Pedimos información sobre la adopción de medidas adicionales a la sanción en los procedimientos sancionadores de consumo

Esta Institución lleva tiempo preocupada en atender las quejas de la ciudadanía que, pese a referirse a empresas privadas fuera de nuestro ámbito de supervisión, están relacionadas con la prestación de servicios económicos de interés general. El motivo no es otro que el lugar destacado que ocupan en la vida diaria de cualquier persona los servicios que ofrecen suministros básicos como la luz, el agua o el gas; los que proveen servicios de telecomunicaciones; los servicios de transporte o los servicios financieros.

La tramitación de las quejas recibidas en esta materia nos ha permitido detectar fallos en el sistema de protección de las personas consumidoras, y proponer mejoras al mismo ya que las personas que se dirigieron al Defensor del Pueblo Andaluz destacan haber visto defraudadas sus expectativas ante el sistema de reclamaciones previsto por considerar que el mismo no atendió su pretensión.

Al respecto, valoramos la necesidad de equilibrar la posición de desventaja inicial que advertimos sufren las personas consumidoras en su relación con las empresas privadas prestadoras de estos servicios.

El problema para que la persona consumidora pueda hacer efectivo su derecho o interés vulnerado reside actualmente en la falta de entidades de resolución alternativa de litigios en determinados ámbitos sectoriales con capacidad de decisión vinculante, y la falta de aceptación voluntaria de los mecanismos de mediación o arbitraje. De este modo, tras un infructuoso proceso de reclamación ante consumo, las opciones que le quedan a la persona consumidora para obtener el debido resarcimiento se limitan al lento y costoso proceso judicial.

En este sentido hemos apuntado la necesidad de incorporar mecanismos extrajudiciales de resolución de conflictos de decisión vinculante (especialmente en el ámbito de los servicios financieros).

Asimismo hemos señalado la conveniencia del reforzamiento de la respuesta sancionadora en casos de incumplimiento de la normativa de protección de las personas consumidoras, así como la necesidad de arbitrar las medidas oportunas para que el procedimiento sancionador incorpore una efectiva restitución de la situación alterada por la infracción, la devolución de las cantidades indebidamente percibidas y la indemnización de los daños y perjuicios causados.

Esta posibilidad se encuentra regulada específicamente en la normativa andaluza de protección a consumidores, incluso habiéndose mejorado las previsiones de la Ley 13/2003, de 17 de diciembre, de Defensa y Protección de los Consumidores y Usuarios de Andalucía a través de la modificación del artículo 13 operada por Ley 3/2016, de 9 de junio, para la protección de los derechos de las personas consumidoras y usuarias en la contratación de préstamos y créditos hipotecarios sobre la vivienda, pasando su nueva redacción a establecer:

«Sin perjuicio de las sanciones que procedan, en el procedimiento sancionador podrá exigirse al infractor la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original, la devolución de las cantidades indebidamente percibidas y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios probados causados al consumidor, salvo que el daño haya sido causado por su culpa exclusiva o por la de las personas de las que deba responder civilmente. Una vez determinados dichos daños, serán notificados al infractor para que en el plazo de un mes proceda a su satisfacción, quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial.»

Pese a esta regulación, no hemos tenido conocimiento de casos en que se haya acordado una medida concreta en beneficio de la persona o colectividad perjudicada por la infracción. En los supuestos en que se ha acordado el comiso del beneficio obtenido por el ilícito, esta medida solo ha repercutido en la esfera patrimonial de la propia Administración sancionadora.

Precisamente, con ocasión de la tramitación de la queja de oficio 14/4486 tuvimos ocasión de conocer que la Administración de consumo estaba trabajando en la elaboración de un Decreto que regulase la adopción de medidas de reposición de la situación alterada, de devolución de cantidades indebidamente percibidas y, en su caso, de indemnización de daños y perjuicios derivados de la comisión de la infracción administrativa en materia de consumo.

Aunque esta norma reglamentaria no haya visto la luz, valoramos que no es necesario esperar a su aprobación al menos en cuanto a la reposición de la situación alterada por la infracción.

Así, la regulación estatal básica vigente hasta el momento en orden a la reposición de la situación alterada por la infracción e indemnización de daños y perjuicios establece en términos muy similares a lo previsto en la normativa autonómica (art. 48 TRLDCU):

«Conforme a lo previsto en el artículo 130.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el procedimiento sancionador podrá exigirse al infractor la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios probados causados al consumidor que serán determinados por el órgano competente para imponer la sanción, debiendo notificarse al infractor para que en el plazo de un mes proceda a su satisfacción, quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial.»

La normativa básica estatal también ha enriquecido sus previsiones sobre este particular tras la transposición, a través del Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, de la Directiva la Directiva (UE) 2019/2161 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2019, por la que se modifica la Directiva 93/13/CEE del Consejo y las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que atañe a la mejora de la aplicación y la modernización de las normas de protección de los consumidores de la Unión.

El nuevo artículo 51 TRLDCU, relativo a las personas responsables, incluye un apartado 6 para contemplar la reposición de la situación alterada por la infracción y la indemnización de daños y perjuicios, en los siguientes términos:

«Conforme a lo previsto en el artículo 28.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, en el procedimiento sancionador podrá exigirse al infractor la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios causados al consumidor o usuario, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora debiendo notificarse al infractor para que proceda a su satisfacción en un plazo que será determinado en función de la cuantía. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.»

Esta posibilidad de reparación por remisión a la normativa general de procedimiento administrativo ya fue trasladada a la Dirección General de Consumo por esta Institución con ocasión de la Resolución, de fecha 23/04/2018, dictada en la tramitación de la queja de oficio 17/6582 para mejorar el papel del denunciante en el procedimiento sancionador en materia de consumo.

También mencionábamos en la citada Resolución un caso particular de expediente sancionador instruido frente a una comercializadora eléctrica por cobrar precios de alquiler de contadores superiores a los autorizados. Dicho expediente concluyó con una elevada multa a la empresa e incluso el comiso del beneficio por el alquiler irregular en más de un millón de euros. Sin embargo no incluía una medida accesoria orientada a la devolución de las cantidades cobradas en exceso a las personas afectadas.

Decíamos entonces que el denunciante no puede quedar ajeno a la decisión administrativa que se adopte en el procedimiento sancionador cuando puede resultar beneficiado por la misma, ya sea por incluir una indemnización por daños y perjuicios o por afectar a su esfera jurídica una posible orden de reposición de la situación alterada, por lo que estaría más que justificada su participación como interesado durante la tramitación del procedimiento.

De ahí que hayamos venido insistiendo que, tanto la Dirección General de Consumo como los Servicios de Consumo, valoren la posible condición de interesado del denunciante cuando la sanción que acuerden pueda producir un beneficio/perjuicio en su esfera jurídica, según ha definido la jurisprudencia relativa al “denunciante cualificado”.

Pese a todos nuestros argumentos, esta petición para que se admita la participación del “denunciante cualificado” como interesado en el procedimiento sancionador de consumo sigue siendo rechazada, basándose en la sistemática inadmisión de aquellas denuncias que incluyen la pretensión de obtener una indemnización, la reparación del daño o la restitución de la situación alterada.

Esperamos que la nueva regulación operada por Real Decreto-ley 24/2021 venga a modificar el criterio sostenido por parte de la Administración.

De acuerdo con lo expuesto, y al amparo de lo establecido en los artículos 10.1 y 28 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, hemos considerado oportuno desarrollar la presente actuación de oficio para interesarnos ante la Dirección General de Consumo por este asunto y, en su caso, proponer actuaciones que permitan mejorar la respuesta del procedimiento sancionador en materia de consumo.

Consideramos que se encuentra afectado el derecho a la protección de las personas consumidoras que garantiza el artículo 27 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAA) y que el artículo 51 de la Constitución española define como uno de los principios que deben regir la actuación de las Administraciones públicas.