Resolución del Defensor del Pueblo Andaluz formulada en la queja 08/2814 dirigida a Consejería de Medio Ambiente, Diputaciones Provinciales, Ayuntamientos de Andalucía
ANTECEDENTES
Con fecha 16 de junio de 2008 este Comisionado del Parlamento de Andalucía mantuvo en su Sede una reunión con representantes de algunos de los grupos ecologistas con mayor presencia en nuestra Comunidad Autónoma, a los efectos de tomar conocimiento de sus valoraciones sobre la gestión que del Medio Ambiente se está llevando a cabo por parte de las Administraciones públicas de Andalucía, de sus impresiones sobre los que consideraban principales problemas medioambientales de nuestra región, y de sus apreciaciones sobre la actuación llevada a cabo al respecto desde esta Oficina del Defensor del Pueblo Andaluz.
En dicho encuentro, todos los grupos ecologistas presentes coincidieron en que uno de los principales escollos con los que se encuentran para desarrollar sus funciones de velar por la protección y la defensa del Medio Ambiente es el, a su juicio, reiterado incumplimiento por parte de las Administraciones públicas de Andalucía, del deber de facilitarles el acceso a la información ambiental, en los términos previstos en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que incorpora a nuestro Derecho las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE (en adelante, también LIPPJMA o Ley 27/2006).
Dado que la confirmación de los hechos referidos podría suponer la afección de derechos contenidos en el artículo 45 de la Constitución y en el artículo 28 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, y que son Administraciones públicas de Andalucía las que ostentan competencias en la materia, ha sido considerado procedente iniciar actuaciones de oficio al amparo de lo preceptuado en los artículos 1 y 10.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, y 128 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
En este sentido, hemos considerado oportuno llevar a cabo un exhaustivo análisis sobre la materia a los efectos de consagrar un criterio institucional sobre este particular, que seguidamente le trasladamos.
Para ello, ha sido abordado el estudio de numerosos pronunciamientos judiciales y de diversas corrientes doctrinales, entre las que entendemos preciso destacar las encarnadas por los siguientes autores a través de sus respectivas obras: Betancor Rodríguez, A., Ituren I Oliver, J.A., Jordano Fraga, J., Lazcano Brotons, I., Martín Mateos, R., Navarro Batista, N., Razquin Lizarraga, J.A., Ruiz de Apodaca Espinosa, A., y Sánchez Morón, M.
CONSIDERACIONES
Primera.- Contenido del derecho de acceso a la información ambiental
A tenor de lo previsto en el artículo 3.1 de la Ley 27/2006, el derecho de acceso a la información ambiental se concreta en lo siguiente:
- Derecho a acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que para ello se esté obligado a declarar un interés determinado, cualquiera que sea la nacionalidad, domicilio o sede.
- Derecho a ser informado de los derechos que le otorga la Ley 7/2006 y a ser asesorado para su correcto ejercicio.
- Derecho a ser asistido en la búsqueda de información.
- Derecho a recibir la información que se solicite en los plazos máximos establecidos en el artículo 10 de la Ley 27/2006.
- Derecho a recibir la información ambiental solicitada en la forma o formato elegidos, en los términos previstos en el artículo 11 de la Ley 7/2006.
- Derecho a conocer los motivos por los cuales no se facilita la información, total o parcialmente, y también aquellos por los cuales no se facilita dicha información en la forma o formato solicitados.
- Derecho a conocer el listado de las tasas y precios que, en su caso, sean exigibles para la recepción de la información solicitada, así como las circunstancias en las que se puede exigir o dispensar el pago.
Segunda.- Elementos objetivos del derecho: el concepto de información ambiental
Con el objetivo de consagrar un derecho de acceso a la información medioambiental con un contenido muy amplio, la Directiva 90/313 estableció en su art. 2.a) lo que a los efectos de la mencionada norma debía entenderse por información sobre medio ambiente.
Dicha información constituía el objeto del derecho, es decir, los bienes u objetos sobre los que los titulares del mismo podían ejercer las facultades conferidas por el ordenamiento jurídico.
Según esto, cabe indicar que por «información sobre medio ambiente» se entendió toda información disponible por las Administraciones públicas en cualquier formato, soporte material o forma de expresión relativa al estado de todos los recursos naturales y de las interacciones existentes entre ellos, así como la información relativa a toda actividad, medida, plan, programa, actuación de protección que afectase al medio ambiente.
Esta amplitud del objeto del derecho fue confirmada en la STJCE de 17 de junio de 1998 (asunto 321/96, Mecklenburg), cuando el Tribunal afirmó que «debe recordarse que en el concepto de 'información sobre medio ambiente' la letra a) del art. 2 de la Directiva engloba cualquier información relativa al estado de los distintos elementos del medio ambiente que allí se mencionan, así como las actividades o medidas que puedan afectar o proteger el estado de dichos elementos, 'incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del medio ambiente'. Del tenor literal de esta disposición se deriva que el legislador comunitario pretendió dar a dicho concepto un sentido amplio que abarcara tanto los datos como las actividades referentes al estado de dichos elementos».
Pero tal pronunciamiento del Tribunal no quedó ahí, ya que fue cuestionado acerca de si la letra a) del art. 2 de la Directiva debía ser interpretada en el sentido de si debía ser aplicada a un informe emitido por una autoridad competente en materia de ordenación paisajística, en el marco de su participación en un procedimiento de aprobación de un plan de construcción.
A este respecto, el TJCE afirmó:
«De la utilización que se hace en la letra a) del art. 2 de la Directiva del término 'incluidas' resulta que el concepto de 'medidas administrativas' no es más que un ejemplo de las 'actividades' o de las 'medidas' a las que se refiere la Directiva (...), el legislador comunitario se abstuvo de dar al concepto de 'información sobre medio ambiente' una definición que pudiera excluir alguna de las actividades que desarrolla la autoridad pública, sirviendo el término 'medidas' tan sólo para precisar que entre los actos contemplados por la Directiva deben incluirse todas las formas de ejercicio de actividad administrativa».
De este modo, el Tribunal mantuvo que «para ser una 'información sobre medio ambiente' a efectos de la Directiva bastaba que un informe de la Administración, como el controvertido en el asunto principal, constituyese un acto que pudiese afectar o proteger el estado de alguno de los sectores del medio ambiente a los que se refería la Directiva. Tal es el caso si, como señala el órgano jurisdiccional remitente, dicho informe, en lo que atañe a los intereses de la protección del medio ambiente, puede influir en la decisión de aprobación de un plan de construcción».
La misma amplitud de concepto fue acogida por los tribunales españoles, en sentencias como la dictada por el tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), el día 26 de marzo de 1999.
En la misma, tras transcribir el art. 2 de la Ley 38/1995, el Tribunal responde a la postura mantenida por el Letrado de la Junta de Castilla y León, relativa a que la aplicación de la Ley 38/1995 se limita a los espacios naturales, del siguiente modo: «la misma (la Ley 38/1995) se refiere a cualquier actuación de la Administración en temas relacionados con el medio ambiente. Como se recoge en la Exposición de Motivos dicha Ley resulta una consecuencia obligada de la Directiva 90/313 (...) (que) impone a los Estados miembros la obligación de establecer las disposiciones necesarias para reconocer el derecho de cualquier persona física o jurídica a acceder a la información sobre medio ambiente que esté en poder de las Administraciones públicas sin que para ello sea obligatorio probar un interés determinado, fijando un plazo máximo de dos meses para conceder la información solicitada y estableciendo los supuestos en que dicha información puede ser denegada. Y sin que quepa por ello una interpretación restrictiva como la que se pretende».
De este modo, el concepto de información ambiental resultaba tan amplio que parecía comprender toda la información relacionada con el medio ambiente.
No obstante, la práctica puso de manifiesto algunas lagunas y carencias que fueron denunciadas, entre otros, por la propia Comisión Europea en su informe sobre la experiencia adquirida en la aplicación de la Directiva citada.
Ejemplo de tales carencias era que algunos estados miembros no estaban considerando incluidas en la definición aspectos como los efectos en la salud pública del estado del medio ambiente.
Con la aprobación del Convenio de Aarhus, se ofrece una nueva definición de información ambiental que posteriormente resultó asumida por la normativa europea a través de la Directiva 2003/4/CE.
En este sentido se define la información ambiental de la siguiente manera:
“1) Información medioambiental: toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma material sobre:
a) la situación de elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente, y la interacción entre estos elementos;
b) factores como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a);
c) medidas (incluidas las medidas administrativas) como políticas, normas, planes, programas, acuerdos en materia de medio ambiente y actividades que afecten o puedan afectar a los elementos y factores citados en las letras a) y b), así como las actividades o las medidas destinadas a proteger estos elementos;
d) informes sobre la ejecución de la legislación medioambiental;
e) análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis y supuestos de carácter económico utilizados en el marco de las medidas y actividades citadas en la letra c); y
f) el estado de la salud y seguridad de las personas, incluida, en su caso, la contaminación de la cadena alimentaria, condiciones de vida humana, emplazamientos culturales y construcciones, cuando se vean o puedan verse afectados por el estado de los elementos del medio ambiente citados en la letra a) o a través de esos elementos, por cualquiera de los extremos citados en las letras b) y c)”.
Se opta pues por una fórmula amplia y descriptiva que extiende y completa la definición existente hasta el momento.
Así, cuando la Directiva 90/313/CEE descomponía la noción de información ambiental en tres categorías (estado de los elementos, actividades o medidas que les afecten o puedan afectarles y medida destinadas a protegerlos), la Directiva 2003/4/CE configura seis categorías, más completas que las anteriores.
Así, se incluyen los datos sobre emisiones, vertidos y otras liberaciones al medio ambiente, así como los organismos modificados genéticamente; y se precisa la definición haciendo referencia expresa a la salud humana y a la seguridad, en la medida en que éstas se pueden ver afectadas por el estado del medio ambiente.
Por lo que respecta a la LIPPJMA, ésta prácticamente reproduce la definición consagrada en la Directiva del 2003, con lo que, a juicio de esta Institución, la interpretación que debe realizarse de esta norma sobre este particular debe resultar coincidente con la de la Directiva 2003/4/CE y, a su vez, con la del Convenio de Aarhus.
En cuanto al contenido en sí de la definición, distintos autores coinciden en que la misma viene caracterizada por dos elementos: la forma universal y la amplitud del objeto.
El primero de ellos hace referencia a que resulta intrascendente el formato en que se contenga la información para determinar si la misma tiene o no la consideración de información medioambiental.
De este modo la norma parece distinguir entre información ambiental y el soporte en que ésta se contenga.
Así, lo que se consagra es un efectivo derecho de acceso a la información ambiental y no un derecho de acceso a documentos o archivos.
Por lo que respecta al segundo de los elementos característicos, relativo a la amplitud del objeto, cabe reseñar que la definición parte de la referencia a “toda” la información, lo que comprende toda la información ambiental con independencia del soporte en que se contenga y el tipo de información de que se trate.
De igual modo, la redacción del precepto trasluce un claro propósito de clarificar y completar la definición contenida en la Directiva 90/313/CEE y en la Ley 38/1995, a los efectos de solventar la problemática interpretativa suscitada, a la que se ha hecho anterior referencia.
Ello se extrae del hecho que ahora se facilita una definición más extensa, más completa y más descriptiva.
Por lo que hace a las seis categorías comentadas en que se descompone ahora el concepto de información ambiental, relacionadas en el apartado tercero del artículo 2 de la Ley 7/2006, a continuación procedemos a su análisis:
a) Situación de los elementos ambientales:
A diferencia de la fórmula contenida en la Ley 38/1995, la nueva definición alude al estado de los elementos incorporando, con efecto ilustrativo y no exhaustivo. De este modo se refieren, entre otros, la atmósfera, los paisajes, los humedales, las zonas marinas o costeras y una importante: la diversidad biológica y sus elementos, incluidos los organismos genéticamente modificados.
b) Factores:
Se trata de los agentes físicos o naturales que inciden o pueden incidir sobre los elementos del medio ambiente contemplados en la anteriormente citada categoría.
La inclusión de estos factores también supone una novedad con respecto al régimen anterior, que únicamente aludía a actividades y medidas.
Como ocurría en la categoría anterior, y a la vista de los factores genéricos introducidos: “sustancias” y “otras liberaciones en el medio ambiente”, el listado ofrecido en ésta también es enunciativo.
c) Medidas o actividades que afecten o puedan afectar al estado de los elementos referidos en las categorías anteriores.
Se trata de las categorías contenidas en las letras c) d) y e) de la definición de información ambiental, que en el Convenio de Aarhus son tratadas conjuntamente, y que hacen referencia a un único elemento: la actividad humana.
Con ellas se mejora la referencia habida en la Ley 38/1995, ampliándose y clarificándose, ya que no se refieren únicamente las actividades y medidas que afecten o puedan afectar al medio ambiente, a los planes y programas de gestión ambiental y a las actuaciones o medidas de protección ambiental, sino que también se incluye la posible afectación a los factores y se ofrecen ejemplos de tales actividades y medidas.
A través de estas tres categorías se ponen de relieve varias cuestiones:
- La importancia que tiene el acceso a la información ambiental para poder garantizar el ejercicio del derecho participar en asuntos públicos, contenido en los artículos 9.2, 23 y 48 de la Constitución española.
- Que el derecho de acceso a la información ambiental puede ser ejercitado no sólo al margen sino también dentro de los procedimientos administrativos correspondientes.
- La relevancia que adquieren los aspectos económicos en materia medioambiental.
d) La salud y seguridad de las personas.
Esta categoría supone una novedad en relación con las previsiones contenidas en la normativa anterior, y tiene como origen el Convenio de Aarhus.
No obstante, constituye únicamente un reflejo de algo que puede resultar evidente: la conexión existente entre la salud y la seguridad de las personas con los elementos, factores y actividades referidos en las dos primeras categorías.
En este sentido, es posible encontrar numerosos pronunciamientos judiciales en los que se constata tal conexión.
Sirva de ejemplo, entre otras muchas, la STC 102/1995, de 26 de junio, cuando en su Fundamento Jurídico Séptimo dice: “El medio ambiente, tal y como ha sido descrito, es un concepto nacido para reconducir a la unidad los diversos componentes de una realidad en peligro. Si éste no se hubiera presentado resultaría inimaginable su aparición por meras razones teóricas, científicas o filosóficas ni por tanto jurídicas. Los factores desencadenantes han sido la erosión del suelo, su deforestación y desertización, la contaminación de las aguas marítimas, fluviales y subálveas, así como de la atmósfera por el efecto pernicioso de humos, emanaciones, vertidos y residuos, la extinción de especies enteras o la degeneración de otras y la degradación de la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola, la contaminación acústica y tantas otras manifestaciones que van desde lo simplemente incómodo a lo letal, con una incidencia negativa sobre la salubridad de la población en la inescindible unidad psicosomática de los individuos. Con otras palabras, pero con un contenido sustancialmente idéntico, estas disfunciones son las recogidas en el catálogo incluido en el documento de trabajo núm. 4 que el 25 de agosto de 1970 presentó el Secretariado de la CEPE a la Reunión de Consejeros Gubernamentales en materia del medio ambiente de la Comisión Económica para Europa. Diagnosticada como grave, además, la amenaza que suponen tales agresiones y frente al reto que implica, la reacción ha provocado inmediatamente una simétrica actitud defensiva que en todos los planos jurídicos constitucional, europeo y universal se identifica con la palabra «protección», sustrato de una función cuya finalidad primera ha de ser la «conservación» de lo existente, pero con una vertiente dinámica tendente al «mejoramiento» ambas contempladas en el texto constitucional (artículo 45.2 CE), como también en el Acta Única Europea (artículo 130 R) y en las Declaraciones de Estocolmo y de Río”.
Asimismo, la STSJ de Cataluña, 1047/2005, de 29 de diciembre, en la que se indicaba: “ Efectivamente a resultas de lo anterior y sobre todo teniendo en cuenta los antecedentes que se han señalado precedentemente con pluralidad de pronunciamientos jurisdiccionales y en atención a las características que se evidenciaban en la actuación administrativa seguida, en franca desconsideración a lo que se iba acordando, no se estima que pueda existir desproporción ni vulneración de ningún principio, como los que se alegan en forma tan generalizante, en la adopción de las medidas de precinto del equipo de música del establecimiento y de reducción del horario de cierre a las 11,30 h. de la noche -sin perjuicio de los demás pronunciamientos de requerimientos para que se aportase en el plazo de un mes un estudio técnico justificativo del cumplimiento de las condiciones técnicas exigibles a un establecimiento de bar, y en especial de un estudio acústico respecto a la vivienda afectada-. Y ello es así ya que, por si existiese alguna duda a esos efectos, no debe caber duda alguna que se hallaban involucrados y en riesgo singulares afecciones al medio ambiente o a la seguridad o salud de las personas”.
O la STSJ de Andalucía, de 14 de septiembre de 2005, en la que se decía:
“ Como se recoge en el propio acto, la licencia quedaba condicionada, entre otros extremos, a destinarla en exclusividad para «Sala de Teatro y artes Escénicas con ambigú, sin actuaciones musicales en directo», concretando que «la actividad a desarrollar será la de teatro propiamente dicha, no pudiendo incluir actuaciones con elementos musicales de cualquier tipo o instalación de quipos reproductores de sonido incluyendo megafonía, todo ello de acuerdo con lo solicitado en el expediente de licencia de apertura..., el horario de finalización de las representaciones no sobrepasará de las 23 horas a tenor de las condiciones de la actividad y entorno» El art° 15 del Decreto 297/95 prevé el otorgamiento de licencia condicionada, sin que sea posible comenzar la actividad hasta que se compruebe el cumplimiento de las condiciones medioambientales, en el presente caso claramente concretadas en las limitaciones o condicionantes impuestos; consta que ya en 23 de mayo de 2002, recurso de reposición contra el acto objeto del recurso, la parte actora ponía de manifiesto el incumplimiento de las condiciones antes citada, con expresión concreta y circunstanciada de los espectáculos celebrados y programados. Resulta evidente que la condición no se estaba cumpliendo, tampoco la limitación horaria, no sólo lo ponía de manifiesto la parte actora, sino que así aparece anunciado en los medios de comunicación, cuyas copias se han acompañado, era evidente que el Ayuntamiento debió proceder por un lado a actuar para impedir que se siguiera desarrollando una actividad que a la fecha de la denuncia de los hechos carecía de licencia de apertura, y sobre todo a considerar y valorar que no sólo no se estaba acreditando el cumplimiento de las condiciones impuestas de neto carácter medioambiental encaminadas a la protección acústica del medio ambiente que garantiza el derecho a la salud y a la integridad física de los vecinos, con vulneración de los derechos fundamentales antes referidos, sino que se estaba incumpliendo las condiciones impuestas lisa y llanamente”.
Se ofrece pues por el legislador un concepto sumamente amplio de información ambiental, en el que se comprenden no sólo los elementos propios del medio ambiente, entendidos como tales los referidos en la STC 102/1995, de 26 de junio, sino también los factores, las medidas y las actividades humanas que incidan o puedan incidir en el medio ambiente y en el estado de la salud y seguridad de las personas.
De este modo, a juicio de esta Institución, toda información que guarde relación con tales categorías es susceptible de ser solicitada por los ciudadanos.
Pero además, para que el acceso a la información resulte garantizado, se establecen por el legislador los siguientes condicionantes, que igualmente deberían ser tenido en cuenta por las Administraciones afectas:
- De una parte, la irrelevancia de la forma o formato en que esté contenida la información.
- De otra parte, la disponibilidad de la información, comprendiendo tanto la información que obra en poder de las autoridades públicas como la que poseen las entidades que actúan en nombre de éstas.
- De otra, su accesibilidad formal y material.
- Y finalmente, la calidad, de modo que se garantice la utilidad de la información.
Tercera.- Excepciones al derecho de acceso a la información medioambiental
Consideraciones generales:
Pese a que la regla general consagrada tanto en el Convenio de Aarhus, como en la Directiva 2003/4/CE, como en la Ley 27/2006 no es otra que la accesibilidad de la información medioambiental, debe tenerse presente que no se trata de un derecho absoluto, por lo que cabe la posibilidad de que el derecho sea excepcionado.
No obstante, los supuestos en los que cabe exceptuar tal derecho son tasados por la Directiva 2003/4/CE, de manera que no resulta admisible que a través de normas de derecho interno sean creadas nuevas limitaciones.
De igual modo, conviene decir que tales excepciones deben ser interpretadas de manera restrictiva, tal y como se exige en el Convenio de Aarhus (artículo 4.4) y en la Directiva 2003/4/CE (artículo 4.2).
Asimismo, la materialización práctica de la interpretación restringida de los motivos de denegación del derecho a acceder a información ambiental debe llevarse a cabo mediante la ponderación, en cada caso concreto, del interés público atendido con la divulgación con el interés, público o particular, atendido con su denegación.
Así, estimamos que la negación del acceso a la información ambiental sin haber ponderado tales intereses debería reputarse ilícita.
A los efectos de poder solventar con solvencia los conflictos que se planteen debe considerarse cuanto menos ilustrativa la doctrina dimanada de nuestros tribunales de justicia. En este sentido, conviene hacer referencia a la abundante y consolidada doctrina de nuestro Tribunal Constitucional en supuestos de confrontación entre los derechos de expresión y comunicación y el derecho al honor. Así, SSTC 282/2000, de 27 de noviembre y 148/2002, de 15 de julio
En otro orden de cosas hay que indicar que la aparición de causas que permitan aplicar las excepciones previstas en la normativa vigente a nuestro juicio no tiene por qué suponer necesariamente la imposibilidad de acceso a toda la información requerida.
En este sentido, tanto el Convenio de Aarhus como la Directiva 2003/4/CE establece la obligación de suministro parcial de la información ambiental solicitada cuando resulte posible separar entre el total aquella sobre la que sí sea de aplicación alguna de las excepciones.
Por lo que se refiere a la Ley 27/2006, ésta también contiene un precepto dedicado al suministro parcial de la información, que no hace sino reproducir los criterios expuestos.
Finalmente, conviene indicar que para aquellos supuestos en los que sea denegado total o parcialmente el acceso a la información ambiental la autoridad pública en cuestión deberá respetar una serie de requisitos procedimentales, ex artículo 4.7 del Convenio de Aarhus y 4.5 de la Directiva 2003/4/CE.
En este sentido, la autoridad pública vendrá compelida a notificar por escrito la decisión adoptada, indicando de manera expresa los motivos de la denegación y la información sobre el procedimiento de recurso.
Tal obligación de motivación viene determinada a los efectos de cumplir con un doble fin. De una parte, que los interesados puedan conocer los motivos de la medida adoptada para poder defender sus derechos; y de otra, que el órgano jurisdiccional pueda ejercer el control sobre la legalidad de la decisión.
Pero además, y atendiendo a la doctrina dimanada de nuestros Tribunales de Justicia, la referida motivación debe ser razonada, sin que sean admisibles invocaciones genéricas y retóricas de motivos de denegación o un examen abstracto o global.
En este sentido, STSJ de Cataluña, de 30 de enero, por la que se estima el recurso contra la resolución municipal que denegó el derecho obtener copias completas de los expedientes de solicitud de licencia y autorización ambiental de explotaciones ganaderas bovinas y porcinas existentes en determinados inmuebles del municipio, fundada en la carencia de interés del solicitante y en la falta de individualización de la petición, con la siguiente argumentación:
“ las causa o motivos para denegar la información solicitada viene especialmente regulada en el artículo 3 y, la resolución impugnada solamente hace referencia a que la petición es genérica, no justifica sus motivos y, afectan a la protección de datos personales; sin embargo, además de no ser ciertas tales alegaciones tampoco se prueban o se motivan, o , en su caso se facilita la información que sea posible separar de los supuestos en los que incurre en limitaciones legales, vulnerando el articulo 4.2 de la citada Ley 38/1995, por lo que huérfana de toda cobertura jurídica, lo único abusivo que se deduce del acto recurrido y del contenido del expediente administrativo que denegó la información solicitada es, precisamente, el fundamento de esa denegación, que infringe frontalmente la Directiva 90/313/CEE, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, fijando un plazo de dos meses para su concesión”.
De acuerdo con lo anterior, la autoridad pública debe acreditar la existencia de una causa legal para excepcionar el derecho de acceso, justificar la relación existente entre dicha causa y la información requerida y finalmente ponderar los intereses contrapuestos acreditando el menoscabo del interés protegido como consecuencia de la divulgación.
En aquellos supuestos en los que la respuesta ofrecida por al autoridad competente resulte contraria a lo anteriormente expuesto supondrá, según nuestro parecer, la anulación de la resolución dictada.
Sirva de ejemplo en este sentido la STSJ del País Vasco 305/2000, de 23 de marzo, cuando en su Fundamento de Derecho tercero dispone:
“ TERCERO: La parte recurrente pretende asimismo el reconocimiento del concreto derecho a obtener copia del expediente, que le fue denegada de forma verbal el 26 de octubre de 1995, y por escrito mediante la resolución aquí recurrida de fecha 12 de marzo de 1996, fundando su pretensión en los derechos que a todo interesado confiere la LRJ-PAC.
Pese a que la parte actora no invoque expresamente la aplicación al caso de la Ley 38/1995, de 12 de diciembre (RCL 1995, 3330) , sobre Derecho de Acceso a la Información en Materia de Medio Ambiente, ni la Directiva 90/313/CEE, del Consejo, de 7 de junio de 1990 (LCEur 1990, 613) , sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, resultan de plena aplicación al caso concreto al haber entrado en vigor el 14 de diciembre de 1995 la primera, y finalizado el plazo de transposición la segunda el 31 de diciembre de 1992.
Tal como expresa la Exposición de Motivos de la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, la Directiva 90/313/CEE imponía a los Estados miembros la obligación de establecer las disposiciones necesarias para reconocer el derecho de cualquier persona física o jurídica a acceder a la información sobre medio ambiente que esté en poder de las Administraciones Públicas sin que para ello sea obligatorio probar un interés determinado, fijando un plazo máximo de dos meses para conceder la información solicitada y estableciendo los supuestos en que dicha información puede ser denegada.
En concordancia con dicha disposición comunitaria la Ley 38/1995 reconoce a todas las personas físicas o jurídicas el derecho a acceder a la información ambiental que esté en poder de las Administraciones Públicas competentes, sin obligación de acreditar un interés determinado y con garantía, en todo caso, de confidencialidad sobre su identidad (art. 1), quedando comprendido en dicho derecho toda información disponible por las Administraciones Públicas bajo cualquier forma de expresión y en todo tipo de soporte material, referida: a) al estado de las aguas, el aire, el suelo y las tierras, la fauna, la flora y los espacios naturales, incluidas sus interacciones recíprocas, así como a las actividades y medidas que hayan afectado o puedan afectar al estado de estos elementos del medio ambiente; b) a los planes o programas de gestión del medio ambiente y a las actuaciones o medidas de protección ambiental (art. 2.1), estableciendo que podrá denegarse la información cuando afecte a los expedientes que hayan estado sujetos, o lo estén en la actualidad, a algún procedimiento judicial o administrativo sancionador, incluidas las diligencias o actuaciones previas o de carácter preliminar (art. 3.1 e), debiendo resolver en el plazo máximo de dos meses (art. 4).
En el caso de autos, no ofrece duda que el expediente sancionador incoado pertenece a la especie del género de toda información disponible referida a actuaciones o medidas de protección ambiental en la medida que todo sistema sancionador constituye por definición una técnica de protección de bienes jurídicos, y aquí concretamente del medio ambiente.
La única duda que suscita el anterior marco legal es si, de conformidad con lo previsto por el art. 4, puede ser denegada la información solicitada por la asociación recurrente, por tratarse de un expediente sancionador.
El Tribunal entiende que el apartado e) del art. 4 ha de ser interpretado sistemáticamente en relación con lo previsto por el apartado b), por el que se contempla que podrá ser denegada la información referida a los expedientes tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la protección de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando ...
Como se ve la denegación de información en relación con expedientes tramitados para la investigación de delitos, se restringe a los supuestos en que pudiera poner en peligro la protección de los derechos y libertades de terceros o la propia investigación. Si ello es así, con mayor razón lo será en el ámbito de los procedimientos administrativos sancionadores, dada la menor entidad de los bienes jurídicos protegidos mediante el derecho administrativo sancionador, y siguiendo en ello el principio general que postula la interpretación restrictiva de las normas excepcionales (art. 4.2 CC).
En cualquier caso, la resolución recurrida no justifica la denegación de la información solicitada en los términos que autoriza el art. 4 de la Ley 38/1995, por lo que debe ser anulada”.
Excepciones al derecho de acceso:
A continuación procedemos al análisis pormenorizado de las causas que podrían justificar la excepción al derecho de acceso a la información medioambiental.
I. Por la propia delimitación del objeto de la información:
En este epígrafe de excepciones deben incluirse las contenidas en el apartado primero del artículo 13 de la Ley 27/2006, referidas a motivos ligados a la disponibilidad de la información, a cuestiones procedimentales o a la confidencialidad de las comunicaciones internas de las autoridades públicas.
a) La primera de ellas tiene lugar cuando la información ambiental requerida no se encuentra en poder de la autoridad pública o de otra entidad que actúe en su nombre.
En tal caso, la autoridad en cuestión podrá denegar la solicitud aunque no de forma directa e inmediata, por cuanto que si aquélla conoce que tal información pública se encuentra en poder de otra autoridad deberá dirigir a ésta la solicitud de acceso a la información a la mayor brevedad posible.
Asimismo, si el citado envío no fuera posible resultará obligada a informar al interesado de qué autoridad tiene en su poder la citada información.
b) Otro motivo de excepción se produce cuando la solicitud resulte manifiestamente irrazonable.
No obstante, esta irrazonabilidad debe ser clara y evidente suponiendo un abuso de derecho, por lo que ello entronca con lo prevenido en el apartado segundo del artículo 7 del Código Civil, que dispone: “ La Ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero, dará lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso”.
En este sentido se pronuncia el Tribunal Supremo en Sentencia de 4 de abril de 2006, cuando dispone:
“ La solución, cuando de peticiones permanentes y de datos de mediación periódica obligatoria se trate, hemos de encontrarla, no a través de la individualizada comunicación de la mencionada información general, contemplada en los artículos 3 y 4 de la Directiva, así como 3, 4 y 5 de la Ley, sino a través de la denominada «Difusión periódica de información ambiental», que se contempla en los artículos 6 y 7 de la Directiva, así como 6 de la Ley 38/1995.
En tal sentido la Directiva comunitaria (LCEur 1990, 613) de reiterada cita señala que «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que la información relativa al medio ambiente en poder de organismos con responsabilidades públicas en materia de medio ambiente y bajo el control de las autoridades públicas se divulgue en los mismos términos y condiciones que los establecidos en los artículos 3, 4 y 5, bien a través de la autoridad pública competente, o directamente por el propio organismo», añadiendo que «los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para facilitar al público información de carácter general sobre el estado del medio ambiente, utilizando medios tales como la publicación periódica de informes descriptivos».
Lo que se quiere decir es que, si bien el derecho a la información puede reconocerse -individualmente- cuando de solicitudes puntuales se trate, tal derecho se transforma en un derecho a la difusión periódica medioambiental cuando el contenido de la información pretendida sean datos de información periódica medioambiental de obligada medición por parte de las Administraciones públicas. No deja de ser significativo que la nueva Directiva (pendiente de transposición en nuestro país) señala en el apartado 9 de su Preámbulo que «es necesario asimismo que las autoridades públicas difundan y pongan a disposición del público en general, de la forma mas amplia posible la información medioambiental, especialmente por medio de las tecnologías de la información y de las comunicaciones», añadiendo que «debe tenerse en cuenta la evolución futura de estas tecnologías en los informes y revisiones de la presente Directiva». Por su parte, en el apartado 14 se modula dicho derecho a la información medioambiental «si resulta accesible al público en otra forma o formato o si resulta razonable hacer que sea accesible en otra forma o formato»; y en el 15 se añade que «los Estados miembros deben fijar las modalidades prácticas de puesta a disposición efectiva de la información. Estas modalidades garantizarán un acceso fácil y efectivo a la información y su progresiva puesta a disposición del público mediante redes públicas de telecomunicaciones, incluyendo listas públicamente accesibles de las autoridades públicas y registros o listas de información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre». En el 16 se hace referencia a que «la divulgación de la información debe ser la norma general», insistiéndose, en fin, en tales aspectos divulgativos, fundamentalmente a través de las nuevas tecnologías en los siguiente apartados 20 y 21.
Igualmente, el texto de la Directiva incide en estos aspectos: Así en el artículo 3.3 contempla la información muy amplia, supuesto en el que se autoriza a la Administración la concreción de la misma «dándole información sobre el uso de los registros públicos...», y en el artículo 7 se contiene una detallada y novedosa regulación de la denominada Difusión de la información medioambiental que, sin duda, impone una modulación o configuración del derecho que nos ocupa en los términos que hemos concretado”.
De igual modo, resulta oportuna la denegación de solicitudes claramente abusivas o vejatorias que entrañen un uso antisocial del derecho.
c) Otra causa que permite excepcionar el derecho objeto de análisis se da cuando la solicitud viene formulada de forma excesivamente general.
Con ello, lo que se pretende es evitar un coste o esfuerzo desproporcionado por parte de la Administración que pueda llegar a interferir en el normal funcionamiento de ésta.
No obstante, cuando se produzcan este tipo de situaciones, la autoridad pública en cuestión deberá pedir al solicitante de la información que delimite el alcance de su petición.
Los referidos criterios han sido asumidos por nuestros Tribunales de Justicia en sentencias como las que referimos a continuación.
Así, la STSJ de Baleares 39/1998, de 30 de enero, por la que se desestimó el recurso de una organización ecologista contra la denegación de su solicitud de obtener copias de las actas del Pleno y de la Comisión de Gobierno del Consell Insular de Menorca, por considerar la petición demasiado general.
En tal ocasión, el Tribunal indicó: “[...] ya con anterioridad, la Directiva de la Unión Europea 90/313/CEE reconocía el derecho de cualquier persona física o jurídica de acceso a los documentos administrativos sobre medio ambiente, estando obligada a suministrar la información cualquier Administración pública, nacional, regional o local, con la salvedad de los poderes legislativo y judicial.
Ahora bien, incluso en ese terreno, la Directiva mencionada permite denegar la solicitud de información no sólo cuando sea manifiestamente abusiva sino también cuando esté formulada de forma demasiado general, ocurriendo en el caso que lo solicitado no únicamente era el envío de los acuerdos del Pleno y de la Comisión de Gobierno que incidiesen en materia de medio ambiente sino, bastante más allá, de todos los que se adoptasen, cualquiera que fuese la materia, para ser así la recurrente quien delimitase «los acuerdos que puedan tener incidencia medioambiental».
La trasposición de la Directiva mencionada al derecho interno se lleva a cabo por la Ley 38/1995, de 12 diciembre, sobre el derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente, en la que también se establece, en cuanto importa, que la Administración se encuentra obligada a «facilitar la información ambiental», pero no otra, ni siquiera toda aquélla, ya que la Administración no tiene que facilitar la que no sea posible separar de los asuntos señalados en el artículo 3.1.
En definitiva, pues, como ya reconoce la propia actora en su demanda, el Consell Insular de Menorca bien podía haber accedido a lo solicitado pero, no habiendo sido así también ha de concluirse que la recurrente no tiene derecho a que se le conceda aquello que se le denegó”.
La STSJ de Cataluña 350/2000, de 19 de abril, en recurso interpuesto contra autorización autonómica sobre autorización en materia de residuos industriales con declaración de impacto ambiental, que criticó la denegación de información ambiental basada en la generalidad y confidencialidad, pero la consideró posteriormente subsanada “ por cuanto el hecho denunciado ha sido paliado con la información con la que ha dispuesto la parte actora en la prosecución del expediente administrativo, la desaprobación anterior no alcanza a mostrar que nos hallemos ante un supuesto de indefensión merecedor de una retroacción de actuaciones administrativa para obtener copias”.
De igual modo la STSJ de Madrid 1247/2004, de 15 de julio, que confirmó la denegación por un Ayuntamiento de la solicitud formulada por una asociación vecinal de información relativa a licencias de apertura y funcionamiento y a la contaminación acústica de los locales dedicados a espectáculos públicos y actividades recreativas que desarrollan su actividad en el barrio, por considerar, con base en los artículos 37.7 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común y 3.3 de la Ley 38/1995, que la solicitud era genérica.
En tal caso, la parte actora solicitó al Ayuntamiento la siguiente información:
“ Relación de locales de espectáculos públicos y actividades recreativas que desarrollan su actividad en el barrio, con indicación de su denominación, titular, licencia de actividad, licencia de funcionamiento, actividad autorizada, actividad ejercida, adaptación al catálogo y expedientes de disciplina urbanística.
Relación de visitas de inspección realizadas por los técnicos inspectores del departamento de Calidad Ambiental a las actividades clasificadas radicadas en el barrio de Justicia, con horario parcial o totalmente nocturno, con copia de las actas de medición, el informe correspondiente y las medidas correctoras recomendadas por el departamento, todo ello en los dos últimos años.
Relación de la actividad desplegada por la inspección del departamento de calidad ambiental en relación con el denominado "botelleo" en el ámbito del barrio de justicia”.
Y por parte del Tribunal se dispuso: “ Con relación a lo alegado, podría entrarse a conocer sobre el derecho de la parte recurrente a acceder a la información solicitada en relación con uno o varios establecimientos concretos y determinados, con respecto a los cuales la parte entienda que pudieran desarrollar su actividad sin las licencias requeridas o que no cumplan con la normativa medioambiental.
Sin embargo de la mera lectura de las peticiones, éstas se refieren a todos los locales que desarrollan su actividad en el barrio, con solicitud de información detallada.
No puede acogerse favorablemente su petición dado que lo veda tanto el art. 37 de la Ley 30/92 en su apartado 7º: "La petición debe ser individualizada de los documentos que se desee consultar sin que quepa formular solicitud genérica", como la propia ley alegada por la parte recurrente (Ley 38/95 sobre derecho a la información en materia de Medio Ambiente) cuyo art. 3.3. determina que las Administraciones Públicas podrán denegar la solicitud "cuando sea manifiestamente abusiva o esté formulada de tal manera que por la generalidad de la petición no sea posible determinar el objeto de lo solicitado".
De igual modo cabe referir la STSJ del País Vasco 512/2003, de 16 de junio, que ante un supuesto de solicitud de información sólo parcialmente genérica aplicó el criterio del suministro parcial de la información.
En efecto, esta Sentencia estimó en parte el recurso interpuesto por una asociación naturalista contra la desestimación presunta de la solicitud formulada ante un Ayuntamiento relativa al acceso a información medioambiental referente a las normas urbanísticas de la localidad y su grado de desarrollo.
Por un lado, la desestimación se refirió a los siguientes extremos:
“ Ahora bien, los apartados de dicho escrito 20º), 21º) y 22º) son de carácter estadístico y no amparados por el derecho de información y que, realmente, imponen la creación de una estadística plurianual ad hoc para el interesado, que podrá consultar los archivos municipales para que él mismo realice tal estudio estadístico pero la Sala no considera que el derecho a la información incluya la de creación ex novo de estadísticas plurianuales”.
Y por el contrario, estimó el recurso en cuanto a la parte de la solicitud que era precisa con el argumento siguiente:
“ En cuanto al resto de los apartados (1º a 19º) se trata de datos concretos, no genéricos, referidos a un espacio temporal limitado y al grado de previsión y desarrollo de un concreto instrumento de planeamiento urbanístico. La alegación municipal relativa a la dificultad para su elaboración es endeble dado que si la Secretaría carece de medios para una elaboración siempre cabe acudir a la vía de la contratación administrativa para lograr tal objetivo”.
d) Junto con los anteriores, otro motivo de denegación versa sobre solicitudes referidas a material en curso de elaboración o a documentos o datos inconclusos, entendidos estos como aquellos sobre los que la autoridad pública este trabajando activamente.
En relación con este asunto resulta destacable la evolución habida por parte de nuestra jurisprudencia, en especial respecto de las actas de inspección levantadas por organismos públicos con competencia en materia de medio ambiente.
Así, la STSJ de Madrid 368/1999, de 9 de junio, en la que se consideraba las actas de inspección como documentos inconclusos. A través de la misma, y sobre la base de la argumentación que se refiere a continuación el órgano judicial desestimó el recurso interpuesto por una asociación ecologista contra el acuerdo del Consejo de Seguridad Nuclear que había denegado una petición de entrega de fotocopias de las actas de inspección efectuadas en una central nuclear durante el periodo comprendido entre los años 1992 y 1995.
En este sentido se indicaba:
“ La Administración, sin embargo, ha denegado el acceso con base en el art. 3.3: «las Administraciones Públicas podrán denegar una solicitud de acceso a la información sobre medio ambiente cuando afecte a documentos o datos inconclusos... o esté formulada de tal manera que por la generalidad de la petición no sea posible determinar el objeto de lo solicitado».
Concretamente, la resolución impugnada entiende que las Actas de Inspección son documentos que contienen datos inconclusos. Hay que convenir, al efecto, que las Actas se limitan a constatar una realidad fáctica inconclusa, pues reflejan datos parciales, indicativos del funcionamiento de una instalación nuclear, pero que es preciso completar y cohonestar con otra información a fin de evitar conclusiones precipitadas y sesgadas que no se correspondan con la realidad. Es por ello que, entendemos, la denegación tiene cobertura en el precepto transcrito, sin que pueda acogerse el reproche de genericidad pues la información solicitada estaba perfectamente delimitada, sin que sea preciso justificar el objeto o finalidad de la petición”.
Sin embargo, la STSJ de Castilla y León 298/1999, de 26 de marzo, mantuvo que los textos de los planes en tramitación no son documentos inconclusos, por lo que no resultaba admisible la negativa a su acceso.
Así, se disponía: “[...] se ha de indicar que un Plan elaborado pendiente de la propuesta inicial o en trámites de elaboración no puede ser asimilado al documento o dato inconcluso al que se refiere el artículo 3.3 ya que además ha de tenerse en cuenta a la hora de interpretar tal causa de denegación que la misma no puede hacerse sino de forma restrictiva por cuanto al hilo de su Exposición de Motivos la finalidad de la misma no ha sido otra precisamente que dado que, la regulación que del citado derecho de acceso a la información contenida en los archivos y registros administrativos efectúa la referida Ley 30/1992, es más restrictiva que la que se establece en la Directiva 90/313/CEE, por lo que resulta necesario aprobar una ley para incorporar las normas de la citada Directiva que no son coincidentes con la regulación del derecho interno. Esa ley, en consecuencia, tiene por objeto la incorporación al derecho español de aquellas normas de la Directiva 90/313/CEE no contenidas en la Ley 30/1992, de forma que se garantice la libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, así como la difusión de dicha información.
Por ello atendiendo a la interpretación que ha de darse a dicha exclusión en relación con el derecho que la Constitución establece en su artículo 105 y del que son desarrollo esta Ley como la Ley 30/1992 y si bien en ésta sí se hace referencia expresa a procedimiento terminado en la fecha de la solicitud, no así en la Ley 38/1995 como no podía ser de otro modo dada la naturaleza de la materia sobre la que recae y por cuanto al no tratarse de un documento o dato inconcluso, puesto que el proyecto del Plan si bien no aprobado finalmente no puede recibir tal consideración, es por lo que procede considerar que la denegación de la solicitud no fue conforme a Derecho y en consecuencia procede la estimación del presente recurso”.
Conviene indicar que este pronunciamiento judicial resultó recurrido en casación ante el Tribunal Supremo, el cual, en STS de 28 de octubre de 2003, concluye lo siguiente:
“ Es patente, por tanto, que la información solicitada no es un dato o documento inconcluso que permita denegar la información solicitada en mérito de lo dispuesto en el artículo tercero apartado tres de la ley citada, pues la información rechazada no es la «propuesta» todavía no efectuada sino las actuaciones ya realizadas ciertas y existentes”.
Manteniendo esta misma línea argumental encontramos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 29 de febrero de 2000, que consideró que las actas de inspección no podían tener la consideración de documentos inconclusos sobre la base del siguiente argumento:
“ Ciñéndose, por tanto, el "thema decidendi" a la determinación de si las actas no facilitadas tienen carácter de "documentos o datos inconclusos" o constituir "comunicaciones o deliberaciones internas" de la Administración, lo cierto y verdad es que, limitándose el acto administrativo a impedir el acceso a la información interesada con el fundamento reseñado, sin invocación de cualquier otra causa de las que podrían respaldar la decisión, una interpretación lógica permite afirmar que los actos de inspección no son datos inconclusos, toda vez que en si mismos contienen todos aquellos que comprueban o refieren, sirviendo de cabeza a los expedientes correspondientes, y además, a mayor abundamiento, ni entrañan una comunicación ni una deliberación interna de las Administraciones Públicas, por lo que debieron ser entregadas a quien reunía los requisitos que a tal fin exige el artículo 1 de la Ley 38/1.995, y en consecuencia, la Sala es de criterio que procede estimar el recurso contencioso-administrativo deducido”.
Finalmente, el Tribunal Supremo tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre este mismo asunto a través de la STS de 17 de febrero de 2004. En ella desestimó el recurso de casación en base a los siguientes criterios:
“ Esta Sala, en su STS de 28 de noviembre de 2003, ya llevó a cabo una interpretación del ámbito objetivo del «derecho de información» que se contiene en la citada Ley 38/1995, de 12 de diciembre , señalando en aquel caso que, aun sin la elaboración de «planes», «programas», «actuaciones» o «medidas de protección» concretas por parte de la Administración actuante, esto es, que aun sin la existencia de una «propuesta» -en sentido técnico- por parte de la Administración, sin embargo, con su actuación, la propia Administración había llevado a cabo lo que en la STS se denomina «proceso de información». Descrita tal tipo de actuación administrativa la Sala señalaba que «es indudable que ese «proceso de información» llevado a cabo ha de incardinarse en las «actuaciones» ambientales que se refieren en el artículo segundo de la Ley 38/1995 de 12 de diciembre, y cuyo derecho a ser conocido proclama el artículo primero de la Ley citada». Y, tras ello, llega a la conclusión de que «es patente, por tanto, que la información solicitada no es un dato o documento inconcluso que permita denegar la información solicitada en mérito de lo dispuesto en el artículo tercero apartado tres de la Ley citada, pues la información rechazada no es la "propuesta" todavía no efectuada sino las actuaciones ya realizadas ciertas y existentes».
En la misma línea interpretativa debe destacarse como el artículo 2º de la Directiva -en trance de derogación- 1990/313/CEE, de 7 de junio de 1990 , al definir, en su artículo 2º, el concepto de «información sobre medio ambiente», concreta -posiblemente con mayor amplitud que la norma legal interna fruto de la transposición- como tal «cualquier información disponible en forma escrita, visual oral o en forma de base de datos sobre el estado» de los diversos elementos que integran el medio ambiente, así como sobre «las actividades... o las medidas que les afecten o puedan afectarles, y sobre las actividades y medidas destinadas a protegerlas».
Desde tal perspectiva, tratar de denegar la información con el soporte jurídico de que las actas de inspección son, simplemente un «documento inconcluso», no resulta aceptable”.
e) Finalmente, se contempla como motivo de denegación del derecho de acceso a la información ambiental aquellos supuestos en los que la solicitud planteada se refiere a comunicaciones de carácter interno, habida cuenta el interés público atendido por la revelación.
Con ello lo que el legislador pretende es garantizar un grado suficiente de autonomía de las autoridades públicas en sus comunicaciones internas, protegiendo de este modo la confidencialidad de las opiniones personales vertidas en los documentos.
No obstante, el recurso a este argumento no excluye la necesidad de ponderar caso por caso los intereses en conflicto y de motivar la decisión relativa a la denegación del acceso.
II. Excepciones basadas en la preservación de otros bienes o intereses jurídicamente protegidos:
En el apartado segundo del artículo 13 de la Ley 27/2006 se contempla un compendio de excepciones al derecho de acceso a la información ambiental para supuestos en los que el ejercicio de tal derecho colisionase con otros que requieren igualmente ser protegidos. A continuación, se analizan tales excepciones.
a) De una parte, se contempla la confidencialidad de los procedimientos cuando la misma se encuentra protegida en una norma con rango de ley.
Con ella se trata de garantizar la autonomía de las autoridades públicas para parte de sus deliberaciones.
Como ejemplo de estas deliberaciones que requieren de confidencialidad se encuentran las del Consejo de Ministros, secretas ex artículo 5.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
b) Otra de las excepciones hace referencia a las relaciones internacionales, la defensa nacional o la seguridad pública.
No obstante, tampoco ellas son limitaciones absolutas, por lo que se requiere que el suministro de información pueda afectar negativamente a los extremos referidos.
Conviene indicar, en lo que hace a la seguridad pública, que ésta tiene distintas interpretaciones según se esté ante cuestiones de ámbito interno o ante cuestiones de ámbito europeo. Así, en el primero de los casos el Tribunal Constitucional ha indicado que dicha seguridad pública se refiere a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad ciudadana.
En este sentido, STC 235/2001, de 13 de diciembre, cuando dice: “[...] debemos recordar que acerca de la materia «seguridad pública» hemos declarado que «se refiere a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano» (STC 104/1989, de 8 de junio , F. 3, con cita de las SSTC 33/1982, de 8 de junio , 117/1984, de 5 de diciembre , 123/1984, de 18 de diciembre , y 59/1985, de 6 de mayo ), precisando en esta misma resolución y fundamento jurídico que dicha materia incluye «un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien jurídico así definido. Dentro de este conjunto de actuaciones hay que situar, incluso de modo predominante, las específicas de las organizaciones instrumentales destinadas a este fin y, en especial, las que corresponden a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, a que se refiere al art. 104 CE”.
Por el contrario, en el ámbito europeo se ofrecen distintos significados, pues se refiere tanto a la seguridad interior como a la exterior de un Estado y a la interrupción del abastecimiento de productos esenciales, como a situaciones en las que la divulgación pudiese obstaculizar directamente los esfuerzos de las autoridades para evitar actividades criminales.
c) Otra de las excepciones a las que hacemos referencia es la existencia de causas o asuntos sujetos a procedimiento judicial o en trámite ante los tribunales, al derecho de tutela judicial efectiva o a la capacidad para realizar una investigación de índole penal o disciplinaria.
La justificación de esta excepción puede localizarse atendiendo a los criterios mantenidos por nuestros tribunales.
Así, la STSJ del País Vasco, de 23 de marzo de 2000, anteriormente aludida, que respecto de la petición de información relativa a un expediente sancionador consideraba que la denegación de información únicamente resultaba procedente si se justificaba que con su revelación se pondría en peligro los derechos o intereses de terceros o la propia investigación.
d) Como cuarta excepción se contempla la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial, cuando dicha confidencialidad esté prevista en una norma con rango de ley o en la normativa comunitaria, a fin de proteger intereses económicos legítimos, incluido el interés público de mantener la confidencialidad estadística y el secreto fiscal.
Considerando la redacción del precepto cabe identificar la necesaria concurrencia de dos elementos para hacer efectiva la denegación: una norma con rango de ley o comunitaria y que la confidencialidad proteja un interés económico legítimo.
Se pretende pues proteger las reglas de la libre competencia, si bien resulta preciso sopesar los intereses en confrontación para suministrar la información o en su caso denegarla.
e) Otra de las excepciones la encontramos referida a los derechos de propiedad intelectual e industrial.
Esta previsión no supone sino el reconocimiento, en el ámbito ambiental, de derechos previstos en la normativa referida tanto a la propiedad intelectual como a la industrial, y que viene representada fundamentalmente por el Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual; por la Ley 11/1986, de 20 de marzo, de Régimen Jurídico de Patentes de Invención y Modelos de Utilidad; y por la Ley 17/2001, de 7 de diciembre, de Marcas.
f) El carácter confidencial de los datos personales constituye otra de las excepciones al derecho de acceso a la información ambiental.
La finalidad de la misma viene representada por la necesidad de proteger la intimidad de las personas, conforme a lo previsto en el artículo 18 de nuestro texto constitucional, a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, a la doctrina jurisprudencial dimanada de nuestros órganos jurisdiccionales, a los criterios interpretativos mantenido por la Agencia Española de Protección de Datos, y a la doctrina de los más reconocidos autores.
Como ejemplo de tales posicionamientos cabe traer a colación la STC 142/1993, de 2 de abril, por la que se desestima el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 2/1991, de 7 de enero, sobre derechos de información de los representantes de los trabajadores en materia de contratación.
g) Junto con las anteriores el legislador contempla como excepción los intereses o la protección de un tercero que haya facilitado voluntariamente la información solicitada sin estar obligado a ello por la legislación vigente, exceptuándose los supuestos en los que la persona hubiese consentido su divulgación.
Con esta previsión lo que se pretende es incentivar la remisión de información las autoridades públicas sin que ello suponga un riesgo para los intereses del remitente.
h) Finalmente, se contempla como excepción la protección del medio ambiente al que se refiere la información solicitada, y en especial, la referida a la localización de las especies amenazadas o la de sus lugares de reproducción.
Con ella se pretende claramente evitar un ejercicio ilegítimo del derecho de acceso a la información ambiental.
Cuarta.- El sentido del silencio administrativo.
Pese a que la normativa resulta absolutamente transparente en relación con la necesidad de ofrecer respuesta a la solicitud de acceso a la información ambiental en un plazo máximo de un mes, la experiencia vivida desde esta Institución y los comentarios facilitados por los grupos ecologistas consultados hacen pensar que la realidad es que las autoridades públicas, en un muy considerable número de supuestos, no cumplen con tales obligaciones.
Ante estas circunstancias, conviene determinar qué sentido tiene el silencio de la Administración en supuestos en los que se solicita el ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental.
A este respecto conviene partir de que la Ley 38/1995 fijaba la regla del silencio negativo, indicando en su artículo 4 que “si venciese este plazo sin que hubiese recaído resolución expresa del órgano competente, la solicitud se entenderá desestimada”.
No obstante, la vigente Ley 27/2006 no contiene previsión alguna respecto del sentido del silencio administrativo, por lo que para superar tal laguna resulta preciso acudir a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común, que rige de manera supletoria.
En este sentido, habida cuenta lo dispuesto en el artículo 43 de la referida Ley, el silencio derivado del incumplimiento de los plazos de suministro de la información ambiental ha de reputarse como positivo, por cuanto que no existe norma legal de carácter interno o europeo que establezca lo contrario y no se está ante uno de los supuestos excepcionados por dicho artículo 43.
Las consecuencias que se derivan de ello son varias: la falta de notificación en plazo de la resolución de la solicitud de la información tiene la consideración de acto administrativo que pone fin al procedimiento; la autoridad pública en cuestión no puede desconocer el sentido positivo del silencio, pues la resolución administrativa posterior sólo podrá dictarse si es confirmatoria; y, el acto administrativo producido por el silencio podrá ser hecho valer ante la Administración y ante cualquier persona física o jurídica.
No obstante todo lo anterior, de poco sirve que el sentido del silencio sea positivo si finalmente no se obtiene la información solicitada. Por ello, conviene decir que cuando se esté ante este tipo de actos administrativos presuntos resultará factible exigir que se facilite la actividad requerida, siendo incluso posible plantear el recurso contra la inactividad de la Administración previsto en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Quinta.- La exigencia de contraprestación para el suministro de información medioambiental.
En relación con este particular el Convenio de Aarhus admite la posibilidad de cobrar un derecho por la prestación del servicio de suministro de información, que no deberá exceder de una cantidad razonable. Asimismo prevé que si se opta por exigir contraprestación, deberá comunicarse al solicitante las tarifas correspondientes, indicando los casos de renuncia a esa percepción y los de pago anticipado.
Por su parte, la Directiva 2003/4/CE prevé el cobro por el suministro de la información medioambiental; que la cantidad cobrada debe ser razonable, sin superar los costes reales; que puede exigirse el pago anticipado; que deben publicarse las tarifas que se fijen; y la gratuidad de la consulta in situ y del acceso a la lista de autoridades o registros del artículo 3.5.
Por lo que respecta a la Ley 27/2006, ésta consagra el derecho a conocer el listado de tasas y precios que, en su caso, sean exigibles para la recepción de la información solicitada, así como las circunstancias en las que se puede exigir o dispensar el pago.
De igual modo se contiene la consiguiente obligación para las autoridades públicas de elaborar, publicar y poner a disposición de los solicitantes de información ambiental el listado de las tasas y precios que sean de aplicación, así como los supuestos en que no proceda contraprestación alguna.
Asimismo se prevé que el acceso a las listas o registros públicos creados y mantenidos como se indica en el artículo 5 apartado 1. c) y apartado 3. c) serán gratuitos, al igual que el examen “in situ” de la información solicitada.
Sentado cuanto antecede, resulta posible identificar distintos elementos caracterizadores del cobro de contraprestación económica para el suministro de información ambiental.
Así, en primer lugar cabe decir que efectivamente resulta posible que las autoridades públicas exijan el pago de cantidades para ofrecer la información ambiental solicitada; asimismo, que el concepto susceptible de contraprestación es el suministro o la entrega de la información, por lo que no cabe exigir pago alguno en supuestos de denegación de acceso; y finalmente, que el importe no puede suponer una cantidad razonable.
En relación con este último particular, hay que indicar que pese a que se trata de un concepto jurídico indeterminado, consideramos que el mismo puede concretarse atendiendo a que la finalidad de la previsión normativa es la de que se compensen gastos, sin que ello suponga un obstáculo para el ejercicio del derecho.
Por consiguiente, cabe decir que el límite máximo de la contraprestación que se exija no deberá superar los costes reales de producción del material que se facilite al solicitante, no debiendo incluirse costos no relacionados con el suministro.
De este modo, las tasas y precios que en su caso se fijen, además de gozar de la necesaria publicidad que permita su conocimiento por los interesados, no podrán tener un importe excesivo que merme de forma desproporcionada la efectividad del derecho de acceso a la información ambiental.
RESOLUCIÓN
Por lo anterior y, en ejercicio de las facultades y atribuciones que a esta Institución confiere el Art. 29.1 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula a usted el siguiente
RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos señalados en los considerandos anteriores.
Asimismo, le formulamos RECOMENDACIÓN concretada en lo siguiente:
- En lo sucesivo, dar estricto cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que incorpora a nuestro Derecho las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, atendiendo con la mayor celeridad y diligencia posible las solicitudes de acceso a la información ambiental planteadas por la ciudadanía y facilitando dicha información en todos aquellos supuestos en que ello resulte factible a tenor de los criterios que le han sido anteriormente señalados.
De igual modo le formulamos la siguiente SUGERENCIA:
- Trasladar a los órganos integrantes de la Administración autonómica las consideraciones efectuadas por este Comisionado del Parlamento de Andalucía sobre el presente asunto, a los efectos de que las mismas sean conocidas por todos y sirvan para guiar sus actuación en los supuestos en los que, ante ellas, sea ejercitado el derecho de acceso a la información ambiental.
Consideramos que actuando en la forma que propugnamos se lograría una mayor adecuación de la actuación administrativa a los principios de eficacia y de sometimiento pleno a la ley y al Derecho, previstos en el artículo 103 de la Constitución.
Asimismo, se garantizaría el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, contemplado en el artículo 45 de la Constitución; del derecho a participar en los asuntos públicos, contenido en el artículo 23 del texto constitucional; y el derecho a acceder a la información medioambiental de que disponen los poderes públicos en los términos que establecen las leyes, recogido en el artículo 28 del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz
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