Investigamos las dilaciones en las solicitudes de revisión de la situación de dependencia

Expirado el año 2024 y una vez analizadas las actuaciones desarrolladas por esta Institución a lo largo del mismo, reflejadas en el Informe Anual de dicha anualidad, el Defensor del Pueblo Andaluz ha podido objetivar el progresivo incremento de las peticiones ciudadanas sobre la dilación en la revisión de su situación de dependencia.

Si bien estos testimonios no eran los mayoritariamente manifestados en las comunicaciones que veníamos recibiendo de la ciudadanía en los tiempos precedentes, a lo largo del año 2024 han experimentado un crecimiento notable las quejas de andaluzas y andaluces referidas al incumplimiento por la Administración competente de su obligación de tramitar y resolver en plazo la solicitud de revisión del grado de dependencia.

En los meses transcurridos del presente año 2025 este fenómeno no solo ha mantenido su ascenso numérico, sino que se ha consolidado mostrando una tendencia que, con bastante certeza, persistirá en el tiempo, tomando en consideración los factores que propician la misma y que a continuación expondremos.

Como decimos, el aumento cuantitativo de las quejas dirigidas al Defensor del Pueblo Andaluz que se refieren a revisiones de la situación de dependencia -esto es, revisiones del grado-, aumentan de forma progresiva siendo muy significativas las que provienen de las provincias de Sevilla y Granada.

Al margen del número global de peticiones dirigidas a esta Institución y de la procedencia geográfica más acusada de las provincias andaluzas citadas, existen otros elementos relevantes que estimamos de interés para poder ahondar en las razones que abonan este fenómeno y, por tanto, estudiar las posibles soluciones a adoptar por la Administración competente.

Por esta vía de análisis podemos destacar varios aspectos. El primero, que las revisiones de grado por empeoramiento de la situación de dependencia provienen de personas de edades cada vez más avanzadas, lo que significa que es un fenómeno no solo natural, sino inevitable, ligado a la evolución vital de personas mayores con limitaciones por la edad que, por ende, va a seguir creciendo en equivalencia con el aumento de la esperanza de vida y el envejecimiento de la población andaluza.

Todas las solicitudes de revisión de la situación de dependencia formuladas por personas mayores que experimentan un acusado deterioro de salud se fundan en disponer de un grado obsoleto, que ya no responde a su realidad y que incluso les impide contar con el apoyo de un recurso de mayor protección dentro del Sistema, significadamente el residencial, en el que en muchos casos han debido ingresar ocupando plaza privada a costa de sus ahorros, quedando sin recurso alguno al no poder beneficiarse del mismo por dicha razón, o bien, en los perores casos, no pudiendo acceder siquiera a una residencia por carecer de capacidad económica que les permita sufragar el coste de una plaza residencial privada.

Otras solicitudes, proceden de personas mayores que carecen de grado de dependencia previo, al haberles sido desestimado el solicitado en una valoración inicial. Se trata de personas que por esta razón no cuentan con prestación o recurso alguno a su favor, pero cuya situación de autovalimiento ha cambiado por razones vinculadas a la evolución propia de la edad.

Es por tanto natural e inevitable en una sociedad con nuestro perfil demográfico y tras casi veinte años de vigencia de la Ley 39/2006, que comiencen a ser mayoritarias las solicitudes de revisión de la situación de dependencia de personas muy mayores que ya accedieron al mismo mediante el reconocimiento de un grado de dependencia o a las que se desestimó dicho reconocimiento, al ir perdiendo capacidades en virtud de su deterioro por la edad.

En segundo lugar, en el plano temporal, constatamos que el grueso de las peticiones no atendidas proviene del año 2023, dado que si bien algunos expedientes datan de 2022, son mayoritarios los que aluden a solicitudes formalizadas en 2023, sobre todo a partir del mes de septiembre de dicho año.

En relación con este último dato, es importante no perder de vista la importante presencia de solicitudes de revisión de grado que provienen de dependientes moderados, es decir, de personas que tienen reconocido un Grado I y reconocido como recurso el Servicio de Ayuda a Domicilio, dado que este servicio no está en muchísimos casos acomodado en intensidad al mayor número de horas marcado por la reforma normativa operada por el Real Decreto 675/2023, de 18 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 1051/2013, de 27 de diciembre, por el que se regulan las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.

Efectivamente, muchas de las quejas de revisión de grado se formulan por dependientes moderados que se benefician del Servicio de Ayuda a Domicilio con una intensidad de 10 horas mensuales (el mínimo vigente desde el 20 de julio de 2023 es de 20 horas al mes). Además, los datos de quejas arrojan que la mayoría de estas personas no se han limitado a pedir la revisión de grado, sino que, al propio tiempo, ya simultánea ya sucesivamente, han solicitado asimismo la revisión de PIA para la adecuación a la normativa de la intensidad de la ayuda a domicilio. A veces han pedido la revisión de la situación de dependencia con ocasión de gestionar la solicitud de incremento de la intensidad de la ayuda a domicilio; otras se han decantado solo por solicitar la revisión de grado al entender que ésta comportará la actualización del PIA; y en algunas otras, han solicitado el incremento de las horas de la ayuda a domicilio y más tarde han instado la revisión de la situación de dependencia, por la necesidad de incrementar sus legítimas expectativas poniendo en juego varias posibilidades, con la esperanza de que alguna de ellas avance de forma menos lenta.

Con ser entendible, sin embargo, esta práctica desemboca en una proliferación de solicitudes que necesariamente agosta la capacidad de respuesta de la Administración y, al propio tiempo, perjudica los intereses colectivos del Sistema y el particular de todas las personas llamadas a acceder a sus recursos.

A lo largo de 2024 y de los meses transcurridos de 2025, hemos ido examinando las respuestas ofrecidas por la Administración autonómica sobre los expedientes individuales incursos en mora que, por otra parte, no desembocan en un resultado satisfactorio sino con cuentagotas, al ser muy minoritarios los expedientes en que se nos comunica el dictado de la resolución que ponga término al procedimiento de revisión de grado. Es preciso expresar igualmente, que van aumentando los expedientes inconclusos de personas que fallecen sin que su solicitud de revisión de la situación haya sido resuelta.

Todas las delegaciones territoriales reconocen las demoras generalizadas en la resolución de estas solicitudes y, dentro de las justificaciones ofrecidas desde cada una se indica que, con carácter general, están sujetas a la necesidad de guardar en el despacho y resolución de las mismas el riguroso orden de incoación en asuntos de homogénea naturaleza conforme a lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley 39/2015, de 1 de noviembre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Matizando que tal orden solo podría verse alterado si consta situación de urgencia o emergencia social conforme a lo establecido en el Protocolo de actuación para la tramitación preferente en las situaciones de urgencia y emergencia social en el ámbito de la dependencia.

En relación con esta norma de ordenación procedimental, debemos poner el acento en el orden de prioridad en el acceso a los servicios y prestaciones económicas establecido en el procedimiento implantado por el Decreto-ley 3/2024 (artículos 172 y 178), por cuanto parece tratarse de una ordenación que motiva las solicitudes de revisión de la situación de dependencia. Los preceptos referidos parten del mayor grado de dependencia como criterio prioritario de acceso a un servicio o prestación económica, a igualdad de grado, toma en consideración la menor capacidad económica y, a igualdad de grado y capacidad económica, atiende a la mayor antigüedad de la fecha de la última solicitud que da derecho al servicio o prestación (en los casos que examinamos, la antigüedad de la solicitud de revisión de grado).

El referido orden de prioridad en el acceso a prestaciones y servicios es invocado por las personas interesadas como razón de su solicitud de revisión de grado, al percibir la importancia de obtener un incremento en el grado de dependencia (mayor grado) como única forma viable de acceder a un recurso del Sistema, por la vía de mejorar la expectativa temporal para ello, a la luz del orden de prioridad referido, como manifiestan las personas promotoras de las quejas de forma explícita.

Con ello queremos significar que el orden de prioridad establecido en el nuevo procedimiento parece estar operando como un elemento más de distorsión, influyendo negativamente en el avance del Sistema, al dar lugar a un mayor número de revisiones de grado pendientes de atender, cualquiera que finalmente haya de ser su resultado.

En el contexto descrito, puede entenderse que la Administración destaque en sus informes ante esta Institución el elevado número de solicitudes que se tramitan en relación a los medios de que se dispone.

