Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 19/1009 dirigida a Ayuntamiento de Sevilla
Ver asunto solucionado o en vías de solución (19/1012)
Se viene tramitando en esta Institución expediente de queja con el número arriba indicado, que rogamos cite al contestar, a instancia de D. (...), en calidad de Vicepresidente de la asociación "A(...)".
Tras el análisis de la documentación obrante en este expediente de queja hemos estimado oportuno formular Resolución basada en los siguientes
ANTECEDENTES
Primero .- El 25 de febrero de 2019, D. (...), en calidad de Vicepresidente de la asociación "(...)" nos trasladó queja en esta institución, ante la presunta lesión al derecho de participación ciudadana de la citada asociación en el proceso de propuestas para la reforma de la Avenida de la Cruz Roja iniciado por el Ayuntamiento de Sevilla, y del cual resultó excluida esta asociación.
Segundo.- Admitida a trámite la queja, con fecha 18 de marzo de 2019 solicitamos de este Ayuntamiento informe sobre las actuaciones y trámites que esclarecieran los motivos por los cuales resultó excluida del proceso de participación .
Tercero.- Tras varios requerimientos formulados durante el año 2019 y 2020, con fecha 29 de junio de 2021, recibimos oficio del Alcalde de Sevilla, en el cual nos adjuntaba informe del Coordinador General de la Delegación de Igualdad, Educación, Participación Ciudadana y Coordinación de Distritos en el que manifestaba expresamente:
" ... se articuló un proceso de participación ciudadana de residentes y comerciantes de la zona que durante años habían trasladado al Ayuntamiento la necesidad de realizar una revisión integral y ambiciosa de la Avenida, todo ello desde el consenso en las actuaciones a realizar...
....recabando opiniones y aportaciones de personas empadronadas en el Distrito Macarena por entenderlo como el sector colectivo de la población directamente afectado por la actuación proyectada..."
A la vista del informe del Coordinador General de la Delegación de Igualdad, Educación, Participación Ciudadana y Coordinación de Distritos del Ayuntamiento de Sevilla; debemos hacer las siguientes
CONSIDERACIONES
Primera.- La asociación "(...)", en el ejercicio de sus derechos susceptibles de amparo constitucional de asociación (artículo 22 de la Constitución Española, en adelante CE) y del derecho a encauzar la participación de los ciudadanos preocupados por la gestión de competencias que les afectan, en la solución de los problemas y, concretamente en este caso en el ámbito municipal (artículo 9.2 y 23 de la CE) son sujetos que representan y defienden intereses legítimos de la ciudadanía en el desempeño de su función, por lo que debe facilitársele la información necesaria y suficiente y ofrecerles cauces de participación para ser más efectivas en la gestión de los intereses de la ciudadanía.
La voluntad política debe encauzar la motivación vecinal y encontrar los cauces necesarios para que la participación buscada por el vecino o colectivos que representan sus intereses sea facilitada por el propio Gobierno Local.
Es por ello que esta Institución difiere de la conclusión a la que llega la Delegación de Igualdad, Educación, Participación Ciudadana y Coordinación de Distritos del Ayuntamiento de Sevilla en este asunto y, por el contrario, considera que la asociación "(...)" sí tenía derecho a participar en el proceso que se canalizó de aportaciones para la revisión y reforma de la Avenida de la Cruz Roja, ya que tal y como exponen en su escrito de queja, “Es evidente que no son sólo los residentes y comerciantes de dicho Distrito los que disfrutan de las infraestructuras de la Cruz Roja, sino muchas más personas, por ejemplo los residentes en el sector norte del Distrito Casco Antiguo, para los que el carril-bici de la Avenida de la Cruz Roja constituye una importante vía de acceso y salida. Así, por ejemplo, no tiene ningún sentido que el propietario de un comercio en la Cruz Roja pueda opinar y, en cambio, una trabajadora de su comercio que resida en el Casco Histórico y acceda diariamente en bicicleta a su puesto de trabajo, utilizando el carril-bici, no pueda participar en el mismo”.
Segunda.- Por otra parte el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), establece que las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con una serie de principios, entre ellos lo de eficacia y sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente establece que las Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación los principios de servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos; participación, objetividad y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos; buena fe y confianza legítima, entre otros.
Cabe también citar la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en adelante LRBRL), que recoge en su artículo 18.1 b) el estatuto del vecino, enumerando entre los derechos, el de participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuando la colaboración con carácter voluntario de los vecinos sea interesada por los órganos de gobierno y administración municipal.
Cabe mencionar el Capítulo IV de la LRBRL que regula en varios preceptos la información y participación ciudadana, cuyos artículos 69, 70 bis y 72 dicen lo siguiente:
«Artículo 69
1. Las Corporaciones locales facilitarán la más amplia información sobre su actividad y la participación de todos los ciudadanos en la vida local.
2. Las formas, medios y procedimientos de participación que las Corporaciones establezcan en ejercicio de su potestad de autoorganización no podrán en ningún caso menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los órganos representativos regulados por la Ley.
Artículo 70 bis
1. Los ayuntamientos deberán establecer y regular en normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, tanto en el ámbito del municipio en su conjunto como en el de los distritos, en el supuesto de que existan en el municipio dichas divisiones territoriales.
....
Las Corporaciones locales favorecen el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, les facilitan la más amplia información sobre sus actividades y, dentro de sus posibilidades, el uso de los medios públicos y el acceso a las ayudas económicas para la realización de sus actividades e impulsan su participación en la gestión de la Corporación en los términos del número 2 del artículo 69. A tales efectos pueden ser declaradas de utilidad pública».
Igualmente el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales, en sus artículos 227 y siguientes viene hacer una regulación del citado derecho de participación en los asuntos públicos; bien de los vecinos en representación de sus intereses generales de forma individual o bien de las asociaciones como representantes de intereses generales de forma colectiva.
Tercera.- Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 10.3.19º recoge como objetivo «la participación ciudadana en la elaboración, prestación y evaluación de las políticas públicas, así como la participación individual y asociada en los ámbitos cívico, social, cultural, económico y político, en aras de una democracia social avanzada y participativa».
A su vez el artículo 30 y 31 del citado Estatuto desarrolla el derecho a la participación política «en condiciones de igualdad en los asuntos públicos de Andalucía, directamente o por medio de representantes, en los términos que establezcan la Constitución, este Estatuto y las leyes», que se concreta entre otros en el derecho a participar activamente en la vida pública andaluza, para lo cual se establecerán los mecanismos necesarios de información, comunicación y recepción de propuestas. Asimismo se garantiza el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.
Por su parte, de acuerdo con los artículos 133 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 103 de la Constitución, esa Administración debe actuar de acuerdo con una serie de principios, entre ellos, los de eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima y proximidad a los ciudadanos, así como sometimiento a la Constitución, al Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico.
En el reconocimiento que nuestro Estatuto de Autonomía hace del mencionado derecho a participar plenamente en las decisiones que les afecten, Andalucía viene a desarrollarlo en la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana ( en adelante LPCA).
La Exposición de Motivos de la LPCA, nos dice que:
«... es necesario dar un impulso de formas directas de participación ciudadana que complementen las instituciones representativas, pues se ha convertido en una demanda social de primera magnitud como se viene poniendo de manifiesto en los últimos tiempos.
El compromiso de los poderes públicos ante el deber de facilitar la participación ciudadana en la vida política debería ir encaminado a establecer los cauces materiales, proporcionar la información, los conocimientos y la motivación necesaria para hacerla efectiva, que permitan a las personas desplegar sus capacidades y posibilidades, expresarse, crear, organizarse e intervenir en los procesos sobre todo aquello que es esencial y relevante en sus vidas.
Es indudable la importancia que las organizaciones ciudadanas, el tejido asociativo y los movimientos sociales consolidados han tenido y tienen en la vertebración de la sociedad civil andaluza y en el desarrollo de sus pueblos y ciudades. El papel activo y de interlocución que ofrecen estas organizaciones es básico para la canalización de demandas y reivindicaciones de la ciudadanía andaluza. Este papel relevante se puede y debe reforzar con nuevas formas de participación en las que la ciudadanía y las organizaciones sociales complementen una nueva forma de vertebración social y hagan posible avanzar en la conformación de un modelo de gobierno que promueva el diálogo de calidad con la ciudadanía».
El derecho de participación ciudadana es, por tanto, el instrumento indispensable para poder intervenir en la toma de decisiones de los asuntos públicos, los Ayuntamientos en sus relaciones con los ciudadanos deben actuar conforme a los principios de participación y transparencia, sin opacidad administrativa. Prestar atención a las opiniones de los ciudadanos tanto en la toma de decisiones como en la gestión de los asuntos públicos locales. Hay que conseguir una democracia real y participativa, pues participar significa codecidir y cogestionar, especialmente en la prestación de servicios.
Analizando el articulado de la LPCA, su artículo 1 recoge que:
«Esta ley tiene como objeto la regulación del derecho de participación ciudadana en la dirección de los asuntos públicos autonómicos y locales en Andalucía, en condiciones de igualdad, de manera real y efectiva, ya sea directamente o a través de las entidades de participación ciudadana en las que se integre la ciudadanía, así como el fomento de su ejercicio, en el marco de lo establecido en la Constitución, el Estatuto de Autonomía y los tratados comunitarios.
La participación ciudadana comprenderá, en todo caso, el derecho a participar plenamente en las decisiones derivadas de las funciones de gobierno y administración de la Comunidad Autónoma y de las entidades locales andaluzas, en los términos previstos en esta ley».
Por su parte, el artículo 2 indica las finalidades de la LPCA, cabe mencionar las letras a), c) y h):
«Artículo 2. Finalidades.
La ley tiene las siguientes finalidades:
a) Promover e impulsar la participación ciudadana en los asuntos públicos, instaurando la cultura participativa en el funcionamiento de las Administraciones públicas andaluzas.
....
c)Mejorar y fortalecer la comunicación entre la acción de gobierno y la ciudadanía.
...
h)Fortalecer la vertebración de la sociedad civil a través de las diversas formas de participación asociada como factor esencial de reconocimiento del derecho a la participación ciudadana.»
Cabe mencionar el artículo 6 y el artículo 10 de la LPCA, cuyo tenor es el siguiente:
«Artículo 6. El derecho a la participación ciudadana.
1. Todos los ciudadanos y ciudadanas, con capacidad de obrar de acuerdo con la normativa básica de procedimiento administrativo común, que tengan la condición política de andaluces o andaluzas y las personas extranjeras residentes en Andalucía tienen derecho a participar en el proceso de dirección de los asuntos públicos que sean competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía y de las entidades locales andaluzas, en los términos recogidos en esta ley.
2. La participación ciudadana podrá ser ejercida, en los términos recogidos en esta ley, directamente o a través de las entidades de participación ciudadana.
3. A efectos de esta ley, tienen la consideración de entidades de participación ciudadana:
a) Las entidades privadas sin ánimo de lucro que:
1.º Estén válidamente constituidas, de acuerdo con la normativa que les sea de aplicación.
2.º Su actuación se desarrolle en el ámbito del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
3.º Tengan entre sus fines u objetivos, de acuerdo con sus estatutos o norma de creación, la participación ciudadana, o bien la materia objeto del proceso participativo de que se trate.
b) Las entidades representativas de intereses colectivos cuyo ámbito de actuación se desarrolle en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
c) Las agrupaciones de personas físicas o jurídicas que se conformen como plataformas, movimientos, foros o redes ciudadanas sin personalidad jurídica, incluso las constituidas circunstancialmente, cuya actuación se desarrolle en el ámbito del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, debiendo designarse una comisión y un representante de la misma. Las personas agrupadas, las que formen parte de la Comisión y el representante deberán acreditar su personalidad y el cumplimiento de los requisitos del apartado 1, así como la determinación de intereses, identificación, fines y objetivos concretos respecto al proceso participativo de que se trate, su carácter circunstancial o temporal, en su caso, y el resto de los requisitos que se establezcan reglamentariamente.
d) Las organizaciones sindicales, empresariales, colegios profesionales y demás entidades representativas de intereses colectivos.
Artículo 10. Definición del proceso de participación ciudadana.
Constituyen procesos de participación ciudadana a efectos de esta ley el conjunto de actuaciones, procedimientos e instrumentos ordenados y secuenciados en el tiempo, desarrollados por las Administraciones públicas andaluzas en el ámbito de sus competencias, para posibilitar el ejercicio del derecho de la ciudadanía a la participación, en condiciones de igualdad y de manera real y efectiva, de forma individual o colectiva, en la dirección y gestión de los asuntos públicos autonómicos y locales».
Cuarta.- El artículo 17 de la LPCA recoge respecto de los procesos de participación ciudadana en el ámbito local que:
«Cada entidad local determinará, por medio de reglamento u ordenanza, los requisitos y el procedimiento que regule estos procesos, de conformidad con las previsiones de esta ley y demás normativa aplicable».
El Ayuntamiento de Sevilla cuenta con el Reglamento de Participación Ciudadana aprobado por Pleno en sesión celebrada el día 26 de octubre de 1990, publicado en el B.O.P. de 26 de diciembre de 1990; correcciones de errores: B.O.P. nº 81, de 11 de abril de 1991; modificaciones aprobadas por el Excmo. Ayuntamiento Pleno en sesión celebrada el día 25 de marzo de 1999 y publicado en el B.O.P., nº 237, de 13 de octubre de 1999.
El artículo 2 punto 2 de la norma reglamentaria local dispone:
«El Ayuntamiento de Sevilla en su actuación perseguirá, entre otros, los siguientes objetivos:
Facilitar y promover la participación de los vecinos y entidades en la gestión municipal, sin perjuicio de las facultades de decisión correspondientes a los Organismos Municipales representativos».
El Capítulo II de la Información municipal, en su artículo 4 establece:
«1. El Ayuntamiento informará a los ciudadanos de su gestión a través de los medios de comunicación social, y cuantos otros se consideren necesarios y permitan informar de forma puntual y periódica sobre el desarrollo de la vida municipal.
2. El Ayuntamiento editará una Guía Informativa Municipal de Sevilla, que revisará periódicamente.
3. Al mismo tiempo podrá recogerse la opinión de los vecinos y entidades a través de campañas de información, debates, asambleas, reuniones, consultas, encuestas y sondeos de opinión».
La aplicación de todos estos preceptos expuestos desde nuestra Carta Magna hasta la normativa de la esfera local nos conduce a una conclusión radicalmente distinta a la obtenida por el informe del Coordinador General de la Delegación de Igualdad, Educación, Participación Ciudadana y Coordinación de Distritos del Ayuntamiento de Sevilla. En este sentido, en virtud de toda esta normativa, consideramos que "(...)", sí que ostenta la condición de sujeto afectado y representante de intereses generales en su fórmula asociativa, con legitimación para participar en el cauce que se inició en la elección de propuestas en la reforma de la Avenida de la Cruz Roja por parte del Ayuntamiento de Sevilla.
Así del texto de las propuestas planteadas que se exponen, puede observarse como se ve afectado el carril bici y por tanto los intereses de sus usuarios, que exceden de los residentes en la zona afectada por el proceso participativo:
«ALTERNATIVA A
Los residentes y comerciantes podrán elegir entre cuatro opciones. La primera de ellas, mantener la situación actual y no realizar intervención alguna.
A continuación se proponen tres diseños alternativos que generarán cambios urbanísticos, de movilidad ciclista y peatonal,...
ALTERNATIVA B
La primera de las alternativas implicaría la peatonalización completa de la Avenida restringiendo por completo la circulación de vehículos y de transporte público. Se implantaría una plataforma única y amplios espacios peatonales y verdes y el carril bici seguiría recorriendo como en la actualidad todo el ámbito de actuación. En la Avenida Cruz Roja el carril bici se trasladaría al acerado contrario al igual que en el tramo de la calle ...
ALTERNATIVA C
La segunda opción mantiene el carril bici pero dividido entre las dos aceras con un ancho de 1,25 cada uno, mantiene la circulación de vehículos...
ALTERNATIVA D
La tercera opción supone una reordenación de la movilidad y un mayor acceso para peatones. En este caso supone el traslado del carril bici de la Avenida de la Cruz Roja para realizar una conexión con la Avenida de Miraflores. En este caso en la Avenida Cruz Roja, el área antes ocupado por carril bici haría posible un incremento de acerado, de espacios de estancia y zonas verdes...»
De acuerdo con todas estas consideraciones, entendemos que la asociación promotora de la queja sí tenía derecho, conforme a la LPCA, de intervenir en el proceso de participación abierto por el Ayuntamiento de Sevilla, pues no ofrece dudas que el carril bici es objeto en la nueva ordenación de la citada Avenida y en su plan de ordenación de movilidad, por lo que esta entidad asociativa sin ánimo de lucro, tiene entre sus fines seguir luchando por la bicicleta como medio de transporte y ocio en el marco de una movilidad sostenible, de un modo independiente a cualquier Administración.
En vista de todo lo anterior, y al amparo del artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente
RESOLUCIÓN
RECORDATORIO de la normativa establecida en la LPCA y, en especial, de los establecido en los artículos:
- Artículo 6, que reconoce el derecho a la participación ciudadana de «todos los ciudadanos y ciudadanas, con capacidad de obrar de acuerdo con la normativa básica de procedimiento administrativo común, que tengan la condición política de andaluces o andaluzas y las personas extranjeras residentes en Andalucía tienen derecho a participar en el proceso de dirección de los asuntos públicos que sean competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía y de las entidades locales andaluzas, en los términos recogidos en esta ley. La participación ciudadana podrá ser ejercida, en los términos recogidos en esta ley, directamente o a través de las entidades de participación ciudadana».
- Artículo 10, que define el proceso de participación ciudadana como «el conjunto de actuaciones, procedimientos e instrumentos ordenados y secuenciados en el tiempo, desarrollados por las Administraciones públicas andaluzas en el ámbito de sus competencias, para posibilitar el ejercicio del derecho de la ciudadanía a la participación, en condiciones de igualdad y de manera real y efectiva, de forma individual o colectiva, en la dirección y gestión de los asuntos públicos autonómicos y locales».
RECOMENDACIÓN 1. - para que, a los efectos de la LPCA, en los procesos de participación ciudadana se amplíe a entidades representativas de intereses generales de forma colectiva, como es el caso de la asociación "(...)".
RECOMENDACIÓN 2. - para que, el Ayuntamiento de Sevilla acceda a la elaboración de un Plan estratégico de Participación Ciudadana en el que fortalezca la línea de comunicación entre los entes asociativos y órganos municipales encargados de fomentar la participación en los asuntos públicos de la vida local que permita mejorar y adaptarse las necesidades de las mismas.
RECOMENDACIÓN 3. - para que, en el caso objeto de este expediente de queja y a los efectos de la LPCA, en virtud del principio de jerarquía normativa y seguridad jurídica se actualice el Reglamento de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Sevilla a la normativa vigente.
Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz
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