Pedimos que se impulsen las medidas de lucha contra la despoblación en zonas rurales de Andalucía

Ver cierre de actuación de oficio

Esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz tramita la queja identificada con el número señalado en el encabezamiento. Las diferentes actuaciones en el curso de este expediente nos han permitido analizar la situación planteada en la queja y, tras diversos trámites, que a continuación se detallan, hemos considerado procedente emitir un pronunciamiento formal como Resolución, según establece el artículo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, reguladora de la Institución.

ANTECEDENTES

I.- El Defensor del Pueblo Andaluz acordó iniciar de oficio la presente queja en relación con los graves efectos que sobre la ciudadanía y el territorio provoca los procesos de despoblación en determinadas zonas de la Comunidad Autónoma.

Entre las motivaciones que llevaron a incoar dicha queja de oficio reseñamos que “consideramos conveniente esa iniciativa con la finalidad de determinar con qué previsiones normativas cuenta la Administración Autonómica y, en concreto, sobre si dispone de proyectos de normas relativos a la financiación de lineas de cooperación y colaboración con los ayuntamientos de municipios con mayor riesgo de despoblamiento, para dotarlos de recursos financieros que garanticen la prestación por los mismos de los servicios locales básicos y de aquellos otros que demande el interés general actualmente”.

En consecuencia, solicitamos información a la Dirección General de Administración Local, a fin de conocer las siguientes medidas:

1.- Estudios realizados sobre la situación de los estados de despoblación según municipios o comarcas que afectan al territorio andaluz.

2.- Valoración de la situación y medidas o proyectos elaborados desde esa Consejería para definir políticas que aborden esta situación.

3.- Cualquier otro dato o circunstancia que estimen oportuno añadir en la información solicitada por la cuestión.

II.- La Dirección General, a través de la Viceconsejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local, nos remitió un extenso y detallado informe del que extractamos las siguientes cuestiones:

“Una vez efectuada esta introducción, hay que reseñar que, en nuestro territorio, la opinión de los especialistas es que el reto demográfico en Andalucía no tiene la misma dimensión que en otras comunidades autónomas, aunque es cierto que hay comarcas y zonas concretas donde se nota especialmente este problema y que el 50% de los municipios pequeños andaluces desde el inicio del siglo XXl han ido perdiendo población, por haberse trasladado sus habitantes a las áreas metropolitanas y al litoral, donde hay mas y mejores oportunidades.

Por tanto la Junta de Andalucía no es ajena a este problema, y eso resulta fácilmente contrastable porque a nivel local puede considerarse representativo el modelo de financiación incondicionada aprobado para las entidades locales municipales, y creado con la Ley 6/2010, de 11 de junio, por la que se regula el Fondo de Participación en los Tributos de la Comunidad Autónoma (PATRICA). Dicha norma contiene elementos de equidad que conducen a hacer explícitos criterios de nivelación, lo que a su vez requiere establecer convenientemente indicadores de necesidad de gasto y de capacidad fiscal de los municipios, donde una variable importante es el peso de la población. Con este Fondo se garantiza legalmente la aportación que la Junta de Andalucía venia realizando a favor de los municipios y, por otro, se aproximan los recursos financieros necesarios para atender los servicios públicos a todos los municipios andaluces.

En cuanto a las medidas que desde la Dirección General de Administración Local se adoptan para abordar esta situación se ha de destacar lo siguiente: aunque es cierto que no hay actualmente una previsión normativa definida que regule todo lo relativo a la financiación de líneas de cooperación y colaboración con las entidades locales de mayor riesgo de despoblamiento con la finalidad de dotarlas de mayores recursos financieros que garanticen la prestación de los servicios locales básicos y otros que demande el interés general, si es reseñable que, como se va a exponer a continuación, con carácter general el apoyo institucional y económico al mundo local es una de las prioridades políticas esenciales de la Dirección General, como motor de desarrollo de la Comunidad Autónoma. Por ello, desde la Dirección General de Administración Local se trabaja, dentro de las competencias que tiene encomendadas por el Decreto 98/2019, de 12 de febrero, desde una concepción profundamente municipalista, y fundamentalmente, en el fomento económico y social de las entidades locales.

Por tanto, las medidas más importantes adoptadas por este Centro Directivo se pueden agrupar en dos partes. Por un lado desde el punto de vista de la organización de jornadas y desarrollo e implementación de aplicaciones informáticas que coadyuven a evitar el objetivo general de la despoblación en el ámbito local, y por otro, medidas adoptadas para contribuir a cooperar económicamente con estos territorios.

En cuanto al primer bloque de actuaciones llevadas a cabo por la Dirección General destacan las siguientes:

1) Respecto del problema demográfico es muy conveniente destacar la organización llevada a cabo en noviembre de 2017 por el Servicio de Gobierno Local, de la citada Dirección General, de una jornada sobre despoblación de los territorios rurales, denominada “La despoblación de la Alpujarra y el Valle de Lecrín: estado de la cuestión y medidas para corregir la situación actual”. Su objetivo era poner el foco de la atención pública sobre este territorio, por los problemas de despoblación que viene sufriendo durante los últimos años. Dicha jornada, que tuvo una alta asistencia (150 personas), se convirtió en un foro de trabajo con personas expertas de toda España que ayudaron a conocer la realidad de los territorios rurales que tienen este problema, sirvió para aportar posibles soluciones al mismo, y culminó con la aprobación de una Declaración, suscrita por las Mancomunidades de la Alpujarra y el Valle de Lecrín, en la que se acordaron una serie de medidas y reivindicaciones para afrontar el futuro.

2) También es subrayable la participación de la Dirección General de Administración Local en la redacción de la Norma UNE de carácter nacional, sobre territorios rurales inteligentes, que se publicará este año. Esta Norma va a facilitar que las entidades locales que quieran ser consideradas inteligentes, cuenten con unas características mínimas de acceso a las TlC que aporten un nuevo recurso para combatir su despoblamiento.

3) Otro hito ha sido el desarrollo e implantación de servicios públicos digitales (CEP@L) para las entidades locales, financiados con fondos europeos.

Se trata de una linea de cooperación con las entidades locales financiada con fondos europeos integrados en el marco de la estrategia Europa 2020, destinados a desarrollar distintos servicios públicos digitales a fin de acercar la administración local a la ciudadanía y fomentar su participación e interacción, así como elevar los niveles de transparencia en la gestión de los municipios andaluces.

Se trata de una de las medidas punteras iniciadas por la Dirección General: la puesta en marcha del Catálogo Electrónico de Procedimientos de la Administración Local (Cep@l), actualmente en fase de desarrollo, y que constituirá un recurso que ayudará a combatir el despoblamiento, permitiendo, tras desplegarse en los gestores públicos de las diferentes entidades locales andaluzas, la tramitación electrónica de cualquier expediente administrativo que ponga en relación a los ciudadanos y a cualquier persona interesada, ya sea física, jurídica, u otra administración, con otras entidades locales.

Dicho Catálogo va a ser una herramienta muy útil y apropiada para los territorios rurales afectados por problemas de despoblamiento, por los siguientes motivos:

- Acceso gratuito.

- Acceso al mismo tiempo para todas las entidades locales de todo el territorio; evitando la brecha digital por razones económicas o de dificultades geográficas.

- Reducción de cargas administrativas a la ciudadanía y operadores económicos, lo que favorece la vida de ambos y mejora la competitividad de las entidades locales, favoreciendo la atracción de inversiones.

