Posible incumplimiento de la Ley del Voluntariado respecto del proyecto Migres

ANTECEDENTES

I. Con fecha 29 de abril de 2011 fue registrada de entrada en este Comisionado del Parlamento de Andalucía comunicación remitida por un grupo ecologista, a través de la cual nos exponían que a su juicio, la Administración ambiental autonómica estaba incumpliendo la Ley 7/2001, de 12 de julio, del Voluntariado, como consecuencia de la concesión de subvenciones a la Fundación MIGRES por un importe elevado y a través de procedimientos de adjudicación directa y no de concurrencia competitiva.

Asimismo, señalaban que el Programa Migres 2011 estaba siendo presentado en la propia página web de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía y que la citada Administración estaba convocando a la ciudadanía para que participase en este Proyecto de Voluntariado, ofreciendo incluso las fichas de inscripción.

Tal actuación supone, a juicio del grupo conservacionista promotor de la queja, la conculcación de lo dispuesto en el artículo 18.2 de la mencionada Ley del Voluntariado dado que entiende que no concurren en el presente caso las circunstancias de emergencia e imprevisibilidad que requiere el precepto.

Finalmente, señalaban la existencia de retraso en la convocatoria de ayudas para el voluntariado para el año 2011.

II. Reunidos cuantos requisitos formales resultan exigidos por el apartado primero del artículo 16 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, esta Institución acordó admitir a trámite la queja y, consiguientemente, solicitar a esa Administración la evacuación de informe acerca de las cuestiones objeto de la queja.

III. En atención a la solicitud de información cursada, con fecha 22 de junio de 2011 fue recibido escrito remitido por la Jefatura del Gabinete del Consejero de Medio Ambiente, adjunto al cual se aportaba copia del expediente administrativo de concesión de subvención excepcional a la Fundación MIGRES para el desarrollo del Programa Migres.

IV. Asimismo, con fecha 12 de agosto de 2011 fue recibida documentación adicional remitida por la mencionada Consejería, considerada de interés para la resolución de la presente queja.

Dicha documentación hacía referencia a las subvenciones regladas en concurrencia competitiva para la financiación de campos de voluntariado ambiental y a las subvenciones regladas en concurrencia competitiva para la financiación de proyectos locales de voluntariado ambiental.

V. De los referidos informes esta Institución dio traslado al colectivo promotor de la queja, a los efectos de que formulasen las alegaciones y/o consideraciones que estimasen pertinentes.

VI. En respuesta a tal ofrecimiento, la parte promotora de la queja ha tenido por oportuno remitir una nueva comunicación reiterando los argumentos inicialmente expuestos, al entender que los mismos no habían sido desvirtuados por la Administración autonómica.

En base a los antecedentes descritos, conviene realizar a la Administración actuante las siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- Sobre la importancia del Proyecto Migres.

El Programa Migres consiste en un proyecto de seguimiento científico de la migración de las aves en el Estrecho de Gibraltar, impulsado y promovido desde la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía desde el año 1997.

El mismo cuenta con un amplísimo reconocimiento nacional e internacional, goza del máximo respeto de la comunidad científica y su importancia y trascendencia en el ámbito de la protección del medio ambiente resulta a todas luces incontrovertible.

En este sentido, vaya por delante el máximo reconocimiento de esta Defensoría del Pueblo Andaluz a la iniciativa de la Administración ambiental y a los esfuerzos y trabajos realizados hasta la fecha por la citada Administración, por la Fundación MIGRES, por los patronos de ésta y por todas y cada una de las personas que, de una forma o de otra, han conseguido sacar adelante un proyecto de este tipo, especialmente a las personas que han venido colaborando en el mismo.

Segunda.- Sobre el régimen del Voluntariado.

Tal y como se describe en la Exposición de Motivos de la Ley 7/2001, de 12 de julio, del Voluntariado, la acción voluntaria organizada representa un instrumento fundamental de la participación directa y activa de la sociedad y se ha convertido en parte consustancial de las actuaciones dirigidas a la satisfacción del interés comunitario, no para eximir a los poderes públicos de su deber de garantizar el derecho de los ciudadanos al bienestar, sino para complementar, ampliar y mejorar las iniciativas necesarias para alcanzar una mejor calidad de vida colectiva.

En este sentido, señala la citada Exposición de Motivos, que la importancia de este movimiento del voluntariado ha sido reconocida por la Asamblea General de la Naciones Unidas que, en su sesión de 17 de diciembre de 1985, proclamó el 5 de diciembre de cada año como Día Internacional de la Personas Voluntarias para el Desarrollo Económico y Social, adoptándose, posteriormente, la Resolución contenida en el Informe del Segundo Comité A/40/1041 de 19 de febrero de 1986, en la que se destaca la necesidad de promover la acción voluntaria organizada y la de fortalecer y ensanchar sus relaciones con las Administraciones Públicas.

En el marco de las instituciones de ámbito europeo, la Carta Social Europea, de 18 de octubre de 1961, ratificada por España el 29 de abril de 1980, y la Resolución del Parlamento Europeo sobre asociaciones sin fin de lucro en la Comunidad Europea, de 13 de marzo de 1987, coinciden en reconocer el trabajo voluntario como parte del derecho de libre asociación, esencial a la democracia y amparado por la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

De este modo, para lograr el más amplio respeto de los principios democráticos se hace esencial el que los poderes públicos favorezcan la participación y el desarrollo de acciones de voluntariado, evitando en todo momento menoscabar el carácter autónomo y dinámico que en sí mismo tiene el movimiento voluntario.

En este sentido, la Ley 7/2001 obliga a los poderes públicos a remover los obstáculos que impidan la participación a través de la acción voluntaria organizada y a disponer los medios y recursos para posibilitar el ejercicio efectivo de la acción voluntaria y su promoción en la sociedad civil, evitando establecer trabas que coarten el desarrollo de su autonomía y capacidad de iniciativa.

De acuerdo con lo anterior, constituyen los principios básicos de la acción voluntaria organizada, los siguientes:

a) La libertad como principio fundamental de la expresión de una opción personal tanto de las personas voluntarias como de los destinatarios de su acción.

b) La participación como principio democrático de intervención directa y activa de los ciudadanos y ciudadanas en las responsabilidades comunes, promoviendo el desarrollo de un tejido asociativo que articule a la comunidad desde el reconocimiento de su autonomía y pluralismo.

c) La solidaridad como principio del bien común que inspira actuaciones en favor de personas y grupos desfavorecidos, atendiendo el interés general y no exclusivamente el de los miembros de la propia organización.

d) El compromiso social como principio de corresponsabilidad que orienta una acción estable y rigurosa, buscando la eficacia de sus actuaciones como contribución a los fines de interés social.

e) La autonomía respecto de los poderes públicos y económicos como principio que ampara la capacidad crítica e innovadora de la acción voluntaria, sensibilizando a la sociedad sobre nuevas necesidades y estimulando una acción pública eficaz.

En este sentido, y según prescribe el artículo 18 de la mencionada Ley del Voluntariado, las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, deben desarrollar las siguientes funciones:

a) Sensibilizar a la sociedad sobre los valores de solidaridad y civismo que inspiran a la acción voluntaria organizada, así como sobre el interés social de sus actuaciones.

b) Fomentar y promover la participación social de los ciudadanos y ciudadanas en el desarrollo de acciones de voluntariado a través de entidades que desarrollen programas de acción voluntaria.

c) Establecer las medidas de apoyo financiero, material y técnico a la acción voluntaria organizada, facilitando recursos públicos para el adecuado desarrollo y ejecución de las acciones voluntarias a través de convocatorias anuales de ayudas y subvenciones para programas de captación, fomento y formación del voluntariado en aquellas entidades, previamente inscritas en el registro general previsto en esta Ley, prestando especial atención a las entidades de carácter social y declaradas de utilidad pública que desarrollen programas de acción voluntaria.

d) Colaborar en la mejora de la información, formación y capacitación de las personas voluntarias.

e) Crear los mecanismos que aseguren la adecuada coordinación de las iniciativas públicas.

f) Facilitar la eficacia de la acción voluntaria, simplificando y agilizando los procedimientos administrativos que les afecten.

g) Promover el pluralismo y la diversidad del tejido asociativo existente, apoyando especialmente a las entidades de acción voluntaria pequeñas y medianas.

h) Propiciar la mejora de la capacidad de gestión e interlocución, facilitando la creación de plataformas, redes y órganos de coordinación.

i) Realizar el seguimiento y la evaluación de los programas de acción voluntaria que se desarrollen con financiación pública para asegurar su interés social, valorar su eficacia, garantizar la adecuada administración de los recursos y velar por el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta Ley y demás disposiciones legales de aplicación.

j) Impulsar las actividades de estudio e investigación que permitan un mejor conocimiento de las actuaciones, recursos y necesidades en materia de voluntariado.

Por todo ello, y derivado de la obligación anteriormente aludida de suprimir cualesquiera obstáculos que impidan la participación a través de la acción voluntaria organizada y de disponer los medios y recursos para posibilitar el ejercicio efectivo de la acción voluntaria y su promoción en la sociedad civil, es por lo que el apartado segundo del artículo 18 de la Ley 7/2001 señala lo siguiente:

«Sólo de forma excepcional ante situaciones imprevistas de catástrofes y emergencia general, y a falta de otras posibilidades de actuación, podrán las Administraciones Públicas promover acciones voluntarias, estableciendo los mecanismos para que tales iniciativas se organicen de forma independiente en el plazo de tiempo más breve posible y, en cualquier caso, debiendo atenerse a lo establecido en esta Ley en materia de derechos y deberes de las personas voluntarias.»

De tal mandato legal entendemos que necesariamente se deriva la absoluta excepcionalidad del recurso a iniciativas de fomento para programas de voluntariado que no se sustancien a través de procedimientos de concurrencia competitiva.

De hecho, el propio apartado segundo del artículo 21 de la Ley 7/2001 dispone que «Las Administraciones Públicas deberán ofrecer la información y el asesoramiento necesario para favorecer la participación de las entidades en las convocatorias públicas de ayudas y subvenciones y establecer unos criterios de adjudicación, seguimiento y evaluación que garanticen publicidad, libre concurrencia y objetividad en las actuaciones».

Por consiguiente, esta Institución del Defensor del Pueblo Andaluz enjuicia necesario el que por parte de las Administraciones Públicas se realicen interpretaciones restrictivas de las causas que, a priori, podrían justificar el recurso a procedimientos excepcionales de otorgamiento de ayudas y subvenciones que prevean adjudicaciones directas.

De este modo, tales criterios restrictivos son los que, a nuestro entender, deberían haber inspirado la valoración de la solicitud de concesión de subvención por importe de 250.000 euros, formulada por la Fundación Migres para la ejecución del programa de seguimiento de migraciones en el Estrecho de Gibraltar.

A este respecto, conviene analizar la Memoria Justificativa que obra en el expediente administrativo de concesión de subvención excepcional para el desarrollo del Programa Migres, aportado por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía.

En el mismo se señala, como causas justificativas de la concesión directa de la subvención, las siguientes:

“1. La Fundación se viene encargando de la ejecución del Programa desde su inicio, y de hecho su creación fue promovida por esta Consejería de Medio Ambiente con ese fin específico. Un cambio de contratación, con un personal distinto y seguramente menos experto y avezado en la identificación de las aves, podría afectar a los resultados, que serían menos precisos. Incluso en el caso de que el nuevo equipo fuese igual de experto y diestro en la identificación de las aves, seguramente introducirían en ese trabajo un sesgo distinto (inevitable en este tipo de trabajo) del que viene introduciendo de modo constante la Fundación. En ambos casos los resultados no serían por completo comparables con los obtenidos hasta ahora por la Consejería de Medio Ambiente, lo que impediría establecer tendencias poblacionales, que es la finalidad del Programa MIGRES. Esto supone arriesgarse a malograr el trabajo hecho hasta ahora por la Consejería de Medio Ambiente.

2. La ejecución del Programa Migres se va a complicar en los próximos años con el desarrollo de las nuevas metodologías de seguimiento de aves paseriformes y marinas y con la migración prenupcial de aves planeadoras. En coordinación con los técnicos de la Consejería de Medio Ambiente, estas metodologías fueron desarrolladas en 2007 y 2008 por la Fundación, única entidad que garantiza su correcta implementación.

3. La Fundación MIGRES está radicada en la comarca del Campo de Gibraltar, donde realiza actividades de voluntariado y dinamización social. Esta presencia local se considera imprescindible para la buena marcha del proyecto que requiere del concurso de Ayuntamientos y colectivos sociales.”

En relación con las mismas debe significarse lo siguiente:

Sobre la valoración de criterios de territorialidad, esta Defensoría del Pueblo Andaluz mantiene serias dudas acerca de la adecuación de este criterio al principio de no discriminación por razones de nacionalidad o territorialidad consagrado en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en las Directivas de desarrollo.

Sobre la valoración realizada de la mayor complejidad que pueda revestir la ejecución del Programa Migres en los próximos años, entendemos que la misma únicamente procedería realizarla en esos ejercicios futuros, y no en aquellos otros en el que el posible handicap de la especial complejidad no esté presente.

Finalmente, sobre la posible alteración que podrían sufrir los resultados que se obtuviesen si la subvención fuese concedida a una entidad distinta a la Fundación MIGRES, derivado ello de que el personal encargado de la realización de los estudios fuese distinto y posiblemente menos experto, y de que el sesgo en los trabajos fuese diferente al dado hasta el momento por la citada Fundación, debemos decir que a juicio de esta Defensoría tales argumentos tampoco pueden entenderse suficientes.

En este sentido, la Fundación MIGRES es una persona jurídica, por lo que ella no realiza por sí misma el seguimiento de migraciones en el Estrecho de Gibraltar.

Tal hecho, unido a que las personas físicas que hasta el momento han ejecutado el proyecto para la Fundación no tienen la obligación de seguir prestando sus servicios a dicha Fundación, sino que los podrían prestar para otra entidad, hacen decaer el argumento contenido en la Memoria Justificativa.

Además, dicho “problema” resultaría perfectamente resoluble mediante la fijación de requisitos de solvencia a las entidades concurrentes al procedimiento de concesión de subvenciones por concurrencia competitiva.

De hecho, en la propia memoria justificativa se contempla la posibilidad de que un nuevo equipo encargado de la ejecución del proyecto para el que se da la subvención sea igual de experto y diestro en la identificación de aves que el equipo del que, hasta el momento, ha dispuesto la Fundación MIGRES.

De otra parte, en cuanto al “sesgo” diferente que podría darse al estudio, entendemos que se trata de otro “problema” perfectamente superable mediante la fijación detallada de los criterios que deben tenerse en cuenta. Criterios éstos que suponemos deben ser perfectamente identificables habida cuenta la cantidad de personas que los han tenido que aplicar (son numerosas las personas dedicadas al desarrollo del proyecto) y los años que lleva desarrollándose el programa.

Es por ello por lo que, sin cuestionar en ningún momento el buen hacer de la Fundación MIGRES ni los grandes resultados obtenidos a lo largo de todos estos años a través del referido Programa, esta Defensoría del Pueblo Andaluz considera que en lo sucesivo deberían promoverse procedimientos ordinarios de concesión de subvenciones, con concurrencia competitiva, habida cuenta que los mismos entroncan en mejor medida con la filosofía del voluntariado y con los principios rectores de las políticas públicas consagrados en la Constitución y en el Estatuto de autonomía para Andalucía.

Ello, salvo que quede perfectamente justificado el recurso a procedimientos de concesión directa, en aplicación en todo caso de los criterios restrictivos de interpretación anteriormente aludidos.

Además, consideramos que tales criterios de actuación resultan especialmente indicados cuando la cuantía de la subvención asciende a cifras tan elevadas como la señalada en la presente queja.

De hecho, para tomar conciencia de lo que representa la subvención concedida a la Fundación MIGRES, se ha entendido oportuno comparar su cuantía con los importes de las subvenciones concedidas en el mismo período (año 2010), en régimen de concurrencia competitiva, tanto para la financiación de campos de voluntariado ambiental como para la financiación de proyectos locales de voluntariado ambiental.

En este sentido, cuando la subvención directa (sin concurrencia competitiva) concedida a la Fundación MIGRES asciende a 250.000 euros, el total de lo subvencionado, por procedimiento de concurrencia competitiva, para la financiación de campos de voluntariado ambiental no llega a 76.000 euros, y para la financiación de proyectos locales de voluntariado ambiental asciende a poco más de 116.500 euros.

Es decir, que la subvención directa a la Fundación MIGRES representa más del 56 por ciento del total dispuesto para estas subvenciones.

Tal circunstancia no viene sino a avalar la necesidad expresada de reconsiderar el procedimiento seguido por cuanto que el recurso a la adjudicación directa, en una proporción tan elevada como la señalada y en base a los argumentos expresados por la Consejería de Medio Ambiente, no parece que resulte acorde con los principios básicos que deben inspirar la actuación de la Administración en materia de voluntariado.

Por todo ello, y de conformidad con lo establecido en el artículo 29, apartado 1, de la Ley 9/1983, del Defensor del Pueblo Andaluz, se le formula la siguiente

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO: De los deberes legales expresados en os considerandos anteriores.

RECOMENDACIÓN: Consistente en la necesidad de, en lo sucesivo, favorecer una mayor concurrencia en los procedimientos que se sigan de concesión de subvenciones para el fomento de acciones voluntarias organizadas

José Chamizo de la Rubia<br/> Defensor del Pueblo Andaluz en funciones