Como causas residenciadas en los problemas de gestión de expedientes que obstan al impulso de la tramitación y, por tanto, a la observancia de los plazos legales preceptivos, se reiteran las alusivas al proceso de migración de datos: “la solicitud está pendiente de migrar a la nueva Aplicación MGS, por lo que hasta que no se produzca la misma no se podrá continuar con la tramitación del expediente, y por tanto proceder a dictar la correspondiente Resolución que determine tanto su Grado como el recurso más adecuado en el ámbito de la Dependencia”; las que señalan que el expediente está pendiente de asignar a la agenda del personal técnico de atención a la dependencia (PAD) encargado de llevar a cabo la valoración; las que citan incidencias informáticas que han impedido tener constancia de la solicitud en la nueva aplicación informática y que obligan a comunicar la incidencia detectada a nuestra instancia, para su subsanación; así como, en los supuestos en que la persona interesada ha cambiado de domicilio pendiente el procedimiento de revisión de grado, se informa de obstáculos derivados de “no estar operativo el módulo de traslados en la aplicación informática de reciente implantación, siendo el que nos ocupa un traslado entre distintas provincias. Es por esa causa que actualmente no puede realizarse la tramitación de la solicitud del interesado, estando a la espera de que dicho módulo pueda utilizarse para poder continuar con la tramitación de expedientes de esta naturaleza”.

En cuanto a las demoras, la Delegación Territorial de Jaén nos indicaba recientemente que en la zona de la capital de dicha provincia la reclamante tiene 1340 solicitudes previas pendientes de resolución, siendo la fecha de solicitud de las actualmente en resolución 14/06/2022. Desde la de Sevilla se informa aún sobre solicitudes realizadas a finales de 2022, pero sobre todo en 2023 y años sucesivos. Las quejas procedentes de Huelva son muy escasas y se refieren a solicitudes datadas a mediados de 2023. En Cádiz las solicitudes más antiguas que hemos recibido se sitúan entre marzo y mayo de 2023. En Málaga se aducía estar atendiendo solicitudes de homóloga naturaleza correspondientes al mes de febrero-marzo de 2023 en abril de 2025. En Granada, provincia que como anteriormente decíamos, es la que concentra el mayor número de quejas de la índole que tratamos, junto a la de Sevilla, se indicaba que se encontraban tramitando revisiones del segundo semestre de 2022 en enero de 2025, o incluso del primer trimestre de 2022 en la zona de Iznalloz y Huetor Tajar. Finalmente, en Almería, la solicitud más antigua de la que tenemos noticia es de marzo de 2023, siendo la mayor parte de las registradas en esta Institución, de 2024.

En definitiva a tenor de lo expuesto, tomando en consideración el volumen de peticiones que en este ámbito se dirigen a esta Institución, su persistencia y crecimiento y los consiguientes requerimientos que sobre ello venimos dirigiendo a las correspondientes delegaciones territoriales, hemos considerado oportuno incoar un expediente de queja de oficio amparado en la autorización que a estos efectos nos confiere el artículo 10 de nuestra Ley reguladora, con el objeto de analizar la envergadura del problema y las posibles soluciones para su minoración.

De ahí que nos permitamos requerirle la emisión del informe previsto en el artículo 18.1 de la Ley 9/83, de 1 de diciembre, reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, en orden a clarificar la cuestión expuesta.

En particular, sin perjuicio de las consideraciones que estime oportuno realizar, le pedimos que nos aporte información sobre los siguientes aspectos:

- Número de revisiones de la situación de dependencia recibidas en esa Delegación Territorial en el año 2024 y en el primer trimestre de 2025.

- Desglose numérico del total por zonas de trabajo social, siendo posible, así como, por grado de dependencia de las personas solicitantes y recurso que las mismas tengan activo.

- Concreción de la fecha de incoación de los expedientes de dependencia de homogénea naturaleza que en estos momentos se atienden en cada zona de trabajo social de su provincia.

- Tiempos medios de resolución de las solicitudes aludidas .

- Análisis de la situación sobre la gestión de las solicitudes de revisión de la situación de dependencia, causas que obstan a la observancia del plazo legal , medidas para solventar las demoras y previsiones en la planificación administrativa.