Respecto al segundo bloque de actuaciones llevadas a cabo por la Dirección General de Administración Local, en el ámbito de las previsiones incluidas en el Estatuto y en la Ley de Autonomía Local de Andalucía sobre la posibilidad de establecer programas de colaboración financiera especifica para materias concretas, el citado órgano directivo colabora con las entidades locales a través de los planes y actuaciones contempladas en el programa presupuestario 81A, con el objetivo de conseguir mejorar los recursos económicos de unas Entidades Locales con elevadas exigencias en la prestación de servicios de calidad y su correlativa dimensión de gasto público. Dentro de este apartado, de especial interés resultan:

1. Aportaciones a la financiación de los costes de adquisición de los materiales de los proyectos de obras y servicios afectos al Programa de Fomento del Empleo Agrario.

El Programa de Fomento del Empleo Agrario (actualmente el más importante desde el punto de vista económico) se ha convertido, desde su puesta en marcha en el año 1984, en un instrumento motor del desarrollo rural, que ha contribuido a la profunda transformación que Andalucía ha experimentado durante estos años.

La colaboración entre los niveles de gobierno estatal, autonómico y local mediante este Programa ha hecho posible la conclusión de un gran número de proyectos que han supuesto, además de una consolidación del nivel de inversión en obras y servicios de interés general localizadas en el territorio, sobre todo en el entorno rural, la contratación de personas desempleadas.

Con esta política de cooperación económica y las repercusiones tan favorables que el Programa genera en el mundo rural y, en especial, en el empleo, se contribuye fuertemente al efecto de arraigo de la población en el territorio, paliando significativamente el problema del envejecimiento progresivo y el descenso de habitantes. al tiempo que se viene dotando a las entidades locales de equipamientos municipales con los que prestar servicios públicos significativos para el asentamiento, como colegios rurales, centros médicos, bibliotecas, casas de la cultura, parques, vías publicas urbanas, y plazas entre otros.

Entre las mejoras implementadas en los últimos años en las bases reguladoras, y que contribuyen a que estas ayudas contribuyan a lograr los objetivos anteriormente destacados, caben destacar las que persiguen lograr una mayor agilidad y seguridad procedimental en la implementación de la ayuda autonómica a través del aumento de la financiación destinada a materiales y que el montante de ayuda en el primer ejercicio de la convocatoria anual vaya acercándose a un porcentaje significativo del importe total de la subvención, ya que la adquisición y acopio de los materiales precisos para la ejecución de las obras (y. por ende, el desembolso municipal) se realiza normalmente al comienzo de su ejecución.

2. Subvenciones para afrontar necesidades surgidas de situaciones de emergencia o catástrofe.

Estas medidas están destinadas a financiar las actuaciones necesarias para la restitución de infraestructuras e instalaciones de titularidad y competencia de municipios o de entidades locales autónomas dañadas por eventos generadores de situaciones de emergencia o catástrofe acaecidas en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, con el fin de restablecer en las zonas siniestradas el normal funcionamiento de servicios públicos locales, en beneficio de la comunidad vecinal. Tienen un importe máximo de 120.000 euros por entidad local beneficiaria.

Sin duda esta actuación tiene en cuenta varios componentes fundamentales para el desarrollo local y que contribuyen a fijar la población al territorio, generando empleo y restableciendo las infraestructuras y equipamientos básicos en el medio local. Esta medida contribuye igualmente al cumplimiento del principio constitucional de igualdad de los ciudadanos, ya que se debe tener derecho a acceder a a los mismos servicios públicos se viva donde se viva, derecho que no resulta fácil ejercer cuando debe sostenerse con fondos públicos, considerando la previsible insuficiencia financiera de muchos de los municipios y entidades locales autónomas solicitantes.

Así con esta medida se restituyen infraestructuras e instalaciones que están destinadas a la prestación de servicios públicos locales tan esenciales y básicos como pueden ser el abastecimiento de agua potable a domicilio; la evacuación y tratamiento de aguas residuales; el acceso a infraestructuras destinadas a la prestación de servicios públicos básicos; la pavimentación y señalización de las vías urbanas; el alumbrado público; la limpieza viaria urbana; el cementerio; la recogida y tratamiento de residuos; la prevención y extinción de incendios; actuaciones en parque público; la conservación y mantenimiento de los edificios destinados a centros públicos de segundo ciclo de educación infantil, de educación primaria y de educación especial, es decir en general, aquellos servicios públicos locales obligatorios, básicos o esenciales, cuya prestación es imprescindible por afectar a la salud, a los servicios sociales, a la seguridad o a la movilidad de las personas, siempre que se hayan visto interrumpidos o afectados por situaciones de emergencia o catástrofe.

3. Subvenciones a municipios y entidades locales autónomas con menos de 1.500 habitantes (Sedes I) y con una población comprendida entre 1.500 y 20.000 habitantes. (Sedes II).

Se trata de dos medidas que fundamentalmente generan empleo, como primera y principal actuación contra el problema de la despoblación. Dichas actuaciones van destinadas a la realización de obras en las sedes de los órganos de gobierno más cercanos al ciudadano, en su condición de vecino, donde reside la toma de decisiones que deben garantizar a la población de ese territorio, los servicios mínimos, esenciales, generales, universales, básicos o indispensables, para poder tener una vida digna como individuo, especialmente en las zonas con problemas de demográfica.

En los municipios y entidades locales autónomas con menos de 1.500 habitantes, el importe máximo a conceder a cada entidad beneficiaria es 20,000 euros, en tanto que cuando la población se encuentra comprendida entre 1.500 y 20.000 habitantes, el importe máximo que representa la subvención que se concede es de 30.000 euros. Indicar que las pequeñas obras que se pueden financiar con estas subvenciones son afrontadas sin mayores dificultades por las entidades que gestionan importantes presupuestos, pero sin embargo constituyen un verdadero problema para aquellas otras entidades de menor población que, en muchos casos, tienen mayores dificultades para la obtención de recursos”.

A la vista de la anterior información procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Efectivamente, el tema analizado en la queja responde a cuestiones que están plenamente incorporadas entre los grandes objetivos de los poderes públicos y, en particular, aparece reseñado como Objetivo Básico de la Comunidad Autónoma.

Así el articulo 10.8 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, por la que se aprobó la reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía establece «La consecución de la cohesión territorial, la solidaridad y la convergencia entre los diversos territorios de Andalucía, como forma de superación de los desequilibrios económicos, sociales y culturales y de equiparación de la riqueza y el bienestar entre todos los ciudadanos, especialmente los que habitan en el medio rural».

El informe recibido tampoco duda en calificar el reto de la integración territorial y el equilibrio entre las zonas y comarcas de Andalucía, como parte de una auténtica “política de Estado” que debe acometerse en el concreto ámbito andaluz a través del ejercicio de las competencias que incumben a las autoridades autonómicas.

Los riesgos de esta despoblación en el caso de Andalucía se describen en el informe indicando que “hay que reseñar que, en nuestro territorio, la opinión de los especialistas es que el reto demográfico en Andalucía no tiene la misma dimensión que en otras comunidades autónomas, aunque es cierto que hay comarcas y zonas concretas donde se nota especialmente este problema y que el 50% de los municipios pequeños andaluces desde el inicio del siglo XXl han ido perdiendo población, por haberse trasladado sus habitantes a las áreas metropolitanas y al litoral, donde hay mas y mejores oportunidades”.

Aun cuando la valoración de la situación se expresa en un tono más mitigado o localizado en determinadas zonas o comarcas, lo cierto es que la presencia de fenómenos de despoblación es un hecho y, además, un riesgo cierto que puede extenderse a otras zonas. Ello, hoy por hoy, motiva la adopción de medidas específicas para luchar contra los efectos perniciosos de estos casos de despoblación y desequilibrios territoriales.

Segunda.- Las medidas descritas en el informe de la Dirección General de Administración Local pueden agruparse en las siguientes acciones:

“1. Aportaciones a la financiación de los costes de adquisición de los materiales de los proyectos de obras y servicios afectos al Programa de Fomento del Empleo Agrario.

2. Subvenciones para afrontar necesidades surgidas de situaciones de emergencia o catástrofe.

3. Subvenciones a municipios y entidades locales autónomas con menos de 1.500 habitantes (Sedes I) y con una población comprendida entre 1.500 y 20.000 habitantes. (Sedes II)”.

Estas líneas de actuación se identifican como respuestas específicas de lucha contra la despoblacíón y, por tanto, hemos de entenderlas como ejemplos concretos de la implicación de las autoridades autonómicas ante el problema.

Sin embargo también destacamos la idea expresada de que “aunque es cierto que no hay actualmente una previsión normativa definida que regule todo lo relativo a la financiación de líneas de cooperación y colaboración con las entidades locales de mayor riesgo de despoblamiento con la finalidad de dotarlas de mayores recursos financieros que garanticen la prestación de los servicios locales básicos y otros que demande el interés general, si es reseñable que, como se va a exponer a continuación, con carácter general el apoyo institucional y económico al mundo local es una de las prioridades políticas esenciales de la Dirección General, como motor de desarrollo de la Comunidad Autónoma”.

Y, al hilo de la anterior manifestación, surge la oportunidad de plantear precisamente el estudio y consideración de disponer de esa normativa definida y específica para crear métodos de financiación singularmente proyectados para el escenario local, especialmente amenazado por estos fenómenos de desequilibrio poblacional.

Tercera.- Por tanto, a la vista de la información ofrecida, podemos ratificar la adopción de una serie de medidas desde la responsabilidad autonómica que se establecen con vocación de coordinación con las estrategias a nivel estatal y amparadas igualmente por las políticas de la Unión Europea.

Resulta obvio que dichas medidas exigen su plena coordinación y continuidad en el tiempo acorde con su dimensión transversal y en las que intervienen las diferentes instancias de gestión a todos los niveles territoriales.

Queda, por tanto, la esencial tarea de desplegar sus efectos y acaparar las experiencias y resultados que permitan una imprescindible evaluación de dichas políticas públicas para poder elaborar un análisis certero sobre su planificación, ejecución y, en su caso, adaptación. Es decir, un ejercicio análogo al caso que se relataba en el informe y que aludía al supuesto escocés en el que, tras años de aplicación de sus medidas, ofrece el resultado de que la población asentada en escenarios rurales, antes amenazados, presente una recuperación de un 22% de aumento.

Así pues, a la vista de la valoración general que merece las medidas explicadas por la Dirección General de Administración Local, sólo podemos manifestar nuestra confianza en que los resultados finales de estas acciones redunden en una efectiva respuesta que mitigue los escenarios de despoblación en Andalucía. Del mismo modo, esperamos que se desplieguen las acciones de evaluación y seguimiento que tales programas exigen en atención a la dimensión territorial y temporal que caracterizan estas políticas.

En consecuencia, y de acuerdo con las Consideraciones que hemos expuesto anteriormente, en ejercicio de las facultades y atribuciones que al Defensor del Pueblo Andaluz asigna el articulo 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, formulamos a la Dirección General de Administración Local la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA 1, a fin de impulsar las medidas descritas como instrumentos de lucha contra la despoblación en zonas rurales de Andalucía.

SUGERENCIA 2, para abordar una normativa definida y específica a fin de disponer métodos de financiación singularmente proyectados dentro de las políticas de lucha contra la despoblación en zonas rurales en Andalucía.

SUGERENCIA 3, para realizar las labores necesarias de evaluación y estudio de los impactos alcanzados en la aplicación de las medidas y políticas públicas que se identifican como herramientas de lucha contra la despoblación rural andaluza.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz