de que alguna de ellas avance con mayor agilidad, o incluso ante el temor de verse postergados en el acceso a la mejora horaria por el orden de prioridad establecido en el artículo 172 del Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, cuyo primer criterio de acceso a los servicios es el del mayor grado de dependencia reconocido.

En lo alusivo a las explicaciones reflejadas en los informes de las delegaciones territoriales, la de la provincia de Jaén reconoce que su personal ni siquiera ha comenzado a tramitar los procedimientos de revisión del PIA para la adecuación de la intensidad del servicio de ayuda a domicilio. En su caso, se están tramitando aún los procedimientos de revisión del Programa Individual de Atención de personas con condición de gran dependencia iniciados en septiembre de 2022.

Por su parte, en la provincia de Granada la Administración autonómica manifiesta que, debido al elevado volumen de procedimientos relacionados con el Programa Individual de Atención que implican el reconocimiento del derecho al incremento de horas del servicio de ayuda a domicilio, así como la dotación presupuestaria, en marzo de 2025 tramitaban las revisiones solicitadas por personas con condición de gran dependencia.

Para terminar con la casuística más relevante, la delegación territorial de la provincia de Córdoba nos informaba de la existencia de más de 1100 expedientes pendientes de tramitación para personas con condición de dependencia moderada, alrededor de 500 expedientes de personas condición de dependencia severa y, por último, 417 expedientes en tramitación para personas con condición de gran dependiente y advertía que “la publicación del Real Decreto 675/2023, de 18 de julio, ha supuesto un verdadero aluvión de miles de peticiones de revisión para la adecuación de las horas”, que asimismo ha incrementado enormemente la carga de trabajo de los profesionales de los servicios sociales encargados de elaborar la propuesta. No obstante, de los expedientes analizados hasta la fecha resulta que la paralización o retraso de los procedimientos no tiene su origen en la falta de valoración y propuesta de la intensidad horaria, sino en la ausencia de validación e impulso de la tramitación en las diferentes delegaciones territoriales.

En atención a todo lo expuesto, consideramos que es procedente abordar esta cuestión desde un punto de vista colectivo y, para ello, iniciar una investigación de Oficio que permita ofrecer un enfoque global y un análisis y respuesta de conjunto. Y ello al amparo de lo establecido en el art. 1 y 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, y de acuerdo con lo establecido en el art. 18.1 de la mencionada Ley, interesar informe a las distintas delegaciones territoriales de la Consejería de Inclusión Social, Juventud, Familias e Igualdad, en relación con las siguientes cuestiones:

- Número de solicitudes presentadas para la revisión del programa individual de atención para la adecuación de la intensidad del servicio de ayuda a domicilio, tras la entrada en vigor del Real Decreto 675/2023, de 18 de julio, desglosadas por grado de dependencia.

- Número de solicitudes resueltas por mes y/o año desde la entrada en vigor del RD 675/2023 y número de peticiones pendientes de tramitación y dictado de resolución (desglosando las que están pendientes de propuesta por los servicios sociales, las que lo están de migración de datos, en su caso y las que penden de la validación y tramitación subsiguiente por la Administración autonómica).

- Dotación presupuestaria destinada para este procedimiento.