Pedimos a los ayuntamientos de menos de 50.000 habitantes que adecuen las tasas de derecho a examen en los procesos que convocan a la capacidad económica de las personas

En esta Institución se tramita expediente de queja de oficio a instancias de esta Institución, que tiene por objeto conocer la problemática que se viene planteando en relación con las tasas sobre el derecho a examen en los procesos selectivos que vienen convocando los ayuntamientos de menos de 50.000 habitantes en el ámbito de nuestra comunidad autónoma.

En dicho expediente requerimos la colaboración de nuestras ocho Diputaciones para dirigirnos a todos los municipios afectados y solicitar información sobre el asunto investigado.

En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la copìosa documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formular Resolución, para su traslado a los distintos municipios, concretada en los siguientes

ANTECEDENTES

I.- Como cuestión previa, y antes de avanzar sobre el fondo de esta Resolución, procede comentar los antecedentes del asunto que centra nuestra investigación.

En efecto, desde hace años, son numerosas las quejas que se reciben en esta Institución en las que las personas promotoras denuncian las dificultades que encuentran para acceder al empleo público municipal, toda vez que, su capacidad económica les impide hacer frente al pago de unas tasas -tasas de derecho a examen- de carácter obligatorio y requisito sine qua non para poder concurrir al proceso selectivo.

En este sentido, conviene recordar que en el año 2009 esta Institución inició la queja de oficio 09/199 al considerar oportuno, tras la crisis económica que atravesó el país en 2008, que las administraciones públicas andaluzas contribuyeran a facilitar la participación de la ciudadanía en los distintos procesos selectivos sin exigir el pago de derechos económicos alguno, ya que dicha exigencia constituye un obstáculo, en muchos casos insalvable, para el acceso al empleo público.

La referida actuación de oficio se dirigió, en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, a la Junta de Andalucía (Consejerías de Economía y Hacienda y de Justicia y Administración Pública), las Diputaciones Provinciales y los Ayuntamientos de más de 50.000 habitantes. Como resultado de la misma, formulamos Resolución con la siguiente Sugerencia:

“- Promover las acciones oportunas –en su ámbito competencial y ante el órgano competente para ello- para incorporar en las normas reguladoras de la Tasa por Derechos de Examen por participar en pruebas selectivas de acceso a la función pública local (funcionarios y personal laboral), la exención del pago de la Tasa a las personas con discapacidad igual o superior al 33 %, a quienes figuraren como demandantes de empleo durante el plazo, al menos, de un mes anterior a la fecha de convocatoria y a los participantes miembros de familias numerosas.”

Nuestra Resolución fue aceptada, por lo que acordamos decretar el cierre de las actuaciones.

No obstante, teniendo en cuenta que continuamos recibiendo quejas por los mismos motivos expuestos, consideramos necesario y oportuno abrir nueva actuación de oficio para reiterar la conveniencia de que las distintas administraciones públicas, en el momento de regular la controvertida tasa de derecho a examen, incluyan una exención o, en su caso, bonificación, a la que puedan acogerse las personas con limitados recursos económicos o especial dificultad para el acceso al trabajo. Nos estamos refiriendo a las personas desempleadas, personas con discapacidad o personas miembros de familias numerosas, si bien en esta ocasión hemos considerado oportuno dirigirnos a los Ayuntamientos con una población inferior a los 50.000 habitantes, por no haber sido ámbito de investigación en nuestra anterior actuación y por ser éstos los que en gran número continúan regulando la tasa de derecho a examen sin la aplicación de exención alguna, según se desprende de las quejas recibidas.

Además de las bonificaciones/exenciones que consideramos deberían incluir las ordenanzas fiscales reguladoras de la mentada tasa es pertinente abordar otra cuestión que ha originado también numerosas quejas, y que se refiere al elevado coste que en algunos casos alcanza la tasa, y que impide la concurrencia de muchas personas que, sin encontrarse dentro de uno de los grupos considerados como “vulnerables”, no pueden asumir el referido pago.

II.- Dado que el ámbito de esta actuación de oficio lo conforman los Municipios con una población inferior a los 50.000 habitantes, y sin poder obviar el elevado volumen de municipios de nuestra Comunidad Autónoma por debajo de los 50.000 habitantes, consideramos más eficiente y operativo -desde una perspectiva procesal- requerir la colaboración de las ocho Diputaciones Provinciales andaluzas para coordinar la petición de información que desde esta Institución se determinó; todo ello, en el marco de lo dispuesto en el artículo 96, punto 3, letra a), de nuestro Estatuto de Autonomía y en el artículo 19,1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, reguladora de nuestra Institución.

Así pues, a los efectos indicados, y con objeto de conocer la realidad y la disponibilidad de las entidades locales andaluzas -con una población inferior a 50.000 habitantes- para revisar sus ordenanzas fiscales con el doble objetivo de, en su caso, aminorar el importe de la tasa de derecho a examen en base al principio de capacidad económica, para garantizar la libre concurrencia en el acceso a la función pública y, además, regular la exención o bonificación del pago para colectivos que se encuentren en situaciones de especial dificultad económica (como pueden ser el desempleo, la discapacidad o la pertenencia a familias numerosas), acordamos la apertura de queja de oficio, en aplicación de lo establecido en el artículo 1.1, en relación con el artículo 10.1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, para dirigirnos a través de nuestras ocho Diputaciones Provinciales a los mencionados municipios.

Por todo ello, con fecha 1 de marzo de 2023 nos dirigimos a las ocho Diputaciones Provinciales requiriendo su colaboración para que dichos organismos en su correspondiente ámbito provincial, recabaran de los municipios referidos la información que consideramos necesaria y que consta en los escritos de petición de informe.

III.- A lo largo de estos meses se han ido recibiendo los informes solicitados de las distintas Diputaciones Provinciales, a las que se adjuntaban los cuestionarios formalizados por las distintos municipios que han sido preguntados y, que han tenido la amabilidad de contestar.

IV.- Tras un examen detallado de toda la documentación recibida podemos extraer la siguiente información, que analizaremos por provincia:

- Almería: De los 109 municipios que han sido preguntados. 86 no tienen ordenanza fiscal. De los 23 que dicen contar con ordenanza fiscal, 12 calculan la tasa teniendo en cuenta el requisito de la capacidad económica y 8 municipios además contemplan una exención o bonificación en concepto de discapacidad y/o familia numerosa y/o desempleo (esta última con determinados requisitos de antigüedad). Y por último un dato altamente satisfactorio, cual es que 79 de los municipios prevén incluir las exenciones o bonificaciones que esta Institución planteaba en su encuesta en las ordenanzas fiscales que en un futuro próximo está previsto aprobar, o en próximas modificaciones. Y solo un número muy reducido de municipios no prevén incluir estas bonificaciones o exenciones para los sectores más vulnerables de nuestra sociedad.

- Cádiz: De los municipios que han sido preguntados, podemos concluir que la mayoría no cuentan con ordenanza fiscal reguladora de la tasa de derecho de examen. No obstante, un porcentaje muy elevado de estos municipios manifiestan su voluntad de regular la tasa y reflejar en la ordenanza reguladora bonificaciones y exenciones dirigidas a los sectores más vulnerables. Así como tener en cuenta el principio de capacidad económica a la hora de fijar su cuantía.

- Córdoba: De los 24 municipios que han respondido a nuestra solicitud de información, 5 municipios han declarado no contar con ordenanza fiscal reguladora de la tasa y por tanto no cobrar dicha tasa. No obstante, manifiestan reconocer el principio de capacidad económica y las exenciones o bonificaciones en la tasa para aquellos sectores más vulnerables cuando procedan a la regulación legal de la tasa por derecho de examen. Otros 10 municipios, dicen haber tenido en cuenta a la hora de fijar la tasa el principio de capacidad económica, pero no han fijado ninguna exención o bonificación para los sectores más vulnerables; si bien estarían dispuestos a reconocerlas en posibles modificaciones de las ordenanzas. Sólo dos de los municipios preguntados han contemplado únicamente el principio de capacidad económica al determinar el importe de la tasa, sin fijar ninguna excepción ni bonificación para aquellos sectores más vulnerables, aunque manifiestan que es su voluntad incluir éstas en próximas modificaciones. Un solo municipio no ha contemplado en sus ordenanzas ninguna bonificación ni exención en la tasa para estos sectores más vulnerables ni es su intención incluir dichas exenciones /bonificaciones en el futuro.

Granada:- De los 76 Municipios que han respondido, 42 cuentan con una ordenanza reguladora de derecho a examen y 35 no cuentan con dicha regulación legal.

De los 42 que disponen de ordenanza, 17 han tenido en cuenta el principio de capacidad económica a la hora de fijar las tasas y 16 además han incluido una exención /bonificación para algunos colectivos mas vulnerables.

Por último, 30 de los municipios que han participado activamente en la encuesta han manifestado su voluntad de modificar la ordenanza para incluir las cuestiones por las que han sido preguntados; 5 responden en sentido negativo, y el resto no contesta.

Huelva: No ha contestado.

Jaén: De los 80 municipios a los que se ha dirigido la encuesta, 50 no cuenta con ordenanza fiscal reguladora de la tasa de derecho a examen, por lo que no cobran dicha tasa, 16 no tienen en cuenta el principio de capacidad económica a la hora de fijar la cuantía de la tasa, ni contemplan ninguna bonificación o exención para aquellos sectores más vulnerables.

Otros 5 municipios no han tenido en cuenta el principio de capacidad económica a la hora de determinar el importe de la tasa, pero sin embargo contempla una bonificación para aquellas personas afectadas por una discapacidad igual,o superior al 33%; otros 6 municipios tampoco tienen en cuenta el principio de capacidad económica y en este caso amplían las bonificaciones exenciones a otros sectores vulnerables como los desempleados y familias numerosas.

Sevilla: Tras examinar la documentación que nos traslada la Diputación de Sevilla, consta un informe del servicio de personal de fecha 21/4/23, al que acompaña los informes de fecha 21/11/19 y 12/04/19 emitidos por la intervención y la Tesorería, respectivamente, con ocasión de la queja 09/199, promovida igualmente de oficio por esta Institución, con el mismo objeto que el presente expediente, si bien el ámbito de actuación se centraba en los municipios de más de 50.000 habitantes. Analizada toda la información, podemos concluir que es intención de dicho organismo prestar su colaboración para que, manteniendo el criterio seguido con los municipios de más de 50.000 habitantes, los municipios de menos de 50.000 habitantes -que constituyen el objeto de la presente actuación de oficio- reconozcan en sus ordenanzas fiscales la exención o en su caso bonificación en la tasa de derecho de examen a las personas que hayan sido declaradas afectas a una discapacidad igual superior al 33% y a las familias numerosas.

En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos conveniente plantear a los Ayuntamientos andaluces con población inferior a los 50.000 habitantes las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- De la autonomía local.

La Constitución Española –en su art. 140- garantiza la autonomía de los municipios, cuyo ejercicio implica la capacidad de aprobar normas generales en el ámbito de sus competencias y en el marco de la Ley.

En ese sentido, el artículo 4.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, reconoce a los Municipios, Provincias y las Islas, en su calidad de Administraciones territoriales, entre otras, la potestad tributaria entendida como la posibilidad de intervenir en aspectos fiscales.

Por su parte, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, en su art. 4.1, establece que “los municipios y provincias de Andalucía gozan de autonomía para la ordenación y gestión de los asuntos de interés público en el marco de las leyes. Actúan bajo su propia responsabilidad y en beneficio de las personas que integran su respectiva comunidad”.

Al respecto, y teniendo en cuenta que son muchos los aspirantes sin recursos suficientes a los que el importe de la tasa les resulta excesivo e inaccesible, en el contexto de nuestra investigación, son los Municipios de menos de 50.000 habitantes los competentes para la regulación de la tasa por derecho a examen y sus posibles exenciones y/o bonificaciones.

         Segunda.- Del sostenimiento de los gastos públicos.

Según el art 31 de la Constitución Española (CE), es un deber de toda la ciudadanía contribuir al sostenimiento de lo gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.

Asimismo, el art. 133 de la CE, establece que la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante Ley, y, las Corporaciones Locales –al igual que las Comunidades Autónomas- podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las Leyes.

Por otra parte, el art. 14 de la CE proclama el derecho a la igualdad y a la no discriminación por cualquier condición o circunstancia personal o social . Asimismo, en su art. 9.2, se consagra la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectiva.

Sobre este asunto, y centrándonos en el asunto que nos ocupa, la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, fija como tope máximo para el establecimiento de la cuantía de una tasa el coste real o previsible del servicio. Es decir, el objeto de la tasa por derecho a examen es cubrir los gastos que se deriven de la celebración de un proceso selectivo convocado por una Administración pública, sin que su recaudación pueda suponer un enriquecimiento para dicha Administración. Ahora bien, ese coste opera como límite máximo, no como cuantía obligatoria; no es preciso que el importe de la tasa deba cubrir la totalidad del coste, es admisible que cubra sólo una parte y que el resto del coste del servicio se cubra mediante otros ingresos de derecho público. El establecimiento de tasas por debajo del coste es posible, puesto que el artículo 24 de la citada Ley establece que, para la determinación de la cuantía de las tasas, podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas. Las tasas son tributos y para el sistema tributario rige el principio de capacidad económica, de conformidad con lo establecido en el artículo 31.1 de nuestra Carta Magna. También nuestro Alto Tribunal en sentencia 98/2019, de 31 de enero, admite la posibilidad de que el principio de capacidad económica pueda ser utilizado como un criterio modulador de la cuantía de una tasa. Por consiguiente, la cuantía de la tasa por debajo del coste real del servicio, amén de estar permitido desde un punto de vista legal, deberíamos entenderlo como una obligación por parte de las administraciones cuando la tasa afecta a un servicio objeto de un derecho fundamental, como el caso de los procesos selectivos para acceder a un puesto en la función pública que deberá estar presidido por el derecho de igualdad, debiendo los poderes públicos promover las condiciones para el libre ejercicio de este derecho, removiendo cualquier obstáculo que impida o limite dicho ejercicio.

      Tercera.- De la potestad reglamentaria de las Entidades Locales para establecer exenciones de las tasas por derecho de examen.

El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, al regular el régimen y compensación de los beneficios fiscales establece, en su art. 9.1, que: “No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de Ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales”. Precisándose, en su art. 24.4, que: “Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas”.

Para hacer efectivas esas exenciones y bonificaciones, previstas legalmente, en el ámbito de la Administración Local, deben de estar contempladas en la respectiva Ordenanza Fiscal cuya aprobación corresponde al Pleno de la Entidad Local correspondiente.

Y ello, de conformidad con lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, que dispone, en su art. 106.1, que “las entidades locales tendrán autonomía para establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales y en las Leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestos expresamente previstos en aquélla”.

Añadiendo, en el apartado 2 del citado precepto, que “la potestad reglamentaria de las entidades locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección”.

De acuerdo con este marco legal, el establecimiento de la tasa municipal por derechos de examen quedaría justificada por corresponder a servicios que demandan los propios afectados y cuya financiación no sería justo que se atendiera con otros recursos financieros; esta tasa se devengará conforme determine la respectiva ordenanza fiscal, cuando se presente la solicitud que inicie la actuación o el expediente, que no se realizará o tramitará sin que se haya efectuado el pago correspondiente, por lo que las Corporaciones Locales deben aprobar una Ordenanza Fiscal reguladora de estos derechos de examen o incluir en la correspondiente Ordenanza reguladora de las tasas un apartado sobre ellos, de tal manera que, si no hay Ordenanza Fiscal que los recoja y los regule, el cobro de los mismos no sería posible.

Cuestión diferente resulta la disparidad que venimos observando sobre esta materia en las distintas convocatorias de las Corporaciones Locales, pues cada una de ellas exige la tasa que considera más oportuna.

En este sentido, este Comisionado ha podido constatar que las cuantías que se establecen como derechos de examen son un verdadero freno para la presentación de aspirantes, pues cuando los sistemas son gratuitos, el número de participantes es mayor, lo que puede ser indicativo de la afectación del principio constitucional de igualdad que pudiera suponer el deber de tener que abonar una tasa para concurrir a un proceso selectivo a determinadas personas que, por sus especiales circunstancias, no pueden hacer frente a las mismas.

Ello vendría a justificar que en las convocatorias de acceso al empleo, en el importante sector público andaluz que representan las Entidades Locales andaluzas, en las que concurran un importante número de participantes, se tuvieran en cuenta las especiales circunstancias de los colectivos más vulnerables que pudieran ver limitado su derecho de participación en los procesos selectivos por cuestiones de índole económicas.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre reguladora del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA: Para que se promuevan las acciones oportunas dentro del correspondiente ámbito competencial, para que los ayuntamientos de menos de 50.000 habitantes -que aún no lo hayan hecho, o lo hayan hecho parcialmente- cuando establezcan sus tasas por derecho a examen tengan presente el principio de capacidad económica como criterio modulador de la cuantía de las mismas, de modo que sean accesible económicamente para toda la ciudadanía en general; e incorporen exenciones y/o bonificaciones para colectivos más vulnerables, tales como los miembros de familias numerosas, personas desempleadas y personas con un grado de discapacidad igual o superior al 33 %.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz