Pedimos un criterio uniforme sobre el beneficio de la justicia jurídica gratuita para las asociaciones medioambientales

El Defensor del Pueblo Andaluz formula Resolución ante la Viceconsejería de Justicia, Administración Local y Función Pública por la que se recomienda que se proceda por esa Viceconsejería a impartir instrucciones a las Comisiones Provinciales de Asistencia Jurídica Gratuita para que se adopte un criterio uniforme en el particular de reconocer el beneficio de asistencia jurídica gratuita para estas Asociaciones, y en general en aquellas otras cuestiones donde pueda existir una disparidad de criterios que supongan un quebranto del principio de seguridad jurídica.

ANTECEDENTES

I. Con motivo de la gestión de la queja 22/4129 tuvimos la oportunidad de analizar distintos criterios de interpretación a este respecto de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

II. Conforme a lo previsto en el apartado 1 del artículo 10 de la Ley reguladora de esta Institución, ante los distintos criterios invocados, entendimos que procedía iniciar actuación de oficio, y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 29 del Estatuto de Autonomía de Andalucía sobre la garantía de calidad de los servicios de la Administración de Justicia, procedimos a solicitar informe a las Comisiones Provinciales de Asistencia Jurídica Gratuita al objeto de corroborar la existencia de divergencias interpretativas relativas al reconocimiento del beneficio de asistencia justicia gratuita a las asociaciones sin ánimo de lucro en materia de medio ambiente.

III. Sin embargo, ha sido la Viceconsejería de Justicia, Administración Local y Función Pública la que ha recopilado los informes emitidos por las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita, concluyendo lo siguiente:

“A tenor de lo expuesto en los respectivos informes emitido por las ocho Comisiones de Asistencia Gratuita de la Comunidad Autónoma de Andalucía, no se desprende que en el seno de cada una de ellas haya divergencias interpretativas relativas al reconocimiento del derecho a la justicia gratuita a las asociaciones sin ánimo de lucro en materia de medio ambiente.

No obstante, hay que precisar que el criterio adoptado por cada una de las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita, como se constata, no es uniforme.

La mayor parte de las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita, Almería, Cádiz, Granada, Huelva, Málaga y Sevilla, siguen el criterio de atribución “ex lege” del derecho a la asistencia gratuita a las asociaciones que ejercen la acción popular para recurrir actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1, de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derecho de acceso a la información de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. De forma que para la concesión del derecho a la justicia gratuita a dichas asociaciones, sólo se exige cumplimiento de los requisitos dispuestos al efecto en el artículo 23 del mismo texto legal.

Por su parte, la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita de Córdoba y de Jaén, argumentan un criterio distinto, considerando que para la atribución del beneficio de asistencia jurídica gratuita además de la exigencia de los requisitos del artículo 23 de la 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derecho de acceso a la información de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, deben igualmente cumplir los requisitos específicos establecidos en el artículo 2 c) de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita, para la concesión del derecho a la asistencia jurídica gratuita a las mismas”.

En base a los referidos antecedentes, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- La buena administración y demás principios que rigen la relación entre la Administración y el Administrado.

Viene a establecer la Constitución Española en su artículo 103 que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».

En desarrollo de dichas previsiones constitucionales, la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, viene a reseñar que «el articulo 103 establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares».

Como norma fundamental del ordenamiento jurídico propio, debe tenerse presente que el Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable.

Los mismos principios se recogen en el artículo 3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, junto a otros de interés como los de responsabilidad por la gestión pública, buena administración y calidad de los servicios. El principio de buena administración también se recoge y concreta en el artículo 5 de la misma Ley.

Dichos principios igualmente se contemplan en el art. 4, disponiendo que la organización y funcionamiento de dicha Administración se articulará de forma que se garantice la eficacia y diligencia máximas en el cumplimiento de sus funciones y en la prestación de sus servicios, así como que la actuación coordinada de dichos órganos y entidades se articulará mediante la planificación de la actividad dentro de cada Consejería, estableciendo objetivos comunes a los que deben ajustarse los distintos centros directivos, órganos, entidades y delegaciones territoriales.

Segunda.- Normativa de aplicación en el acceso a la justicia de las personas jurídicas en materia de medio ambiente.

«Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo» (art. 45.1 CE.).

En cuanto al Derecho Comunitario, el Convenio de Aarhus firmado el 25 de junio de 1998, parte del siguiente postulado: para que los ciudadanos puedan disfrutar del derecho a un medio ambiente saludable y cumplir el deber de respetarlo y protegerlo, deben tener acceso a la información medioambiental relevante, deben estar legitimados para participar en los procesos de toma de decisiones de carácter ambiental y deben tener acceso a la justicia cuando tales derechos les sean negados.

La Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, tiene por objeto regular el derecho «a instar la revisión administrativa y judicial de los actos y omisiones imputables a cualquiera de las autoridades públicas que supongan vulneraciones de la normativa medioambiental» (art. 1.1.c).

Y en relación al derecho de acceso a la justicia y a la tutela administrativa, «a ejercer la acción popular para recurrir los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas que constituyan vulneraciones de la legislación ambiental en los términos previstos en esta Ley» (art. 3.3.b).

Esta acción popular podrá ser ejercida por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23 para recurrir los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1 (art. 22).

Estos requisitos que establece el artículo 23.1 son los siguientes:

«a) Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular.

b) Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos.

c) Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa.

2. Por tanto las personas jurídicas sin ánimo de lucro a las que se refiere el apartado anterior tendrán derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos previstos en la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita».

En cuanto a esta última referencia normativa, Ley 1/1996 viene a establecer que tendrán derecho a la asistencia jurídica gratuita, entre otras, las Asociaciones de utilidad pública, previstas en el artículo 32 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación cuando acrediten insuficiencia de recursos para litigar (art. 2.c.1º).

Siendo los requisitos para que una Asociación sea declarada de utilidad pública los siguientes:

a) Que sus fines estatutarios tiendan a promover el interés general, en los términos definidos por el artículo 31.3 de esta Ley, y sean de carácter … de defensa del medio ambiente, ...

b) Que su actividad no esté restringida exclusivamente a beneficiar a sus asociados, ....

c) Que los miembros de los órganos de representación que perciban retribuciones no lo hagan con cargo a fondos y subvenciones públicas ...

d) Que cuenten con los medios personales y materiales adecuados y con la organización idónea para garantizar el cumplimiento de los fines estatutarios.

e) Que se encuentren constituidas, inscritas en el Registro correspondiente, en funcionamiento y dando cumplimiento efectivo a sus fines estatutarios, ininterrumpidamente y concurriendo todos los precedentes requisitos, al menos durante los dos años inmediatamente anteriores a la presentación de la solicitud (art. 32.1).

Tercera.- Conclusiones.

El propio informe evacuado por esa Viceconsejería concluye tras recopilar la información de las ocho Comisión Provinciales de Asistencia Jurídica Gratuita que “hay que precisar que el criterio adoptado por cada una de las Comisiones … no es uniforme”.

La posición minoritaria de las Comisiones Provinciales en cuanto al reconocimiento del beneficio de asistencia jurídica gratuita -Córdoba y Jaén, y aunque no se cita a Málaga no nos queda clara su postura-, se basa en considerar que para la reconocimiento del beneficio además de la exigencia de los requisitos del artículo 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, deben igualmente cumplirse los requisitos específicos establecidos en el artículo 2 c) de la Ley 1/1996, de 10 de enero.

Por ello su criterio es que no se goza ex lege del derecho de asistencia jurídica gratuita para el ejercicio de la referida acción popular, sino que lo harán en los términos previstos en la Ley 1/1996, de 10 de enero, es decir se deberá acreditar la insuficiencia económica para litigar.

En apoyo de este criterio se nos da traslado de la Sentencia n.º 140/2016 del Tribunal Constitucional de fecha 21-7-2016, cuyo Fundamento Jurídico 6º, sobre el examen de las medidas de protección de las personas jurídicas, expresa lo siguiente:

“c) Otras normas de nuestro ordenamiento, determinan igualmente el otorgamiento del beneficio de justicia gratuita a ciertas personas jurídicas. Así, el art. 23.2 de la Ley 27/2006, de 18 de julio (RCL2006, 1442), “por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente”, indica que las organizaciones de defensa del medio ambiente sin ánimo de lucro tendrán derecho al beneficio de justicia gratuita, “en los términos previstos en la Ley 1/1996”, esto es, con la carga de acreditar la insuficiencia económica en los términos exigidos por dicha LAJG y que ya vimos. Aquella Ley 27/2006 ha sido dictada en aplicación del Convenio de Aarhus de 25 de junio de 1998 (RCL 2005, 296) (Instrumento de Ratificación de 15 de noviembre de 2004, BOE núm. 40 de 16 de febrero de 2005) y de la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de mayo de 2003 (LCEur 2003, 1984 . Sobre esta última se ha pronunciado a su vez la STJUE de 11 de abril de 2013, desde la óptica del derecho de acceso a la justicia del art. 47 de la Carta de Derechos Fundamentales (LCEur 2000, 3480) (asunto Edwards y Pallikaropoulos (TJCE 2013, 208), núm. C-260/11, apartado 33)”.

Sobre el particular nos preguntamos donde esta la justificación de ese plus de exigencia en los requisitos que viene a establecer el art. 23 de la Ley 27/2006, que en el informe se identifica con el “además” que subrayábamos en el párrafo precedente.

Esto nos lleva a considerar que los requisitos establecidos en la Ley 27/2006 son innecesarios, ya que finalmente tendrá que cumplir con los requisitos exigidos por la Ley 1/1996, o peor aún que estaríamos penalizando a estas Asociaciones que tendrían que cumplir los requisitos establecidos con la Ley 1/1996 -como cualquier otra persona jurídica-, y además tendría que cumplir los requisitos establecidos en la Ley 27/2006.

Entendemos que al contrario, su condición acreditada de entidad de utilidad pública y carecer de animo de lucro debería suponer una consideración en su favor a la hora del reconocimiento de este concreto derecho.

Por el contrario, la posición mayoritaria a este respecto de las Comisiones Provinciales -Almería, Cádiz, Granada, Huelva y Sevilla, y aunque también se cita a Málaga no nos queda clara su postura-, se basa en el cumplimiento de los requisitos del art. 23 de la Ley 27/2006, esto es la protección del medio ambiente, el estar constituida legalmente 2 años antes y el ámbito territorial.

Siendo la remisión a la Ley 1/1996 para determinar los beneficios que la misma le confiere, su contenido y procedimiento, entendiendo que estas Asociaciones quedan sometidas a un régimen jurídico especial, posterior y específico en cuanto al reconocimiento del derecho -Ley 27/2006, de 18 de julio- que se sustrae del régimen jurídico genérico -Ley 1/1996, de 10 de enero-.

De no ser así, repetimos que no tendría sentido las concretas previsiones que contempla la Ley 27/2006, siendo por tanto innecesaria la norma si la pretensión del legislador hubiese sido la regulación del acceso al derecho de estas asociaciones de igual forma que el resto de personas jurídicas.

Este razonamiento viene avalado por el Auto de la Secc. 5ª de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 13 de marzo de 2019, Recurso 42/2017, que dispuso en su FJ 6º lo siguiente:

“Como señalábamos, en un asunto similar, en Auto de 16 de enero de 2018:

“Pues bien la interesada sustenta su petición en el artículo 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. La recurrente viene a sostener que tal precepto confiere ya el derecho de asistencia jurídica, si cumple lo preceptuado en el párrafo 1º, y que la remisión a la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita lo es solo para determinar los beneficios que confiere.

Así, atendiendo al artículo 22 (Acción popular en asuntos medioambientales) y el artículo 23 (Legitimación) de la Ley 27/2006, están legitimados para ejercer la acción popular cualesquiera persona jurídica sin animo de lucro que acrediten los requisitos allí reseñados … teniendo derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos de la Ley 1/1996.

La exigencia del artículo 2 de la Ley 1/1996 para las personas jurídicas allí reseñadas … no es aquí de aplicación. De lo contrario resultaría innecesario o inútil la previsión expresa del artículo 23.2.

En consecuencia por aplicación del artículo 23.2 -que en otro caso sería superfluo-, procede dicho reconocimiento”.

Y de forma similar se pronuncia la Secc. 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el Auto de fecha 17-6-2021, Recurso 5988/2020, cuya fundamentación jurídica es la siguiente:

“PRIMERO.- Alega la recurrente, como motivo del recurso, que los decretos impugnados incurren en una infracción del artículo 23, apartado 2 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, en relación con el artículo 9 párrafos 4 y 5 del Convenio de Aarhus, al confirmar la condena en costas impuesta a una organización ambiental sin ánimo de lucro que es titular del derecho a la asistencia jurídica gratuita por disposición legal expresa, afirmando que <<el Decreto impugnado es contrario a nuestro ordenamiento jurídico al infringir el derecho a la asistencia jurídica gratuita en materia de acceso a la justicia en asuntos ambientales reconocido en el artículo 23.2 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente>>, y a tal efecto cita el auto de esta Sala de fecha 13 de marzo de 2019 -recurso 42/17-, que resuelve un supuesto análogo al presente.

SEGUNDO.- La recurrente tiene la condición de ONG ambiental y, por tanto, está legitimada para ejercer la acción popular regulada en el artículo 22 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorporando las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/ CE), habiendo acreditado el cumplimiento de los requisitos que al efecto establece el artículo 23.1, por lo que tiene derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos previstos en la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 de este mismo precepto.

Sobre asunto análogo se ha pronunciado esta Sala en autos de 16 de enero de 2018 -RC 405/17- y 13 de marzo de 2019 -RC 42/17-, reconociendo a esta clase de personas jurídicas sin ánimo de lucro el derecho a la asistencia jurídica gratuita por expresa disposición legal, una vez quedó justificado documentalmente la concurrencia de los presupuestos legalmente exigidos para el reconocimiento del derecho.

TERCERO.- Consecuentemente, y con base en los anteriores razonamientos, "ASDEN, ASOCIACIÓN SORIANA PARA LA DEFENSA Y ESTUDIO DE LA NATURALEZA", está exenta de abonar las costas judiciales, al resultar indebidas por expresa disposición legal, debiendo, en consecuencia, estimar los recursos de revisión y dejar sin efecto la tasación de costas practicada”.

No obstante, habría que distinguir el ejercicio de la acción popular por la entidad ecologista en los términos previstos en el art. 22 de la ley 27/2006, o si por el contrario su pretensión es el ejercicio de otro tipo de acción judicial.

En el primer supuesto, debe aplicarse lo expresado en el art. 23 de la Ley 27/2006, siendo estos los elementos que deben analizar las Comisiones Provinciales, y no los referidos al artículo 2 de la Ley 1/1996 en cuanto a la exigencia de demostrar la insuficiencia de recursos para litigar, al entender que no son de aplicación.

Si por el contrario, se pretende el ejercicio de una acción distinta a la contemplada en el art. 22 de la Ley 27/2006, deberá aplicarse en este supuesto le art. 2.c) de la Ley 1/1996 de Asistencia Jurídica Gratuita, es decir, deberá acreditar ser una Asociación de utilidad pública y carecer de recursos económicos para litigar.

Por otro lado, esta disparidad de criterios vendría a vulnerar el principio de seguridad jurídica que debe regir toda actuación de la Administración, estos principios se encuentran regulados en diferentes textos legales, principalmente la Constitución Española, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Al respecto, la Constitución Española viene a establecer en su artículo 9 lo siguiente:

«1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

2. Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos».

Sin entrar a realizar ningún otro tipo de consideración, lo anteriormente indicado viene a suponer un quebranto del principio de seguridad jurídica, así la Sentencia 234/2001 del Tribunal Constitucional de fecha 13/12/2001 dictada en la Cuestión de inconstitucionalidad n.º 389-94 establece que la seguridad jurídica ha de ser entendida como la certeza sobre el Ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados (STC 15/1986, de 31 de enero, FJ 1), como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5), como la claridad del legislador y no la confusión normativa (STC 46/1990, de 15 de marzo, FJ 4).

En suma, sólo si en el Ordenamiento jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8 ; 142/1993, de 22 de abril, FJ 4 ; 212/1996, de 19 de diciembre, FJ 15 ; y 104/2000, de 13 de abril, FJ 7).

Pero entendemos que este menoscabo, más alla de las normas de aplicación, proviene de su diferente interpretación por distintos órganos de una misma administración, ya que dependiendo del ámbito territorial de actuación de la Asociación gozará o no del beneficio de asistencia jurídica gratuita aún cumpliendo los requisitos del art. 23 de la Ley 27/2006.

Por lo tanto, entendemos que correspondería a esa Viceconsejería en orden del principio de jerarquía administrativa, impartir instrucciones para que se adopte un criterio uniforme por la totalidad de las Comisiones Provinciales de Asistencia Jurídica Gratuita en el sentido de reconocer el beneficio de este derecho a las Asociaciones que cumplan los requisitos establecidos en el art. 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio.

A la vista de todo ello y de conformidad con lo establecido en el apartado primero del artículo 29 de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO de los deberes legales contenidos en los preceptos anteriormente citados.

RECOMENDACIÓN. - Que se proceda por esa Viceconsejería a impartir instrucciones a las Comisiones Provinciales de Asistencia Jurídica Gratuita para que se adopte un criterio uniforme en el particular de reconocer el beneficio de asistencia jurídica gratuita para estas Asociaciones, y en general en aquellas otras cuestiones donde pueda existir una disparidad de criterios que supongan un quebranto del principio de seguridad jurídica.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz