Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 09/5880 dirigida a Consejería de Medio Ambiente, Agencia Andaluza del Agua
ANTECEDENTES
En el año 2006 esta Institución presentó ante el Parlamento de Andalucía un Informe Especial titulado “Los servicios domiciliarios de agua potable”, en el que se hacía un análisis de este esencial servicio público y se formulaban diversas resoluciones dirigidas a solventar las deficiencias detectadas y mejorar su funcionamiento.
Uno de los aspectos destacados en el Informe Especial era el del sistema tarifario doméstico, resultando que, por regla general, los municipios tarifican el abastecimiento a partir de una cuota de servicio, facturando por bloques y con un gravamen de los precios en caso de procesos de ascenso de bloques de consumo.
Tres cuestiones reseñábamos en materia de tarifas y que, ahora, traemos de nuevo a colación.
CONSIDERACIONES
Primera.-De la calificación jurídica de las tarifas de agua
Como exponíamos en el Informe Especial, la calificación como tasa o precio público de los derechos de naturaleza económica exigidos a las personas abonadas a los servicios de agua plantea efectos de una indudable trascendencia ya que incide en los procedimientos de elaboración y aprobación de las tarifas, en sus procesos de liquidación o cálculo, en el sistema para su cobro en caso de impago y otras consecuencias más.
La calificación de las tarifas como tasa o precio público implica como consecuencia un ineludible sometimiento a un procedimiento de elaboración, discusión y aprobación u otro. Así, la tasa como instrumento de regulación de ámbito fiscal en el ámbito municipal ha de ser aprobada, en último extremo, por el Pleno del consistorio correspondiente. De manera análoga, el precio público sometido a la discusión de los órganos competentes para fijar estas tarifas de régimen de precios autorizados, debe ser aprobado por la Comisión de Precios que es un órgano adscrito a la Comunidad Autónoma.
El estudio realizado nos llevó a concluir que el Pleno municipal es el órgano que procede a la aprobación de las tarifas prácticamente en la mitad de los municipios, mientras que el 26% de las respuestas ofrecidas expresaban la intervención de la Comisión de Precios. Pero también encontramos otros procedimientos de aprobación, distintos de los previstos legalmente.
El Informe puso de manifiesto la necesidad de clarificar la calificación jurídica de estos ingresos como tasa o precio público, formulando Sugerencia para que el Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua adecuase su regulación de la aprobación de las tarifas y determinase unos criterios comunes sobre el procedimiento que deban utilizar todas las entidades suministradoras para fijar sus tarifas.
Las reclamaciones que esta Institución sigue recibiendo sobre cuestiones relacionadas con estos aspectos del régimen tarifario siguen poniendo de manifiesto la necesidad de contar con un régimen común que sirva de referente para todos los municipios andaluces, cualquiera que sea la fórmula de gestión del servicio de suministro domiciliario de agua con que cuenten.
Segunda.-De la individualización de las tarifas
Con relación al sistema de tarificación mayoritario, en el que se agravan los precios según unos niveles de consumo estructurados en bloques, considerábamos en el Informe Especial que el proceso de identificación de los suministros y de tipos de usos del agua podrían servir para aplicar tarifas más adecuadas a la realidad de esos aprovechamientos.
Entendemos que los perfiles de consumo no son los mismos según las circunstancias de la vivienda (número de personas que residen en la misma, bloques de pisos, elementos como jardines o piscinas), o los distintos usos a que puede destinarse una finca (residencial, comercial e industrial).
De ahí que estimásemos que los bloques de consumo –sin rechazar el efecto disuasorio de penar los dispendios- no terminaban de forjarse como una herramienta justa y ponderada a las situaciones de cada suministro. Así indicábamos: “El que consume más no significa que malgasta más agua. Y sería muy positivo para avanzar en la respuesta que merece el efectivo derroche, tener conocimientos suficientes para discriminar situaciones que no responden a este aparente abuso de consumo”.
Por tanto, formulábamos Sugerencia de incorporar en las estructuras de las tarifas todos los elementos que permitan la mayor concreción de los usos y aprovechamientos de agua a fin de particularizar en lo posible los datos de consumo de cada contrato.
Queremos destacar nuevamente la necesidad de cumplir con las obligaciones impuestas por la Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre). En este sentido, su artículo 9.1 dispone:
«(...) Los Estados miembros garantizarán, a más tardar en 2010: - que la política de precios del agua proporcione incentivos adecuados para que los usuarios utilicen de forma eficiente los recursos hídricos y, por tanto, contribuyan a los objetivos medioambientales de la presente Directiva, - una contribución adecuada de los diversos usos del agua, desglosados, al menos, en industria, hogares y agricultura, a la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, basada en el análisis económico efectuado con arreglo al anexo III y teniendo en cuenta el principio de que quien contamina paga. (...)».
Por su parte, el artículo 111.bis, apartado 2, del Texto Refundido de la Ley de Aguas (Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio) establece:
«La aplicación del principio de recuperación de los mencionados costes (de los servicios relacionados con la gestión de las aguas, incluyendo los costes ambientales y del recurso) deberá hacerse de manera que incentive el uso eficiente del agua y, por tanto, contribuya a los objetivos medioambientales perseguidos.
Asimismo, la aplicación del mencionado principio deberá realizarse con una contribución adecuada de los diversos usos, de acuerdo con el principio del que contamina paga, y considerando al menos los usos de abastecimiento, agricultura e industria. Todo ello con aplicación de criterios de transparencia.
A tal fin la Administración con competencias en materia de suministro de agua establecerá las estructuras tarifarias por tramos de consumo, con la finalidad de atender las necesidades básicas a un precio asequible y desincentivar los consumos excesivos.»
De modo particular, la tramitación de diversas quejas ha puesto de manifiesto la necesidad de adecuar los sistemas tarifarios de agua a las circunstancias de cada suministro, ya que las penalizaciones por consumo excesivo no estaban teniendo en cuenta el número de personas residentes en la vivienda.
Al objeto de incentivar efectivamente el consumo responsable de agua, esta Institución ha considerado que las tarifas de agua deben recoger una modulación en función del número de personas que hacen uso del suministro. Ello ha dado lugar a la formulación de Resoluciones dirigidas a entidades públicas a fin de que se recojan tales modulaciones en sus Ordenanzas reguladoras de la tasa por prestación de los servicios de abastecimiento, saneamiento, vertido y depuración de aguas.
En algunos casos, la respuesta se ha limitado a destacar las dificultades técnicas y organizativas que esta adaptación a las circunstancias de la vivienda supondría para la entidad suministradora (como la falta de contadores individuales, la variabilidad de los datos del padrón, arrendamientos de viviendas...); de ahí que se haya rechazado su implementación.
A pesar de ello, esta Institución entiende que sí es posible establecer la modulación de las tarifas en el sentido expuesto, aun cuando ello comporte algunas dificultades, como lo demuestra el hecho de que otros Ayuntamientos contemplen esta posibilidad en sus ordenanzas reguladoras del servicio.
En este sentido, la existencia de una norma autonómica que estableciese dicho requisito para todos los sistemas tarifarios andaluces, en ejercicio de su competencia de protección de los recursos naturales, podría ser el motor definitivo para impulsar este incentivo al consumo responsable de agua.
Tercera.-De la lectura de consumos
Con relación a las tarifas también planteábamos en el Informe Especial la oportunidad de mejorar los sistemas de control y lectura de los consumos en periodos más breves de tiempo, frente a la opción mayoritaria de controlar los registros de consumo y facturaciones cada trimestre. Acortar estos plazos incidiría en un seguimiento más frecuente de la realidad de los suministros, permitiría contextualizar los consumos y ayudaría a reducir los efectos acumulativos de las lecturas cuando se aplican los sistemas de bloques.
Asimismo, concluíamos que los sistemas de lectura mayoritarios -terminales portátiles electrónicos- permiten esta mayor frecuencia y también ayudarían a contar con la información sobre los consumos más inmediata, a la vez que ganarían capacidad de reacción en casos de anomalías, impagos o control y respuesta ante consumos inusuales.
Por ello, formulábamos Sugerencia para establecer en sistemas de controles y lecturas de consumo doméstico una periodicidad bimestral a fin de profundizar en los instrumentos de seguimiento y verificación de los consumos de agua y aplicar con carácter más inmediato sistemas que ayuden a su mejor aprovechamiento.
Muchas de las quejas que se han recibido en esta Institución venían referidas a supuestos en que, habiéndose producido una avería en las instalaciones interiores, ésta no ha sido detectada hasta el momento de la lectura del contador y, mientras más se dilataba ésta en el tiempo, mayores eran los perjuicios económicos causados a la persona abonada.
Mayor importancia tiene, aunque muchas veces no se aprecie esta concienciación en las personas reclamantes en queja, el perjuicio causado por la pérdida irreparable de un bien tan preciado como el agua.
CONCLUSIONES
En el momento en que nos encontramos, estando el proyecto de Ley de Aguas de Andalucía en tramitación parlamentaria y siendo previsible su desarrollo reglamentario, estimamos que es una ocasión única para incorporar estas Sugerencias incluidas en el citado Informe Especial y otras nuevas que surgen de la experiencia de estos últimos años.
Además, esta Institución ha tenido conocimiento que, una vez entre en vigor la Ley de Aguas que se encuentra en tramitación parlamentaria, la Agencia Andaluza del Agua probablemente formulará un reglamento de tarifas en el que se penalizarán consumos por encima de determinadas cantidades, teniendo en cuenta el número de residentes de cada vivienda, así como la inclusión de bonificaciones y tramos exentos para determinados colectivos con rentas bajas.
Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, esta Institución ha estimado oportuno iniciar de oficio expediente de queja, de conformidad con el art. 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, y dirigir a esa Agencia Andaluza del Agua, de acuerdo con la posibilidad contemplada en el art. 29 de la citada Ley, la siguiente:
RESOLUCIÓN
SUGERENCIA: Que, bien en el necesario desarrollo reglamentario de la futura Ley de Aguas de Andalucía o en el Reglamento específico de tarifas que pudiera aprobarse, o bien mediante la modificación del vigente Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua, se incorporen al régimen normativo del sistema tarifario doméstico los siguientes aspectos:
- definición clara de la calificación jurídica –tasa o precio público- que deba darse al precio a satisfacer por el servicio de abastecimiento domiciliario de agua y determinación de unos criterios comunes sobre el procedimiento que deban utilizar todas las entidades suministradoras para fijar sus tarifas.
- identificación en las estructuras de las tarifas de todos los elementos que permitan la mayor concreción de los usos y aprovechamientos de agua a fin de particularizar en lo posible los datos de consumo de cada contrato, incluyendo una modulación de las tarifas en función del número de personas que hacen uso del suministro y una penalización de los consumos excesivos.
- establecimiento de una periodicidad mensual, o al menos bimestral, en los sistemas de controles y lecturas de consumo doméstico a fin de profundizar en los instrumentos de seguimiento y verificación de los consumos de agua y aplicar con carácter más inmediato sistemas que ayuden a su mejor aprovechamiento.
Consideramos que actuando en la forma que propugnamos se lograría una mayor garantía de los derechos comprendidos en el Título primero de la Constitución y en el Título primero del Estatuto de Autonomía para Andalucía, tales como al disfrute de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, contemplado en el artículo 45 de nuestro texto constitucional, y el derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado, sostenible y saludable, así como a disfrutar de los recursos naturales, que reconoce el art. 28 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
Asimismo, se facilitaría la consecución de los objetivos encomendados a los poderes públicos de:
- velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente (artículo 45 de la Constitución);
- aprovechar y potenciar los recursos naturales de Andalucía bajo el principio de sostenibilidad (artículo 10.3.5º del Estatuto de Autonomía para Andalucía);
- mejorar la calidad de vida de los andaluces y andaluzas, mediante la protección de la naturaleza y del medio ambiente y la adecuada gestión del agua (artículo 10.3.7º del Estatuto de Autonomía para Andalucía);
- proteger el ciclo integral del agua y promover su uso sostenible, eficiente y responsable de acuerdo con el interés general (artículo 197 del Estatuto de Autonomía para Andalucía).
Igualmente se reforzaría el uso responsable por la ciudadanía de los recursos naturales que impone el art. 28 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz
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