Que se promuevan las medidas para que el personal docente de la Junta de Andalucía pueda acceder al premio de jubilación

En esta Institución se tramita expediente de queja promovido de oficio ante la Dirección General del Profesorado y Gestión de Recursos Humanos, en relación con la posible discriminación en que se pudiera estar incurriendo al no poder acceder el personal docente perteneciente a esa Consejería al premio de jubilación que tienen reconocido otros colectivos de personal de la Junta de Andalucía.

ANTECEDENTES

I. En esta Institución se han venido recibiendo quejas presentadas por personal docente de la Consejería de Educación y Deporte, jubilado y próximo a la jubilación, por la discriminación que consideran que están sufriendo al no poder acceder al premio de jubilación, a diferencia de lo que ocurre con el personal funcionario y laboral de la Administración General de la Junta de Andalucía que sí lo tienen reconocido.

Ante esta situación, y no teniendo conocimiento de las previsiones que se pudieran tener por parte de la Administración educativa para el acceso al premio de jubilación del colectivo de personal docente, y constatar, a este respecto, una clara diferencia de trato entre dicho colectivo y el de empleados públicos de la Administración General de la Junta de Andalucía, por parte de esta Institución se inició, con fecha 2 de noviembre de 2020, una actuación de oficio a fin de conocer el posicionamiento de la Consejería de Educación y Deporte sobre el reconocimiento al personal docente dependiente de la misma de este derecho en condiciones similares a las que se viene reconociendo al personal de Administración General de la Junta de Andalucía.

II. Tras la solicitud del correspondiente informe a la Dirección General del Profesorado y Gestión de Recursos Humanos de la Consejería de Educación y Deporte, con fecha 12 de enero de 2021 tiene entrada en esta Institución la preceptiva respuesta.

El informe remitido por dicho Centro Directivo, tras hacer referencia al régimen jurídico de aplicación al personal funcionario -de Administración General- y laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, en sus dos primeros apartados, indica lo siguiente:

“Tercero.- El Consejo de Gobierno, en el marco de lo dispuesto en las letras a) y b), apartado 2, del artículo 4 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía, establece:

1. El Consejo de Gobierno ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria en materia de la Función Pública de la Junta de Andalucía.

2. Corresponde en particular al Consejo de Gobierno:

a) Aprobar las directrices conforme a las cuales ejercerán su competencia en materia de personal los distintos órganos de la Administración.

b) Determinar las instrucciones a que deberán atenerse los representantes de la Administración cuando proceda la negociación con la representación sindical del personal funcionario de sus condiciones de empleo, así como dar validez y eficacia a los acuerdos alcanzados, mediante su aprobación expresa y formal, y establecer las condiciones de empleo para los casos en que no se produzca acuerdo en la negociación.”

Por último, a modo de “Conclusión”, señala que: “En cuanto al personal docente objeto de este informe, esta Dirección General del Profesorado y Gestión de Recursos Humanos no tiene conocimiento de que actualmente exista previsión alguna respecto a la implantación del premio de jubilación para este colectivo ya que es una competencia atribuida al Consejo de Gobierno, sin embargo se ha enviado la petición a la Viceconsejería para su conocimiento y efectos oportunos”.

En base a los referidos antecedentes y normativa que resulta de aplicación, consideramos preciso formular a esa Administración educativa, Resolución concretada en los términos siguientes

CONSIDERACIONES

Primera.- El reconocimiento de premios o primas de jubilación.

En el ámbito del empleo público, las medidas de “política social” incluyen una serie de actuaciones de diverso tipo que tienen por objeto proteger a los empleados públicos y que se vinculan con el hecho de estar prestando servicios en una Administración Pública.

Medidas de este tipo, entre las que se incluyen los denominados premios de jubilación, fidelidad o antigüedad, se contemplan en varios preceptos del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), como son: el art. 14 (reconoce el derecho individual a las prestaciones de Seguridad Social correspondientes), el art. 29 (permite la aportación a planes de pensiones de empleo o contratos de seguros colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación). Y, vinculadas a la negociación colectiva de los empleados públicos, el art. 37.1 en sus apartados e) (planes de previsión social complementaria), g) (criterios de determinación de prestaciones sociales) e i) (criterios generales de acción social), así como el general previsto en la letra a) (incrementos retributivos a determinar en las leyes presupuestarias), en los que se comprenden también estos aspectos.

Asimismo, estas medidas se completan con la previsión que se contiene en los artículos 63. c) y 67 del EBEP en relación con la jubilación de los funcionarios públicos y, para el personal de carácter laboral, con las que se contienen en su legislación sectorial y en las normas convencionales que les sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en el art. 7 de dicho Estatuto.

De este modo, el reconocimiento de los premios de jubilación se ha vinculado tradicionalmente a la negociación colectiva que suele regular diversos aspectos complementarios en materia de jubilación entre los que se incluyen diversas mejoras de índole económica para el personal trabajador que acceda a esa situación. No obstante, en la práctica, en la regulación de estos aspectos en la negociación colectiva ha primado más su carácter de instrumento de política de empleo -estableciendo una edad obligatoria de jubilación, o anticipando esa edad y vinculándola a una nueva contratación- que incorpora una mejora suplementaria de prestaciones.

Ese reconocimiento de los premios de jubilación vía convencional hace que su regulación no sea uniforme, vinculándose, según los casos, a la jubilación efectiva del trabajador a una edad determinada (generalmente coincidente con la edad pensionable), a la jubilación tras permanecer un determinado número de años de servicio en la empresa o, con mayor frecuencia, a la jubilación anticipada.

También es variada la dinámica del derecho que comporta el premio, pudiendo traducirse el mismo en la percepción periódica de prestaciones económicas durante un periodo de tiempo determinado, o bien en el pago único de una cantidad económica fijada en función del tiempo de permanencia en la empresa.

En cuanto a la naturaleza jurídica de los premios o primas de jubilación, en todas sus variantes, tras diversas vicisitudes en cuanto al posicionamiento jurisprudencial y doctrinal al respecto, la doctrina dominante en la actualidad es la de desvincularla de su carácter salarial. En este sentido, en el Informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía HPPI00530/12, de 20 de diciembre de 2012, emitido sobre este asunto a petición de la Intervención General, se resume muy certeramente esta cuestión afirmando que “la mayor parte de los convenios colectivos recogen los mismos como prestaciones sociales suplementarias de las prestaciones por jubilación. Este hecho unido a la externalización de la gestión de los premios a través de contratos de seguro, ha determinado que resulten mayoritarios los pronunciamientos judiciales que se decantan por la naturaleza de mejora voluntaria o prestación complementaria de la Seguridad Social, negando así su naturaleza salarial, tal y como ya se puso de relieve por este Gabinete Jurídico en su Informe OVPI00125/11, de 26 de julio”.

Segunda.- El reconocimiento del premio de jubilación a los empleados públicos de la Junta de Andalucía y su afectación por las normas de reequilibrio económico-financiero.

a) Personal Funcionario

El premio de jubilación para el personal funcionario de la Administración de la Junta de Andalucía fue establecido por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 18 de noviembre de 2003, por el que se aprueba el Acuerdo de 24 de octubre de 2003 de la Mesa Sectorial de Negociación de Administración General, sobre mejora de las condiciones de trabajo y en la prestación de los servicios públicos en dicha Administración, dentro del proceso de modernización de esta Administración pública en el marco de los principios recogidos en el art. 103 de la Constitución.

A este respecto, el art. 10.2 del referido Acuerdo establece que “a partir del 1 de enero de 2004, el personal funcionario que se jubile por cumplimiento de la edad correspondiente percibirá un premio de jubilación consistente en 150 euros por año de servicio”.

Con las medidas de ajuste presupuestario que introdujo el Decreto-Ley 1/2012 de 19 de Julio, de medidas fiscales, administrativas, laborales y en materia de Hacienda Publica, de acuerdo con lo establecido en su art. 31, quedaba suspendida la convocatoria y concesión de cualquier ayuda derivada del concepto de acción social, entre las que se incluían los denominados premios de permanencia, fidelidad, jubilación voluntaria o cumplimiento de la edad reglamentaria para todo el personal de la Administración de la Junta de Andalucía, sus instituciones y entidades instrumentales.

Con posterioridad, la Ley 3/2012, de 21 de septiembre, de medidas fiscales, administrativas, laborales y en materia de Hacienda Pública para el reequilibrio económico-financiero de la Junta de Andalucía, dio una nueva redacción al contenido del referido artículo, disponiéndose, en el art. 28 de dicha Ley, que la suspensión afectaría solo a las ayudas que se deriven del concepto de acción social, exceptuadas las relativas a la atención a personas con discapacidad.

Las dudas que provocaron los cambios que afectaron a la regulación de los premios de jubilación en estas normas, tras la regulación definitiva que se da a esta materia en la Ley 3/2012, quedaron definitivamente resueltas, siendo hoy pacífica la interpretación de que a partir de la entrada en vigor de la misma había sido levantada la suspensión de la concesión del premio de jubilación, permitiéndose el abono de dicho premio a las personas que pasaran a situación de jubilación a partir de esa fecha y cumplieran las condiciones exigidas para ello.

Interpretación que, asimismo, se recoge en el referido Informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, de 20 de diciembre de 2012, que considera que dicha suspensión había sido levantada para los funcionarios, “de manera que, a quienes lo soliciten, les debe ser reconocido y abonado, y ello con independencia de que se hubiera producido la jubilación con anterioridad a la entrada en vigor del referido Decreto-Ley, entre la misma y la de la entrada en vigor de la Ley 3/2012, de 21 de septiembre, o con posterioridad a la entrada en vigor de esta última”.

b) Personal Laboral

El premio de jubilación para el personal laboral de la Junta de Andalucía aparece recogido, inicialmente, en el art. 62.1 del VI Convenio Colectivo del Personal Laboral de esta Administración, para incentivar la jubilación anticipada a los 64 años como medida de fomento de la contratación de trabajadores desempleados, estableciéndose a este respecto que:

“El personal podrá jubilarse voluntariamente al cumplir los sesenta y cuatro años de edad en la forma y condiciones establecidas en el Real Decreto 1194/1985, de 17 de julio. En este supuesto, se percibirá, desde el día del cese en el servicio activo al día en que cumpla los sesenta y cinco años, un premio de jubilación equivalente a la diferencia entre la pensión de jubilación y el salario percibido, en el que no se computarán, en su caso, el plus de penosidad, toxicidad o peligrosidad, el plus de distancia o transporte ni los pluses o complementos que viniera percibiendo conforme al artículo 58.15 de este Convenio Colectivo. Asimismo, percibirá 150 euros por año de servicio o fracción superior a seis meses”.

Este sistema de jubilación anticipada al que se vinculaba el premio de jubilación del personal laboral fue derogado por la Ley estatal 27/2011, que da otra orientación a dicha modalidad de jubilación, desvinculándola de su motivación primigenia de fomento de la creación de empleo, derivando a la incentivación del mantenimiento en el mercado laboral de los mayores de 50 años y en el incremento gradual de la edad de acceso a la jubilación de los 65 a los 67 años.

En esta línea, la Disposición adicional décima del Estatuto de los Trabajadores, introducida por la Disposición final 4.2 de la Ley 3/2012, de 6 de julio, de Medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, deja sin efecto las cláusulas de los convenios colectivos que posibilitan la extinción del contrato de trabajo cuando el trabajador cumple la edad ordinaria de jubilación fijada en la normativa de la Seguridad Social y, en el mismo sentido, el Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo, propicia la prolongación de la vida activa de los trabajadores, como se contempla en su Exposición de Motivos, cuando señala que el incremento de la edad de jubilación, la prolongación de la vida activa y el incremento de la participación en el mercado de trabajo de los trabajadores de más edad suponen elementos básicos para la adecuación y sostenibilidad de las pensiones.

Estas medidas se inscriben en el marco que establece la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que amplía las obligaciones de las Comunidades Autónomas respecto a las existentes hasta el momento y que deben respetar, no solo la de un límite máximo de déficit, sino también la de un crecimiento limitado del gasto público y de un objetivo de deuda, pudiendo ser sancionadas en caso de incumplimiento.

En la Administración andaluza, el ya citado Decreto-Ley 1/2012, también suspende la aplicación de los artículos 36.4 y 62 del VI Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, relativos a la jubilación anticipada y a la percepción del premio de jubilación vinculado a dicha modalidad. Suspensión que se mantiene tras la aprobación de la Ley 3/2012, vinculada a la modalidad de jubilación anticipada.

En este contexto, y tras el restablecimiento del premio de jubilación para el personal funcionario, a pesar las diferencias interpretativas surgidas entre la propia Intervención General y la Secretaría General para la Administración Pública, ante las numerosas quejas que venían presentándose en esta Institución reclamando el abono del premio de jubilación al personal laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, apreciamos que se estaba produciendo una situación de desigualdad entre ambos colectivos de empleados públicos de dicha Administración, a pesar del diferente régimen jurídico que les resulta de aplicación.

En este sentido, constatábamos como para el colectivo de personal laboral ni tan siquiera se había planteado la restitución de este derecho, aceptándose que tras la derogación de la jubilación anticipada a los 64 años, contra la que evidentemente no cabía actuación alguna, el premio de jubilación -ligado a ella- se da por finiquitado sin que estuviera prevista su restitución a pesar de las modificaciones que se venían incluyendo en el Convenio Colectivo por el que se rige este tipo de personal.

Ante estas circunstancias, esta Institución promovió la queja de oficio 17/3499 que se resolvió de modo favorable y que, con la colaboración de todas las partes implicadas, Administración y organizaciones sindicales, culminó con la firma del Acuerdo Marco de la Mesa General de Negociación Común del personal funcionario, estatutario y laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, de 13 de julio de 2018, aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 17 de julio de 2018, que incluye, entre las finalidades a las que se van a destinar los fondos adicionales regulados en el art. 18.Dos de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, la incorporación del premio de jubilación del personal laboral de la Administración General de la Junta de Andalucía.

Dicha previsión se materializó, con fecha 23 de noviembre de 2018, por la Comisión Negociadora del VII Convenio Colectivo del Personal Laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, que acordó establecer un premio de jubilación para este colectivo incorporando para ello un nuevo artículo 62.bis al vigente VI Convenio Colectivo.

Este premio de jubilación incorporado en el nuevo artículo 62.bis del actual Convenio, resultará de aplicación desde el día de su firma, sin perjuicio de que desplegará efectos retroactivos desde 13 de julio de 2018, fecha del citado Acuerdo Marco, de conformidad con lo dispuesto por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 17 de julio de 2018, publicado en BOJA número 140, de 20 de julio de 2018.

Tercera.- La peculiar situación del personal docente para el acceso al premio de jubilación.

La Ley 17/2007, de 10 de diciembre, de Educación de Andalucía, establece, en su art. 13.1, que la función pública docente en Andalucía se ordena de acuerdo con lo regulado en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación; en el Estatuto Básico del Empleado Público; en dicha Ley y en las normas que se dicten en desarrollo de las mismas.

De modo más concreto, en el art. 13.5 de la Ley 17/2007 se dispone que el personal docente se regirá por: a) las normas que regulan las bases del régimen estatutario del personal funcionario docente; b) las disposiciones de la presente Ley y las normas que la desarrollen; c) las normas del Estatuto Básico del Empleado Público que le sean de aplicación; d) la normativa reguladora de la función pública de la Administración de la Junta de Andalucía, en defecto de normativa específica aplicable.

En materia de derechos del persona docente, en su condición de empleado público, las leyes de educación antes citadas, así como el Decreto 302/2010, de 1 de junio, por el que se ordena la función pública docente en Andalucía, no contienen una regulación propia, debiendo considerarse que esta regulación es la que se contiene en el EBEP que, según se establece en su art. 1.1, tiene como objeto “establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación”.

Por lo que se refiere a la aplicación del EBEP al personal docente, el art. 2.3 dispone que dicho personal se regirá “por la legislación específica dictada por el Estado y las Comunidades Autónoma en el ámbito de sus respectivas competencias y por lo previsto en el presente Estatuto, excepto el capítulo II del título III, salvo el artículo 20, y los artículos 22.3, 24 y 84”; es decir, resulta aplicable en ausencia de norma específica, con excepción de lo relativo a la carrera profesional, la promoción interna, las retribuciones complementarias y de movilidad voluntaria entre Administraciones Públicas.

En consecuencia, al no estar incluido en dichas excepciones, al personal docente le resulta de aplicación el régimen general de derechos previstos en el EBEP, respetando, en su caso, la normativa específica aplicable a este personal y teniendo en cuenta para su aplicación las características propias del servicio público educativo.

Este planteamiento que incorpora el EBEP ha supuesto un importante cambio en la ordenación de la función pública, ya que todo aquello que debe ser común al personal que preste sus servicios en una Administración Pública, con independencia de la naturaleza del vínculo jurídico que mantenga con la Administración, pasa a configurarse como objeto del estatus de esencial de empleado público garantizado por el propio EBEP, en cuanto norma básica reguladora del régimen jurídico de dicho personal.

Ello se traduce en una mayor convergencia en los aspectos básicos que conforman el régimen estatutario de los empleados públicos, singularmente en materia de derechos, regulados con carácter unitario en el Capítulo I de su Título III, y entre los que se incluyen el relativo a la jubilación y a la acción protectora correspondiente, de acuerdo con el régimen jurídico que les sea de aplicación. Asimismo, en el art. 15 del EBEP, en su apartado b), también se reconoce el derecho de los empleados públicos “a la negociación colectiva y a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo”.

Con respecto al premio de jubilación, a diferencia de los que sucede con otros colectivos de empleados públicos de la Administración autonómica, ni en el marco de ordenación legal del personal docente de la Junta de Andalucía, ni en los acuerdos específicos alcanzados en las mesas sectoriales de negociación de dicho personal, ni en los generales acordados en las de representación de todo el personal de la Administración de la Junta de Andalucía, se ha aprobado norma o acuerdo alguno que reconozca el derecho del personal docente a acceder al premio de jubilación en las mismas condiciones que lo tienen reconocido el personal funcionario y laboral de dicha Administración.

Esta situación, aún cuando no contraviene la legalidad vigente al no haberse reconocido hasta ahora el derecho al premio de jubilación al personal docente en su correspondiente régimen jurídico, debería adecuarse a la nueva configuración del régimen estatutario de los empleados públicos, que surge con la aprobación del EBEP como norma básica de referencia en esta materia, y que va a permitir someter a todos los empleados públicos a una misma regulación en aspectos esenciales de su régimen jurídico, sin perjuicio de las especificidades propias de cada colectivo.

Por tanto, a la hora de valorar estas cuestiones esenciales que afectan al estatus de los empleados públicos, hemos de tener muy en cuenta que la línea divisoria entre las distintas modalidades de personal a partir del EBEP está mas difuminada, siendo consustanciales a todas las modalidades de personal de una determinada Administración los derechos reconocidos al personal a su servicio en atención al desempeño de sus funciones públicas en dicha Administración.

Esta naturaleza pública, común a todos los colectivos de empleados públicos, implica su sujeción, además de a los principios constitucionales que rigen en este ámbito, a normas de Derecho Público también aplicables a todo el personal que, no sólo configuran un estatus similar de derechos individuales y colectivos, sino que también los modulan, de forma unitaria, en situaciones como ha sido la de la reciente crisis económica en la que, como es notorio, a todos los colectivos de empleados públicos, por igual, se les han aplicado las suspensiones y limitaciones al disfrute de los mismos.

Es por ello que, ante estas circunstancias, dejaría de tener sentido seguir distinguiendo entre los distintos colectivos de empleados públicos de una misma Administración pública para referirse al estatus de derechos inherentes a la actividad pública que desempeñan en dicha Administración en función del vínculo que los une con la misma, como si se tratara de realidades completamente diferentes, debiendo incorporarse a sus respectivos regímenes jurídicos aquellos aspectos que configuran ese estatus común de los empleados públicos en condiciones de igualdad.

En este sentido, una vez restablecida la equiparación de prestaciones y equilibrio entre los colectivos de empleados públicos de la Junta de Andalucía, en el marco de las normas y acuerdos referidos que posibilitaron la recuperación de los derechos del personal de esta Administración que habían sido suspendidos con motivo de la crisis económica, en lo que se refiere al premio de jubilación no sólo se restableció para el personal funcionario de la Administración General, sino que recientemente se extendió también al personal laboral de la Junta de Andalucía, incluso con carácter retroactivo en ambos casos.

Sin embargo, el reconocimiento de este derecho no se ha extendido a otras colectivos de empleados públicos de dicha Administración, entre los que se encuentra el personal docente de la misma. Y, ante esta situación, consideramos que, por las razones expuestas, debe posibilitarse que todos los empleados públicos de la Administración andaluza tengan acceso a los derechos que configuran su estatus como tales en condiciones de igualdad, independientemente del colectivo a que pertenezcan.

En el caso del personal docente, dicho resultado sólo se podrá alcanzar a través de la preceptiva negociación colectiva en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía, y cuyos resultados habrán de plasmarse en los oportunos acuerdos que posibilitarían el reconocimiento, para este personal, del premio de jubilación en las mismas condiciones que actualmente están establecidas para el personal funcionario y laboral de dicha Administración, en el marco de la obligada sostenibilidad económico financiera.

Por todo ello, consideramos que por parte de los órganos competentes de la Administración de la Junta de Andalucía se deberían adoptar las medidas que procedan para incluir en la correspondiente Mesa de Negociación del Personal Docente el reconocimiento del Premio de Jubilación para este colectivo de empleados públicos, a fin de posibilitar la efectiva equiparación en el acceso a derechos comunes y equilibrio entre los colectivos de empleados públicos de la Junta de Andalucía, en el marco de las normas y criterios presupuestarios de ordenación vigentes.

Con estas medidas, se posibilitaría que el personal docente de la Administración andaluza accediera a este derecho, a través de la preceptiva negociación colectiva, equiparándose con ello a las mismas condiciones generales que tienen reconocidas el resto de empleados públicos de la Junta de Andalucía.

A la vista de cuanto antecede, y de conformidad con lo establecido en el art. 29.1 de la Ley 9/1983, de 1 de diciembre, del Defensor del Pueblo Andaluz, se formula a la Dirección General del Profesorado y Gestión de Recursos Humanos de la Consejería de Educación y Deporte la siguiente

RESOLUCIÓN

SUGERENCIA: Para que, por parte de esa Consejería, se promuevan las medidas oportunas a fin de que, previo acuerdo en el ámbito de negociación general y sectorial correspondiente, el personal docente de la Junta de Andalucía pueda acceder al premio de jubilación en las mismas condiciones establecidas para el personal funcionario de Administración General y el personal laboral de la Administración de la Junta de Andalucía, en el marco de las normas y criterios presupuestarios de ordenación vigentes.

Asimismo, le comunicamos que, con esta fecha, se da traslado de la presente Resolución a la Viceconsejería de Presidencia, Administración Pública e Interior, para su conocimiento.

Jesús Maeztu Gregorio de Tejada Defensor del Pueblo Andaluz