Pedimos que con la mayor brevedad posible se proceda a remover los obstáculos que dificulten o puedan impedir en el futuro la convocatoria de sesiones ordinarias de pleno

La parte afectada exponía una serie de hechos que podrían tener la consideración de lesivos para determinados Derechos y Libertades reconocidos en el Título primero del Estatuto de Autonomía para Andalucía, especialmente para el derecho a la buena administración, contenido en el artículo 31 de la citada norma.

En este sentido, habiendo realizado un exhaustivo análisis de la documentación e información obrante en el expediente, consideramos preciso formularle Resolución concretada en lo siguiente

ANTECEDENTES

I.- El interesado, en su condición de Concejal de ese Ayuntamiento nos expone que en sesión plenaria constitutiva celebrada el 10 de julio de 2015 se estableció la periodicidad trimestral de los Plenos Ordinarios, a celebrarse los primeros viernes de los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre a las 20:30 horas.

Añade que durante los años 2015 y 2016, aunque con días de retraso, se respetó la convocatoria trimestral de los Plenos, sin embargo, en el año 2017 tan solo se celebraron dos plenos ordinarios, el 15 de septiembre y el 15 de diciembre, desde esa fecha no se ha vuelto a convocar Pleno Ordinario en el Ayuntamiento de Alozaina.

El interesado, como argumento de defensa de su pretensión, indica que la jurisprudencia del Tribunal Supremo señala que, la falta de convocatoria de sesiones ordinarias, limita a los concejales su derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos.

II.- Admitida a trámite la queja, solicitamos informe y colaboración al Ayuntamiento, que en su informe nos venía a contestar:

“Como antecedente y como bien se establece en el escrito remitido por el Defensor del Pueblo Andaluz, aclarar que la periodicidad de las sesiones ordinarias del Pleno municipal se estableció en el pleno de organización, estableciéndose una periodicidad trimestral, concretamente el primer viernes de los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre.

Los problemas y dificultades de convocatorias de Plenos ordinarios se vienen produciendo por no contar con un funcionario con habilitación de carácter nacional que cubra la plaza de Secretaria-Intervención.

En diciembre de 2016 cesó la funcionaria que venía ocupando el puesto en comisión de servicios desde 2014. Desde esa fecha no se ocupó la plaza de Secretaria Intervención hasta la incorporación de funcionario en acumulación.

Por tanto, en este transcurso de tiempo no se convocó pleno ordinario. Nuevamente quedó vacante la Secretaria Intervención. En los periodos en los que ha permanecido vacante el puesto de Secretaria Intervención se han encomendado las funciones a un funcionario propio de la Corporación.

Además, se ha dado el infortunio de producirse accidente del alcalde de la Corporación, cuando se dirigía a visitar obras municipales, estando de baja desde fecha, continuando de baja laboral en la actualidad.

En última instancia se ha ocupado en comisión de servicio por funcionario en fecha 1 de junio de 2018, dándose la circunstancia de encontrarse en situación de incapacidad temporal por operación quirúrgica el citado funcionario desde el 4 de junio al 20 del mismo mes, circunstancia por la que no se pudo convocar el pleno ordinario de junio.

No obstante, se ha convocado el pleno ordinario de junio, para su celebración el 12 de julio de 2018. Esperando que no se den más circunstancias sobrevenidas que imposibiliten la celebración de plenos”

III.- Por otra parte por el interesado, se formularon alegaciones, que extractamos en el siguiente sentido:

-En primer lugar, el hecho de que no hubiera secretario municipal ocupando su plaza no era motivo para no celebrar los plenos ordinarios, ya que expresamente se habilitó a un funcionario municipal que asumió las funciones de secretario, habiéndose celebrado plenos extraordinarios con dicho funcionario en funciones de Secretario. Si se han celebrado plenos extraordinarios, estimamos que no había ningún inconveniente en que se celebraran igualmente plenos ordinarios.

-El hecho de que el Alcalde se encuentre de baja tampoco estimamos que sea motivo para que no se celebren los plenos ordinarios, ya que en estos casos la ley prevé expresamente su sustitución por el teniente de alcalde, como de hecho ocurre en Alozaina pues el Alcalde ha delegado todas sus competencias en la Teniente de alcalde, todo ello mediante decreto.

-Desde el mes de mayo, como refleja el propio informe remitido por el Ayuntamiento, el Ayuntamiento tiene Secretario, y la situación sigue sin volver a la normalidad, puesto que se ha convocado pleno ordinario pero no se han incluido las mociones presentadas por la oposición, pese a existir un punto en el orden del día específico para ello.

-Desde que el Alcalde se encuentra en situación de baja, los plenos celebrados desde entonces han sido presididos por el propio Alcalde, ha pesar de haber delegado la totalidad de sus funciones, mediante decreto de alcaldía, en la teniente de alcalde, que es quien convoca los plenos, pero no los preside.

-Nuestra queja incluye expresamente el hecho de que se excluye en todo momento a la oposición de su participación en la vida municipal, de forma que, de un lado, nunca se llevan a pleno las mociones que presentamos en tiempo y forma y, de otro, al no convocarse plenos ordinarios con su especifico apartado de control, ruegos y preguntas y posibilidad de proponer mociones por urgencia, al final el resultado es que la oposición hemos sido acallados en el Ayuntamiento de Alozaina, dejando de esta forma sin voz a todos los vecinos que nos han votado para que se los represente.

Visto cuanto antecede, deseamos formular las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Alcance del derecho fundamental a la participación en los asuntos públicos reconocido en el Art. 23 de la Constitución.

En la queja formulada se evidencian, en nuestra opinión, afecciones al derecho fundamental reconocido en el Art. 23. de la Constitución (derecho a la participación política en los asuntos públicos).

El Constituyente estableció al respecto :

«1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.

2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las Leyes.»

Participación que como el propio artículo 23.1 establece, puede ser directa o indirecta; mediante los representantes políticos democráticamente elegidos, como es el caso de los municipios (Art. 140 de la Constitución).

El Legislador ordinario procedió a desarrollar tal precepto en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el Art. 73 y siguientes de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se estableció el estatuto conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.

El derecho reconocido en el Art. 23.2 de la Constitución, aun cuando es susceptible de configuración y desarrollo legal, entiende la Jurisprudencia que sigue siendo un derecho fundamental y, por tanto, su contenido jurídico no puede quedar constreñido exclusivamente por lo que establezcan las concretas previsiones de las normas que le dotan de tal configuración, ni puede ser interpretado de forma restrictiva en base a lo dispuesto en dichas disposiciones legales.

Por el contrario, según la interpretación jurisprudencial, este derecho comparte con los demás derechos fundamentales reconocidos por la Carta Magna un valor preponderante que obliga a realizar una interpretación de la normativa legal reguladora en sentido favorable hacía la propia existencia del derecho y tendente a remover los posibles obstáculos para su efectivo ejercicio.

Así se señala en la Sentencia del Tribunal Supremo 6 de noviembre de 2006 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, FJ Sexto), al atribuir a los derecho fundamentales:

«... un especial valor que exige interpretar los preceptos que regulan su ejercicio de la forma más favorable a su efectividad,....

Pues bien, precisamente, por ese especial valor de los derechos fundamentales, de todos ellos, cuando sus titulares pretenden ejercerlos en supuestos como el que aquí concurre, corresponde al poder público frente al que se quieren hacer valer justificar razonadamente, si es el caso, las causas que impiden el ejercicio pretendido con toda la extensión que las normas configuradoras le confieren.»

De igual modo, y con alcance de doctrina general al respecto, el Tribunal Constitucional entiende que:

«... existe una directa conexión entre el derecho de participación política de los cargos públicos representativos (art. 23.2 de la CE) y el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 de la CE ), puesto que puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2 de la CE, así como indirectamente el que el art. 23.1 de la CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio.» (SSTC 40/2003, F.2 y, 169/2009 F.2)

Igualmente, el Tribunal Constitucional en su reiterada doctrina al respecto, considera que: «... el art. 23.2 de la CE garantiza el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las Leyes, así como que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que la Ley disponga...» (STC 208/2003 F.4 y STC 169/2009, F.3)

Segunda.-La traslación del principio de participación al ámbito local.

El núcleo esencial del derecho de representación en los asuntos públicos y del desempeño de la misma por los representantes democráticamente elegidos en el ámbito local integra diversas facetas o funciones que han sido determinadas en la doctrina del Tribunal Constitucional, al señalar que el mismo incluye en la función representativa las funciones de participación en el control del gobierno; así como la función de participar en las deliberaciones del pleno; también la de votar en los asuntos sometidos a votación en este órgano; y el derecho a obtener la información necesaria al respecto. (SSTC 141/2007 y, 169/2009)

Por su parte, el Legislador ordinario procedió a desarrollar las previsiones constitucionalmente establecidas en la normativa básica promulgada al efecto. Así, en el Capítulo V (Arts. 73 a 78) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, se regula el estatuto conformador de los derechos y obligaciones de los miembros de las Corporaciones Locales.

Significativamente, y en cuanto al ejercicio de la función representativa de los Concejales, el artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, establece que «Todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función».

El Estatuto del Concejal fue desarrollado en los artículos 14 a 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que especifica el modo en que deberá producirse la solicitud, así como las particularidades para el ejercicio de la consulta de expedientes y documentación obrante en los archivos, así como el acceso a la información en los casos de libre acceso o mediante autorización de la persona titular de la Alcaldía. Así, tales preceptos reglamentarios establecen:

«Artículo. 14.

1. Todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función.

2. La petición de acceso a las informaciones se entenderá concedida por silencio administrativo en caso de que el Presidente o la Comisión de Gobierno no dicten resolución o acuerdo denegatorio en el término de cinco días, a contar desde la fecha de solicitud.

3. En todo caso, la denegación del acceso a la documentación informativa habrá de hacerse a través de resolución o acuerdo motivado.»

«Artículo 15.

No obstante lo dispuesto en el número 1 del artículo anterior, los servicios administrativos locales estarán obligados a facilitar la información, sin necesidad de que el miembro de la Corporación acredite estar autorizado, en los siguientes casos:

a) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión, a la información propia de las mismas.

b) Cuando se trate del acceso de cualquier miembro de la Corporación, a la información y documentación correspondiente a los asuntos que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como a las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal.

c) Cuando se trate del acceso de los miembros de la Corporación a la información o documentación de la entidad local que sean de libre acceso para los ciudadanos.»

Tercera.- De la periodicidad de celebración de las sesiones plenarias.

Para dar efectivo cumplimiento a las previsiones de la norma constitucional en cuanto al derecho de participación político-administrativa que hemos expuesto en sus contornos fundamentales en las Consideraciones que anteceden, el Legislador estatal , estableció el régimen jurídico básico de la convocatoria y celebración de sesiones por las asambleas locales, sus requisitos, procedimiento de convocatoria, e inclusión de asuntos en el orden del día.

En lo que resulta cuestión objeto de controversia en la presente queja, la periodicidad de celebración de sesiones plenarias, nos centramos en lo establecido al respecto en el artículo 46, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que establece:

1. Los órganos colegiados de las Entidades locales funcionan en régimen de sesiones ordinarias de periodicidad preestablecida y extraordinarias, que pueden ser, además, urgentes.

2. En todo caso, el funcionamiento del Pleno de las Corporaciones Locales se ajusta a las siguientes reglas:

a) El Pleno celebra sesión ordinaria como mínimo cada mes en los Ayuntamientos de municipios de más de 20.000 habitantes y en las Diputaciones Provinciales; cada dos meses en los Ayuntamientos de los municipios de una población entre 5.001 habitantes y 20.000 habitantes; y cada tres en los municipios de hasta 5.000 habitantes. Asimismo, el Pleno celebra sesión extraordinaria cuando así lo decida el Presidente o lo solicite la cuarta parte, al menos, del número legal de miembros de la Corporación, sin que ningún concejal pueda solicitar más de tres anualmente. En este último caso, la celebración del mismo no podrá demorarse por más de quince días hábiles desde que fuera solicitada, no pudiendo incorporarse el asunto al orden del día de un Pleno ordinario o de otro extraordinario con más asuntos si no lo autorizan expresamente los solicitantes de la convocatoria.

Si el Presidente no convocase el Pleno extraordinario solicitado por el número de concejales indicado dentro del plazo señalado, quedará automáticamente convocado para el décimo día hábil siguiente al de la finalización de dicho plazo, a las doce horas, lo que será notificado por el Secretario de la Corporación a todos los miembros de la misma al día siguiente de la finalización del plazo citado anteriormente. En ausencia del Presidente o de quien legalmente haya de sustituirle, el Pleno quedará válidamente constituido siempre que concurra el quórum requerido en la letra c) de este precepto, en cuyo caso será presidido por el miembro de la Corporación de mayor edad entre los presentes.

b) Las sesiones plenarias han de convocarse, al menos, con dos días hábiles de antelación, salvo las extraordinarias que lo hayan sido con carácter urgente, cuya convocatoria con este carácter deberá ser ratificada por el Pleno. La documentación íntegra de los asuntos incluidos en el orden del día, que deba servir de base al debate y, en su caso, votación, deberá figurar a disposición de los Concejales o Diputados, desde el mismo día de la convocatoria, en la Secretaría de la Corporación.

c) El Pleno se constituye válidamente con la asistencia de un tercio del mínimo legal de miembros del mismo, que nunca podrá ser inferior a tres. En los municipios de hasta 100 residentes, que no funcionen en régimen de Concejo Abierto, el Pleno se constituirá válidamente con la asistencia del número legal de miembros del mismo, que nunca deberá ser inferior a dos. Estos quórums deberán mantenerse durante toda la sesión.

En todo caso, se requiere la asistencia del Presidente y del Secretario de la Corporación o de quienes legalmente les sustituyan.

d) La adopción de acuerdos se produce mediante votación ordinaria, salvo que el propio Pleno acuerde, para un caso concreto, la votación nominal. El voto puede emitirse en sentido afirmativo o negativo, pudiendo los miembros de las Corporaciones abstenerse de votar.

La ausencia de uno o varios Concejales o Diputados, una vez iniciada la deliberación de un asunto, equivale, a efectos de la votación correspondiente, a la abstención.

En el caso de votaciones con resultado de empate, se efectuará una nueva votación, y si persistiera el empate, decidirá el voto de calidad del Presidente.

e) En los plenos ordinarios la parte dedicada al control de los demás órganos de la Corporación deberá presentar sustantividad propia y diferenciada de la parte resolutiva, debiéndose garantizar de forma efectiva en su funcionamiento y, en su caso, en su regulación, la participación de todos los grupos municipales en la formulación de ruegos, preguntas y mociones.

En cuanto al desarrollo normativo reglamentario del régimen de sesiones de pleno, la Sección primera del Capítulo I del Título III del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales regula los requisitos de celebración de las mismas.

En efecto, a través de los artículos 77 a 90 se resuelven las cuestiones relativas a la convocatoria de las sesiones plenarias y a la inclusión de puntos en el orden del día.

En este sentido, conviene destacar lo dispuesto en los artículos 78, 80, 81, 82 y 84, en cuanto a la conformación del orden del día de las sesiones y a los requisitos que debe cumplir la convocatoria del Pleno.

Cuarta.- La actuación seguida por los Órganos de gobierno en las presentes actuaciones.

Siendo el municipio de Alozaina de una población inferior a 5000 habitantes, resulta obligada la periodicidad trimestral de celebración de los Plenos Ordinarios. Correspondiendo a la Alcaldía, en aplicación de lo establecido en el articulo 21 de la citada Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, velar porque así sea.

En la queja comprobamos cómo la Alcaldía ha justificado en la ausencia del Secretario la alteración producida en la periodicidad regular de las sesiones ordinarias de pleno y, en la falta de asuntos dictaminados y a incluir en el Orden del día, al carecer el Ayuntamiento de otros funcionarios que pudieran sustituir al titular de la Secretaría.

Aun cuando inicialmente pudiere resultar admisible tal justificación, debemos informar al titular de la alcaldía que para que los Grupos de oposición puedan llevar a cabo las funciones de control y fiscalización de los órganos de gobierno municipales resulta imprescindible garantizar la convocatoria de sesiones ordinarias de los órganos básicos y de los complementarios, con la periodicidad establecida, pues es en esas sesiones y mediante el uso de instrumentos como mociones, propuestas, ruegos y preguntas, cómo podrán participar y ejercitar aquellas funciones.

Entendemos que este obligación pueda verse condicionada por circunstancias extraordinarias o imprevistas que impidan la convocatoria en fecha, no obstante no parece que el disfrute de las vacaciones por el Sr. Secretario pueda considerarse una circunstancia extraordinaria o imprevista. Consideramos que, en caso de no poder cambiar la fecha de dichas vacaciones, podría haberse adelantado la sesión ordinaria. Si ello no hubiera sido posible, creemos que al menos la convocatoria debería haberse producido de forma inmediata tras la vuelta de vacaciones y no postergarla mas de un mes desde dicha fecha.

Por todo lo anterior, y al amparo de lo establecido en el Art. 29, Apdo.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución considera oportuno formular la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber de dar cumplimiento a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios incluidos en la parte expositiva de las presentes Resoluciones del Defensor del Pueblo Andaluz.

RECOMENDACIÓN para que con la mayor brevedad posible se proceda a remover los obstáculos que dificulten o puedan impedir en el futuro, la convocatoria de sesiones ordinarias de pleno con la periodicidad legalmente establecida.

SUGERENCIA para que se adopte por los órganos municipales de Gobierno iniciativa normativa para la inclusión en el Reglamento Orgánico, o en la normativa de régimen interior existente, de una regulación acordada y consensuada en la Asamblea municipal sobre el alcance, contenido y requisitos de los derechos estatutarios de los concejales y grupos políticos de la Corporación y respecto al régimen de sesiones de control de los órganos municipales de gobierno.

Ver asunto solucionado o en vías de solución

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz