Procedimiento de Autorización Ambiental Unificada a la solicitud de prórroga de la explotación minera RSC 7200 Sierra de Morón

ANTECEDENTES

Acusamos recibo de su escrito de fecha de salida ... de ... de 2013, núm..., en relación a la queja tramitada por esta Institución con el número arriba indicado, por la asociación Ecologistas en Acción, sobre la solicitud de prórroga de la explotación minera ..., Sierra de Morón, y del que se desprende, con claridad, que esa Viceconsejería estima que con la información que poseen, la prórroga de la concesión minera de referencia debe someterse al procedimiento de Evaluación del Impacto Ambiental establecido en la Ley 7/1994, de 18 de Mayo, de Protección Ambiental de Andalucía (en lo sucesivo, LPAA), en lugar de al procedimiento de Autorización Ambiental Unificada previsto en la Ley 7/2007, de 9 de Julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental (en lo sucesivo, LGICA).

Asimismo, también acusamos recibo de los escritos enviados por el Gabinete de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empresa de fechas ... de Mayo (núm. de salida ...) y ... de Mayo (núm. ...), junto a los informes que nos envían, respectivamente, de la Delegación Territorial en Sevilla de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, de ... de Mayo, y de la Dirección General de Industria, Energía y Minas (adjuntamos copia de esta documentación para su conocimiento). En ellos se manifiesta, en suma, que la publicación practicada en el BOJA núm. 55, de 20 de Marzo de 2013, por la que se abre el periodo de información pública del Proyecto de Explotación, Plan de Restauración y Estudio de Impacto Ambiental de la Primera Prórroga de la Concesión de Explotación de recursos de la sección C) Sierra de Morón núm. ..., se considera que ha sido ajustada a derecho al entender que el contenido del anuncio publicado es respetuoso con lo previsto en el art. 86 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LRJPAC). .

Por otro lado, existe ya una amplia información en el expediente consistente en informes ya emitidos por estos órganos y en la documentación aportada por los interesados, incluida la relativa al Recurso de Alzada interpuesto “contra el inicio de procedimiento ... realizado por la Delegación Territorial de Sevilla, por aplicación incorrecta de la legislación ambiental, conversión del procedimiento iniciado en otro de autorización ambiental unificada”.

CONSIDERACIONES

A la vista de toda esta documentación y de la normativa aplicable:

1. Consideramos que la cuestión de fondo que se plantea en este expediente de queja se centra en determinar cuál es la legislación aplicable al Proyecto de Explotación, Plan de Restauración y Estudio de Impacto Ambiental de la Primera Prórroga de la Concesión de Explotación de los recursos de la Sección C), “Sierra de Morón”, núm. ... (en su sucesivo PEPREIA). A estos efectos, el debate se centra en si debemos tener en consideración, como fecha de referencia, la de la presentación que hizo la empresa ..., el 10 de Enero de 2008, para solicitar la primera prórroga de 30 años de la actividad que venía desarrollando, en cuyo caso para analizar y conceder, o denegar, la misma era de aplicación lo previsto en la LPAA en virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria 2ª de la LGICA, ya que, a esa fecha, aún no había entrado en vigor esta última a tenor de lo dispuesto en la Disposición Final Tercera de la misma; o, por el contrario, era de aplicación ésta, es decir la LGICA, al entenderse que la PEPREIA es un procedimiento distinto al de una mera autorización de prórroga de explotación, ya que conlleva la declaración de Impacto Ambiental y, por tanto, la fecha a tomar en consideración para determinar si es, o no, de aplicación la LGICA no es otra que la de la solicitud del PEPREIA que incluye un estudio de impacto ambiental.

2. Consideramos que planteada así la cuestión, es preciso seguir el «iter» que ha llevado la empresa ... a fin de identificar, con claridad, cuándo ésta presenta, en vez de una mera actuación de prórroga una ampliación y modificación de explotación, que exige la elaboración de informe de impacto ambiental. Sólo de esta forma podemos, por la fecha en la que tiene lugar tal solicitud, determinar la normativa aplicable.

De acuerdo con ello resulta que consta en el expediente de queja que con fecha 10 de Enero de 2008 la entidad [la Empresa] solicitó prórroga de vigencia de 30 años del proyecto de explotación cuyo vencimiento tendría lugar en Noviembre de 2012. La solicitud presentada tenía por objeto, según declaraba la propia empresa interesada en su escrito de solicitud, “... exclusivamente, la continuidad del Proyecto de Explotación autorizado en su día y no una ampliación, modificación o reforma del mismo ” (informe de la Dirección General de Industria, Energía y Minas remitido por el Gabinete de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de fecha de salida ... de Julio de 2012, núm. ...).

A la vista de ello y de acuerdo con la Instrucción Conjunta núm. 1/2007, de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa y la Dirección General de Prevención y Calidad Ambiental, de la Consejería de Medio Ambiente, en relación con la primera prórroga por treinta años de las Concesiones de Explotaciones Mineras, en Abril de 2011 (más de dos años después de presentada la solicitud), la, entonces, Delegación Provincial de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo en Sevilla, remitió a la de Medio Ambiente un informe del Departamento de Minas en el que se hacía constar, refiriéndose al expediente de prórroga, que “no implica aumento de la superficie afectada”, según el informe que nos remite la Dirección General de Industria, Energía y Minas, a través del Gabinete del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de ... de Julio de 2012, núm. de salida ....

Esta remisión tenía por objeto cumplimentar el trámite facultativo (aunque en la práctica se hace siempre) de solicitar informe de “la Delegación Provincial de Medio Ambiente a fin de que formule cuantas observaciones considere necesarias que, en su caso, habrán de ser tenidas en cuenta por el órgano competente en la resolución de la misma”. Esto de acuerdo con la mencionada Instrucción.

Posteriormente y tras comprobar con una nueva aplicación informática disponible (GVSIG) que el perímetro definido en la documentación del Plan de Restauración presentado no era correcto, se decide informar a la Delegación de Medio Ambiente que se anulaban los informes anteriores, de Abril y Julio de 2011 y que, por tanto, se debía proceder a la interrupción de la tramitación de la prórroga. 

3. Consideramos que tras estas comprobaciones, la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo tenía, básicamente, tres opciones:

Una, denegar la solicitud de autorización de prórroga de la “continuidad del Proyecto de explotación autorizado en su día, y no de aplicación, modificación o reforma del mismo”, por cuanto no se ajustaba a la verdad. Es decir, no  procedía autorizar una continuidad cuando, en realidad, el proyecto, como quedó demostrado, implicaba una modificación o reforma del mismo.

Una segunda opción hubiera sido autorizar esa prórroga pero circunscribiéndola a la concesión y/o permisos que ya poseía pues, en tal caso, la resolución habría sido coherente con el deseo de mera continuidad de la explotación de la empresa, aunque advirtiéndole que la superficie de explotación debía de circunscribirse a la autorizada en su día.

Ambas resoluciones se habrían dictado en el marco de la LPAA por haberse presentado la solicitud de autorización de prórroga 10 días antes de la entrada en vigor de la LGICA.

Finalmente, había una tercera opción y era considerar que lo que presentaba [la Empresa], tal y como se ha demostrado en la práctica, no era sólo una solicitud de autorización de prórroga de la explotación, como había manifestado en su solicitud de 2008, sino también una clara e importante ampliación y reforma del proyecto de explotación autorizado en su día y que, en coherencia con tal pretensión, se debía denegar la autorización de prórroga y, en su lugar, iniciar el preceptivo procedimiento previsto en la LGICA para estos supuestos, aportando toda la documentación exigible, incluido el estudio de impacto ambiental de acuerdo con la normativa que había entrado en vigor tres años antes, que no era otra que la LGICA. Ello lo podemos afirmar por cuanto es, con fecha 22 de Febrero de 2012, cuando la Delegación Provincial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo comunica a la de Medio Ambiente que “una vez advertido el posible error de delimitación, se interrumpa la tramitación de la prórroga que se derive del informe remitido en 2011, el cual se va a reconsiderar, quedando por tanto anulado dicho informe” (informe de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, de ... de Julio de 2012, enviado con el escrito del Gabinete del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de ... de Julio de 2012, núm. de salida ...).

A partir de aquí, lo que la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo hizo fue exigir a la entidad titular de la explotación un levantamiento de la superficie de explotación realizado por un organismo de control autorizado. [La Empresa] así lo hizo y se evidenció que su pretensión incluía, como ya había detectado la citada Consejería, una ampliación y reforma del proyecto de explotación autorizado. También en este momento procedimental y una vez realizadas todas las verificaciones, podía la Consejería haber adoptado alguna de las tres resoluciones ya apuntadas, pues los hechos que determinaron la suspensión del procedimiento de autorización, evidenciaban que el fin perseguido por la Empresa era más amplio que una mera autorización de prórroga.

En lugar de ello, lo que se decide es, sorprendentemente, aplicar una ley derogada tres años antes, como es la LPAA, y ello realizando una lectura de la, ya citada, Instrucción Conjunta núm. 1/2007, de las Direcciones Generales de Industria, Energía y Minas y de Prevención y Calidad Ambiental, de 22 de Mayo de 2007, concretamente de su Consideración Procedimental Tercera, al margen completamente de la LGICA, cuando en realidad hay que entender que aunque la mencionada Instrucción es anterior a esta Ley, como criterio interpretativo en tanto no se dicte una nueva Instrucción, debe ser entendida poniendo en relación sus pretensiones con las contenidas en la LGICA. Es decir, cuando la Instrucción habla de procedimiento de prevención y control ambiental, es preciso entender que en la LGICA sería de aplicación el procedimiento de autorización ambiental unificada.

Por tanto, lo que ha hecho la Consejería es considerar que, a efectos de aplicar la LPAA de 1994, el Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental se puede integrar como una parte del procedimiento de solicitud de autorización de prórroga de la explotación solicitada tres años antes, en 2008, cuando la propia Instrucción Conjunta, en la mencionada Consideración Procedimental Tercera, lo considera un procedimiento distinto, ya que habla de “procedimiento de Prevención y Control ambiental”. De hecho, la propia Consejería le da de referencia EIA/SE/.../2013.

4. Consideramos que no tiene sentido iniciar un expediente en 2013, cuatro años después de derogarse la LPAA, cuando en 2008 no la habían solicitado los interesados.

Por todo ello, la línea mantenida en esta resolución es que la petición de prórroga de autorización de la explotación que conlleva una ampliación y reforma de la concesión otorgada en su día, formulada en el año 2012 y cuyo expediente se comienza a tramitar en 2013, exige la aplicación completa de la LGICA por tratarse de una autorización que debe someterse al procedimiento de autorización ambiental unificada.

5. Consideramos, además, que no tendría sentido que quien presentó una mera solicitud de autorización de prórroga de explotación sin que ello se ajustara a la realidad, pues el perímetro de la explotación era mayor y, por tanto, suponía, en todo caso, una ampliación de la concesión inicialmente otorgada, hecho que, por motivos obvios era conocido por el interesado, sea quien determine la aplicación de una normativa que, suponemos, es menos exigente con la protección del derecho al medio ambiente que la LGICA. De hecho, esta Ley fue aprobada, y así se desprende de su Exposición de Motivos, para alcanzar mejor el objetivo irrenunciable del desarrollo sostenible en el marco del derecho comunitario y desde la experiencia adquirida en los años que siguieron a la vigencia de Ley 7/1994, de 18 de Mayo. Por ello, entre otros instrumentos, se creó la autorización ambiental unificada.

Efectivamente, creemos que la Administración es la primera que debe velar por el respeto al derecho a un medio ambiente adecuado (art. 45 CE y 57 del Estatuto de Autonomía) de acuerdo con la legislación de desarrollo y ello exige velar por el cumplimiento de la normativa sectorial que, en la práctica, conforma este derecho en el caso por caso.

6. Consideramos extraordinariamente preocupante que conste un informe de la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente de Sevilla, de ... de Febrero de 2007 y núm. de salida ..., de ... de Febrero, en el que se manifiesta que:

“Desde hace 16 años que se dictó Resolución de Declaración de Impacto, se han producido cambios sustanciales en la cantera de caliza de Sierra de Morón, entre otros los siguientes:

- El trámite y otorgamiento de la demasía legal que implica una ampliación de la superficie de la explotación evaluada ambientalmente en este procedimiento.

- La detección de taxones de flora en peligro de extinción (Asplenium petrarchae DC subsp bivalens) por el Catálogo Andaluz de Flora Amenazada.

- La detección de taxones de flora amenazada (Celtis Australis L., Ceratocapnos heterocarpa Durie y Consentinia Vellea Tod. Subs Bivalens) por el Catálogo Andaluz de Flora Amenazada.

- La muy importante afección visual que produce la explotación actual.

- La valoración social y socioeconómica de dicha explotación.

- Las modificaciones topográficas que genera y generará la explotación.

El Estudio de Impacto Ambiental que en su día se valoró, no establece medidas protectoras, ni correctoras ante estas circunstancias. La realidad actual y los efectos derivados de la entonces actividad proyectada son muy distintos.

(...) Considerando que la actividad autorizada en Declaración de Impacto Ambiental de 16 de Mayo de 1990, ha sufrido alteraciones sustanciales desde el punto de vista medio ambiental, resulta necesaria una nueva Declaración de Impacto.

En consecuencia, le informo que se deberá presentar Proyecto de Explotación, Plan de Restauración y Estudio de Impacto Ambiental en el organismo sustantivo a fin de iniciar el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental de dicha explotación en esta Delegación Provincial, en el plazo máximo de tres meses, de acuerdo a lo establecido en el artículo 42.3 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre de Régimen de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de Enero”.

Pese a ello, no es hasta 2012 o 2013 cuando se inician actuaciones para tramitar un expediente de declaración de Impacto Ambiental pero motivado por haberse detectado tardíamente que la autorización solicitada en 2008 por [la Empresa], no se ajustaba a la realidad.

No sabemos los motivos por los que esta explotación minera ha venido desarrollando su actividad sin que se adopten las medidas protectoras que la propia Administración tuteladora del medio ambiente ha considerado necesario adoptar pero, insistimos, el hecho nos parece muy preocupante. Es más, ya con fecha 9 de Febrero de 2009, nos vimos obligados a dictar resolución en el expediente de queja 04/4717, de la que le adjuntamos copia.

A la vista de todo ello y de acuerdo con el art. 29, aptdo. 1, de la Ley 9/1983, de 1 de Diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, formulamos a Vd. la siguiente:

RESOLUCIÓN

RECORDATORIO del deber legal de observar el contenido de los arts. 103.1 de la Constitución, 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 31 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de Marzo, del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 3 y 5 de la Ley 7/2007, de 22 de octubre, de Administración de la Junta de Andalucía, especialmente en lo que concierne al respeto de las principios de legalidad y eficacia en la actuación administrativa y al principio de buena administración, al entender que la tramitación de los expedientes se producen dilaciones no justificadas que hace que se dilaten las preceptivas resoluciones de los mismos durante años.

RECORDATORIO del deber legal de observar los arts. 45 de la Constitución y 57 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de Marzo), a tenor de la legislación de desarrollo, al entender que la voluntad del legislador no es otra que los procedimientos que se inicien con posterioridad a la entrada en vigor de la LGICA se sometan a su normativa, como es el caso de la solicitud de autorización de la ampliación y reforma de la explotación minera a que se refiere la queja, y cuya documentación y solicitud de autorización no se ha formalizado sino a través de la documentación que se presentó en el año 2012 por parte de  [la Empresa] y que, necesaria y preceptivamente, debe someterse al procedimiento de autorización ambiental unificada y con pleno respeto a la legislación urbanística, entre otros requisitos en lo que concierne a la clasificación del suelo.

RECOMENDACIÓN para que, previos los trámites legales oportunos, se exija la presentación de la documentación que sea necesaria para iniciar los trámites del procedimiento de autorización ambiental unificada contemplado en los arts. 27 y siguientes LGICA, dictándose la resolución que se estime procedente.

Defensor del Pueblo Andaluz