Paralización de los programas individuales de atención (PIA) de las personas declaradas como dependientes moderadas (grado I nivel 2)

ANTECEDENTES

Se inició de oficio por esta Institución el expediente de queja arriba referenciado, porque empezamos a recibir un número significativo de quejas que venían motivadas en la paralización de los programas individuales de atención (PIA) de las personas que habían sido declaradas como dependientes moderadas (grado I nivel 2).

Los reclamantes manifestaban que cuando acudían a los servicios sociales municipales para cuestionar sobre la elaboración de los PIA correspondientes a la tramitación de sus procedimientos de dependencia, eran informados sobre la imposibilidad de realizar los mismos por dos razones distintas. Así por un lado la inexistencia de normativa autonómica reguladora de las prestaciones correspondientes a este grado y nivel y sus intensidades; y por otro por la falta de carga de los expedientes en la plataforma digital Netgefys.

Por su parte el informe recibido de la Agencia de Servicios Sociales y Dependencia niega estos dos últimos aspectos, primero porque los servicios y prestaciones correspondientes al grado y nivel que consideramos se han recogido en el R.D. 175/2011, de 11 de febrero, que resulta de aplicación a todo el territorio del Estado, sin perjuicio de que se anuncie la aprobación de una norma autonómica equivalente; y segundo porque está abierta la posibilidad de gestionar estos expedientes en la aplicación informática citada por haberse producido la carga de los mismos.

En definitiva lo que la Administración sostiene es que los programas individuales de atención que estamos considerando se están llevando a cabo en el plazo establecido, de manera que la efectividad del reconocimiento de la prestación para estos solicitantes no puede producirse como mínimo hasta primeros de julio de este año.

Para alcanzar esta conclusión esgrime la modificación de la Disposición Final primera de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, operada por el Real Decreto Ley 8/2010, de 20 de mayo, la cual determina el nacimiento del derecho de acceso a las prestaciones en la fecha en que se dicta la resolución del PIA; al tiempo que fija una plazo máximo de seis meses para tramitar el procedimiento y culminarlo con la resolución, reconociendo exclusivamente la posibilidad de abono retroactivo de las prestaciones económicas cuando dicho plazo sea superado y en todo caso, desde la fecha en la que se produzca dicha superación.

De lo anterior concluye que puesto que el derecho de acceso a las prestaciones para los declarados como dependientes moderados nivel 2 surge el 1 de enero de 2011, el plazo de seis meses para tramitar el procedimiento ha de contarse a partir de entonces. Así para quienes tenían reconocido el grado y nivel aludidos antes de dicha fecha el plazo se iniciará con ella, y para los que lo hayan solicitado con posterioridad comenzará desde la fecha de presentación de la solicitud.

CONSIDERACIONES

Pues bien antes que nada quisiéramos manifestar nuestra sustancial coincidencia con el criterio sustentado por la Administración en orden a la suficiencia del R.D. 175/2011 de 11 de febrero para la elaboración de los PIA correspondientes a los declarados como dependientes moderados (grado I nivel 2). Y es que aunque se prevea la aparición de una normativa autonómica equivalente sobre las prestaciones y servicios y las intensidades correspondientes a este grado y nivel, la vigencia de aquél en todo el territorio del Estado lo hace inmediatamente ejecutivo.

Ahora bien esta manifestación no puede sino resultar contradictoria con las que desde numerosas Delegaciones Provinciales de la Consejería se nos han trasmitido, esgrimiéndose como justificativas de la falta de elaboración de estos programas individuales de atención:

...”en la actualidad, este Real Decreto (R.D. 175/2011, de 11 de febrero) está pendiente de desarrollo normativo en nuestra Comunidad Autónoma para poder ser aplicado y proceder a la elaboración del PIA en base a los criterios sobre las intensidades de protección de los servicios, el importe de las prestaciones económicas, y los requisitos y condiciones de acceso que se establezcan”....(Informe de la Delegación Provincial para la Igualdad y Bienestar Social de Málaga de fecha 28.6.11 emitido en el expediente de queja 11/2119)

...”las instrucciones que este Departamento de Coordinación de la Dependencia tiene en relación con la elaboración de los PIAs de las personas que tienen grado I nivel 2, es que los mismos no se pueden elaborar ni tramitar hasta tanto la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social publique en el BOJA la Orden por la cual se desarrolla dicho grado y nivel en nuestra Comunidad Autónoma”....(Informe de la Delegación Provincial para la Igualdad y Bienestar Social de Granada de fecha 21.9.11 emitido en el expediente de queja11/1195).

Con ello queremos poner de manifiesto que bien entrado el año 2011 y mucho más allá de la fecha de finalización del plazo máximo de tramitación que la Administración sitúa a primeros de Julio de 2011, hay expedientes iniciados antes de la fecha de efectividad de las prestaciones en los que aún no se ha empezado a elaborar la propuesta de PIA.

Por otro lado se aduce que es posible gestionar los expedientes a través de la aplicación informática habilitada al efecto, pero tampoco se dice cuándo se produjo la carga de los expedientes, pues muy numerosas han sido las quejas en las que la imposibilidad de utilizar la herramienta aludida con la finalidad de elaborar los PIAS en estos casos, les ha sido anunciada a los interesados desde los propios servicios sociales comunitarios.

Entrando ya en el planteamiento que realiza la Agencia, ciertamente el Real Decreto-Ley 8/2010 de 20 de mayo, por el que se adoptan las medidas extraordinarias para la reducción del déficit público opera una modificación importante del contenido de la Disposición Final 1ª de la Ley de Dependencia.

Así por lo que hace al surgimiento del derecho de acceso a las prestaciones reconocidas en las resoluciones de las Administraciones Públicas competentes, se vinculaba en la redacción anterior con el inicio de su año de implantación de acuerdo con el calendario recogido en el apartado 1 (que permanece inalterado), o bien con el momento en que se solicite su reconocimiento por el interesado cuando se inste con posterioridad a dicha fecha.

Con la nueva redacción en cambio, el derecho de acceso a las prestaciones surge en la fecha de la resolución del programa individual de atención.

En nuestra opinión el primitivo apartado 2 de la referida disposición final permitía el acceso a las prestaciones desde el inicio del año de implantación del sistema para el grado y nivel reconocidos, siempre que se hubieran solicitado con anterioridad. En este sentido se pronuncia por ejemplo la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 22 de octubre de 2010, la cual señala que “partiendo de que la interpretación de las normas ha de realizarse conforme a los criterios hermenéuticos establecidos en el art. 3.3 CC, y que entre estas reglas interpretativas adquiere singular relevancia el elemento de la literalidad, que ordena al intérprete estar al sentido de sus propias palabras....debe entenderse con la recurrente, que la conclusión judicial objeto de censura viene determinada por una interpretación restrictiva que no solamente es opuesta a la literalidad del precepto, sino también contraria al fin perseguido por una norma cuya material efectividad se pretende inmediata para los supuestos de gran dependencia, como es el caso del recurrente, debiendo entenderse que el reconocimiento administrativo del derecho a la prestación de cuidados no profesional, habrá de serlo con efectos del inicio de su año de implantación (1 de enero de 2007) y sólo en el negado supuesto de que su solicitud (de 2 de enero de 2007) se hubiera producido con posterioridad al indicado período natural podría considerarse una data alternativa, que en el presente caso deviene inoperante”.

Esta previsión se habría visto cumplida de haberse aplicado estrictamente las previsiones contempladas en el capítulo IV del Decreto 168/2007, de 12 de junio, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, así como los órganos competentes para su valoración.

Lógicamente resultaba difícil para los reconocidos como grandes dependientes la presentación de la solicitud a la fecha de efectos según el calendario establecido (primero de enero de 2007) dado lo reciente de la entrada en vigor de la ley, lo que no obstaba para que a las personas reconocidas con otros niveles que habrían de ser operativos en años sucesivos se hubieran aplicado las prescripciones del mencionado Decreto, o lo que es lo mismo, no se hubiera tramitado para ellos el PIA porque el año de reconocimiento de la condición de dependiente no se correspondía con el de efectividad de las prestaciones según el calendario (art. 17), pero se habría elaborado la propuesta del mismo por los servicios sociales comunitarios en los tres meses anteriores al inicio del año de implantación (art. 18.5).

De esta forma la eficacia retroactiva de las prestaciones económicas cuando la solicitud se realiza antes del inicio del año de implantación según el grado y nivel reconocido, habría de referirse a dicha fecha; vinculándose sin embargo con la fecha de presentación de la solicitud, cuando se hubiera hecho con posterioridad a la fecha de efectividad según el calendario correspondiente.

Todo ello referido lógicamente a las prestaciones económicas puesto que los denominados servicios lógicamente se disfrutan en el año que corresponda por el calendario según el grado y nivel reconocido, pero el surgimiento del derecho a los mismos se ha producido siempre a raíz del PIA, y por tanto sin eficacia retroactiva alguna.

Ahora bien la Disposición Final de la Ley de Dependencia recoge dos aspectos bien diferenciados, por un lado el relativo al calendario para la efectividad de las prestaciones, o lo que es lo mismo el momento a partir del cual los beneficiarios pueden disfrutar de las mismas según el grado y nivel reconocidos; y por otro el atinente a la eficacia de los derechos individuales, que establece hasta dónde se extienden sus efectos una vez tramitado el procedimiento.

Pues bien de estos dos aspectos diferenciados solamente el segundo se ha modificado con la nueva redacción operada por el Real Decreto-Ley 8/2010, pues como ya hemos puesto de manifiesto si antes de la misma los efectos debían producirse desde el inicio del año correspondiente a la efectividad según el grado y nivel reconocido, o bien desde la fecha de formulación de la solicitud si ésta era posterior; ahora se generan exclusivamente a partir de la fecha de la resolución del PIA, con la única excepción de la superación del plazo de seis meses establecido como máximo para la tramitación, en cuyo caso los efectos podrán retrotraerse a dicho término.

La razón que subyace a esta modificación es absolutamente económica, como no podía entenderse de otra manera en el seno de una norma que contiene medidas encaminadas a la reducción del déficit público.

No obstante es preciso resaltar que el apartado 1 de la Disposición Final 1ª permanece inalterado, o lo que es lo mismo, ya desde la aparición de la norma conocíamos que la efectividad del derecho a las prestaciones para los dependientes moderados (grado I nivel 2) surgiría el 1 de enero de 2011 (el quinto y el sexto año a contar desde el 1 de enero de 2007), por lo que la mera modificación del plazo de tramitación no puede hacer surgir la conclusión de que el procedimiento para los casos que estamos considerando deba iniciarse desde el inicio de este ejercicio.

Y es que la nueva redacción de la Disposición Final que estamos considerando introduce un elemento novedoso a nivel legislativo, y es el establecimiento de un plazo máximo para la tramitación del procedimiento. En realidad la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, no recogía plazo alguno, salvo lo que pudiera derivarse de la remisión a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común, señalando a efectos procedimentales muy escasas prescripciones, pues los criterios básicos sobre las mismas habrían de acordarse por el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

En desarrollo de aquéllos, la Comunidad Autónoma Andaluza elaboró el Decreto 168/2007, de 12 de junio, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, así como los órganos competentes para su valoración.

Y es que es en esta norma donde se regula el procedimiento en nuestro ámbito autonómico, contemplándose dos fases en la tramitación, con expresión de un plazo de tres meses para emitir la resolución en cada una de ellas, a contar la primera desde la entrada de la solicitud en el registro de los servicios sociales comunitarios del municipio de residencia de la persona solicitante; y la segunda desde la fecha de recepción por los servicios sociales comunitarios correspondientes de la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia.

Con arreglo al contenido de este Decreto y con carácter general, los procedimientos se han venido tramitando desde la formulación de la solicitud, de manera que si tras determinar el grado y nivel de dependencia asignados, al beneficiario no le correspondía disfrutar de las prestaciones hasta un año posterior, se dejaba en suspenso aquél, debiéndose reanudar en los tres meses inmediatamente anteriores al inicio del año de efectividad, con la elaboración de la propuesta de PIA.

La modificación introducida con la incorporación de un nuevo apartado 2 solamente afecta al plazo de tramitación, en el sentido de considerarlo como plazo único que se computa desde la fecha de entrada de la solicitud hasta la resolución que determina las prestaciones, de lo que se deduce que no puede suspenderse, como de hecho venía ocurriendo hasta ahora, por los motivos que hemos explicado anteriormente.

Pero ello no implica, como tampoco pasaba antes, que los procedimientos no puedan iniciarse hasta que empiece el año de vigencia de las prestaciones correspondientes, entre otras cosas porque dicho año depende del grado y nivel reconocidos, y para ello es preciso que aquéllos se tramiten al menos hasta la resolución que reconoce la condición de dependiente, y este período de tramitación también ha de computarse dentro del plazo. A nuestro modo de ver el procedimiento debe tramitarse en su integridad, sin solución de continuidad, al tiempo de formularse la solicitud, aunque sea anterior a la fecha que le correspondería a la efectividad de las prestaciones, quedando demorado a esta última el acceso efectivo a las mismas.

La contradicción que se genera en cuanto al cómputo del plazo entre la Ley estatal y el Decreto autonómico, debe resolverse naturalmente a favor de la primera, pero también sería preciso una revisión del segundo en orden a su adecuación a aquélla. Llama la atención que la Administración Autonómica haya operado la modificación oportuna de la normativa que regulaba la intensidad de protección de los servicios, el régimen de compatibilidad de las prestaciones, y la gestión de las prestaciones económicas del sistema en Andalucía mediante la Orden de 26.7.2010, a fin de incorporar la modificación explicada sobre la fecha de eficacia de las prestaciones (art. 18); y que sin embargo no haya hecho lo propio con el Decreto 168/2007, de 12 de junio, a pesar de que el mismo se ha visto afectado por el nuevo apartado 2 de la Disposición Final 1ª de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, en lo referente al plazo.

Con total seguridad para las solicitudes presentadas con posterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, debió operar el nuevo plazo previsto en la Disposición Final 1ª de la Ley, de manera que a partir de la fecha de entrada en registro habrían de computarse los seis meses, generándose los efectos para los dependientes moderados nivel 2 así reconocidos a partir de la resolución del PIA, con retroactividad a la fecha de superación de aquél para las prestaciones económicas, y disfrute a partir de 1 de enero de este año.

Puesto que la entrada en vigor de la modificación de la Disposición Final 1ª se produjo el 1.6.2010, para los solicitantes reconocidos como dependientes moderados nivel 2 que iniciaran el procedimiento en dicha fecha ha existido incluso tiempo suficiente para que el plazo se computara antes de la fecha de efectividad de las prestaciones, y por lo tanto para que empezaran a disfrutarlas desde entonces, o por lo menos desde que se determinaron las prestaciones para este grado y nivel por la normativa estatal.

El problema se suscita con relación a las solicitudes que se habían formulado con anterioridad, que incluso contaban con resolución de reconocimiento de la situación de dependencia de fecha anterior a la de la efectividad de las prestaciones prevista por el calendario, pues la cuestión controvertida se plantea en torno al momento temporal en que debió reiniciarse el cómputo en estos casos.

Lógicamente teniendo en cuenta que no es posible hacer de peor condición a quienes habían iniciado la tramitación con anterioridad, es por lo que estimamos que dicho cómputo debió iniciarse desde el mismo momento en que el referido plazo entró en vigor.

Por el contrario situar el inicio del cómputo el 1.1.2001 como lleva a cabo esa Administración, significaría vincular la tramitación del procedimiento a la efectividad de las prestaciones, cuando en realidad esto no ha ocurrido para los grados y niveles de dependencia que ya eran efectivos antes de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 8/2010, que a estos efectos solamente ha operado una modificación del plazo, que en absoluto impide que las prestaciones ya reconocidas con anterioridad a la fecha de efectividad prevista en el calendario, queden demoradas a la misma en el acceso a su disfrute.

Lo que la Administración propugna para estos supuestos es una interpretación restrictiva y penalizadora de los derechos de estos ciudadanos, que a la tardanza que les ha adjudicado el propio calendario, suman la demora en la tramitación, la cual además no se limita a la interpretación criticada sobre el dies a quo para el cómputo del plazo, sino que se extiende, de la misma manera que ha sucedido en la dinámica general de aplicación de la Ley, más allá del plazo conferido, como señalábamos más arriba. No podemos olvidar que en este grado y nivel de dependencia los servicios predominarán con carácter general respecto de las prestaciones económicas, por lo que ni siquiera procederá mayoritariamente el efecto compensatorio de la retroactividad, materializándose en definitiva una auténtica postergación de los derechos de los afectados.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de deberes legales por considerar incumplido el siguiente precepto:

- De la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia: Disposición Final 1ª apartado 2.

RECOMENDACIÓN:

1.- Que se impartan instrucciones a las Delegaciones Provinciales de la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social en orden a la inmediata elaboración de los PIA correspondientes a las personas declaradas dependientes moderados con grado I nivel 2.

2.- Que se tramiten los procedimientos de dependencia con carácter íntegro, sin solución de continuidad, desde la fecha de presentación de la solicitud, con independencia de que los beneficiarios no puedan acceder a las prestaciones hasta el inicio del año de efectividad de las mismas, con arreglo al grado y nivel reconocido.

3.- Que se reconozcan efectos retroactivos a partir de 1 de enero de 2011 a todos los beneficiarios de prestaciones económicas que iniciaron el procedimiento antes del primero de junio de 2010, cuando debió empezar a computarse el nuevo plazo previsto en el apartado 2º de la Disposición Final 1ª de la Ley.

4.- Que se promueva la adecuación del Decreto 168/2007, de 12 de junio, a la nueva redacción de la referida Disposición Final 1ª por lo que hace a la afectación del mismo por la modificación del plazo de tramitación de los procedimientos.”  

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz